前言：我們精心挑選了數篇優質房地產行政管理論文文章，供您閱讀參考。期待這些文章能為您帶來啟發，助您在寫作的道路上更上一層樓。

第1篇

摘要：本文認為，要使地方政府走出制度創新的困境，應著重從三個方面入手，即：地方政府應履行自己的產權職能，以制度創新促進產權的多元化，并通過產權保護，解決微觀主體的動力激勵問題；以制度化約束規范中央與地方的制度創新關系；退出市場職能領域，實現制度創新的范式轉換，如收縮公有經濟的市場戰線、明確政府職能的合理邊界和放松管制等。

筆者曾撰文指出，轉型期地方政府的制度創新在中國的市場化制度變遷中起著重要的作用，但其本身也存在著難以克服的困境和弊端，如：中央規制下制度創新的空間限制；[1]“公用地災難”與統一市場的阻隔；中央與地方制度博弈目標之間的沖突；創新非均衡下制度變遷水平的區域差異等。本文主要針對地方政府制度創新中存在的問題，探討走出困境的路向選擇。

一、多元產權選擇與微觀主體的動力激勵

產權是新制度經濟學研究的核心問題，完善的產權制度安排是經濟增長的關鍵。但產權制度不會在自然狀態下生成，需要政府的介入。政府憑借其暴力潛能和權威在全社會實現所有權，降低產權界定和轉讓中的交易費用；為產權的運行提供一個公正、安全的制度環境；利用法律和憲法制約利益集團通過重構產權實現財富和收入的再分配，扼制國家權力對產權的干預。[2]（P130～197）我們在考察中國地方政府的制度創新經驗時，可以發現，多元產權選擇是一個成功經驗，如廣東南海市的“五個輪子一起轉”、浙江大力發展鄉鎮企業和個體私營等多元產權企業、廣東順德對企業的多元產權改造等。現在，從國有制、集體所有制、股份制、股份合作制、私營個體所有制、混合制、合伙制、國外獨資和合資等等，都有應有的法律地位。哪種產權制度有利于經濟發展和適合于本地的實際，都應該予以扶持和鼓勵。這也是政府職責的應有之義。

當然，我們這里并不主張給予哪種產權形式以特殊政策，政府的主要任務是履行界定產權和保護產權的職責。對于公有企業，要按照分級管理的原則，明確各級地方政府的產權界限，實現資產管理層次化到產權配置層次化的轉變。對于地方所有的國有大中型企業和不適合改制的企業的資產管理，其管理模式可參考深圳的三級授權經營模式，把國有資產的最終產權與經營權分開，使國有資產的產權人格化，解決所有者虛位、國有資產無人負責的問題。為了真正實現政企分開，可以考慮在地方人大（屬廣義的政府范疇）設立類似于“國資委”那樣的機構，作為國有資產的人格化代表，并減少委托——鏈條，以便降低交易費用和提高監督的有效性。在產權保障方面，除了中央政府應建立起完整的產權法律體系外，地方政府也應有與中央政府配套的產權監管體系，對有關的產權主體進行約束和監督。對于一些小型國有企業和鄉鎮集體企業可以考慮以政府主導的形式對產權進行重組，進行積極的創新和試驗，甚至是“試錯”。在這方面，廣東順德的經驗值得參考，他們對公有企業的改制就是走產權多元化的道路，具體方式有：嫁接外資；劃股出售、公私合營；分拆求活；多種形式租賃、公有民營或民有民營；企業兼并、拍賣；控股、參股；債權股份化或債務等值化改造；企業“先關后改”；公開上市；依法破產。通過改制，使產權具有可分解性（即財產權可以分解為所有權和經營權），可分散性（即企業產權股份化、多元化和社會化）和可讓渡性（即產權可以按照一定的規則進行轉讓、買賣、出售、出租），滿足市場經濟對產權交易的要求，使得在產權市場尚未開放的情況下，實現產權制度創新的突破性進展，從而化解中央政府制度創新的規制約束。

除了對公有產權的界定和保護之外，地方政府還應繼續走增量改革之路，加強對非公有產權的保護。因為，這是目前很多地方最薄弱也是最迫切需要進行制度創新的環節。

產權主要是通過降低交易費用和實現外部性的內在化而實現對經濟的促進作用的。而能夠實現這兩大功能的產權應是那些資產能量化到個人的產權。公有企業在這一方面存在著重大的缺陷，由于資產不量化到個人，其委托—成本大，“內部人控制”使最終所有者難以實現對資產的有效監督，這是造成其經營困難的根本原因。而私有產權因資產的明晰量化和權利義務邊界的確定性而產生極大的激勵，它的私人收益率最接近于社會收益率，由此帶來極高的生產效率。中國的改革實踐，充分證明了這一點。自1980年以來，中國私營經濟產值以平均每年71%的速度增長，到1999年6月，私營企業占國內生產總值的33%（而國有企業產值占工業總產值的比例則從1978年的78%下降到1999年的33%）。目前，私營經濟的貢獻已經接近或超過國營部門，但其所占用的國家資源比重卻微乎其微，而“耗用了2/3最為稀缺的資本資源的國有經濟對國民生產總值的貢獻只占1/3。”[3]中國私營企業用非常有限的資源去高水平甚至是超常發揮其內在的潛力。

然而，我們應該看到，私營經濟的高效率和低成本的增長并沒有伴隨其他制度的相應變遷，它的發展還存在著一些嚴重的制度障礙。從政府方面來看，主要的問題有：（1）產權保護制度欠缺。現有的法律和法規對私營企業合法財產和其他權益的規定比較薄弱，私營企業在與其他經濟主體之間出現糾紛時得不到有效的法律保護，從而使其發展的原動力受到削弱。（2）市場經濟中的公平公正原則沒有真正實現。私營企業在諸如市場準入、銀行信貸、稅費征收和其他社會負擔等方面常常受到不公平的待遇。（3）政府運作的不規范和官員擁有太多的超經濟權力，使私營企業主不得不從“尋利”轉向“尋租”，擾亂正常的市場秩序。從私營企業本身來看，問題主要有產權界區不清、家族化管理、規模小、產業結構的低級化和產品結構雷同等。其中，最主要的問題是產權界區不清，表現在：相當一部分私營企業主家庭成員或家族成員內部自然人之間的產權界區不清；一部分私營企業，盡管其資本的形式確是私人資本，卻在法律形式上戴了一頂“紅帽子”；[4]一些私營企業是在沒有真正的出資人的混沌狀態下生成的，如負債借錢，從而造成天然的產權不清；一些私營企業主以個人的資本籌辦企業，卻以“合作”之類的形式注冊成立公司。產權主體界區不清的危害是多方面的：不利于企業的資本積累；企業法人的獨立性和完整性易于被侵害；影響企業的治理結構和管理權威；造成有關人員之間的權、責、利不明確，而產生“搭便車”的道德投機。[5]（P42～57）

科思將交易費用概念引入經濟分析中，揭示了交易費用與制度形成的內在關系。他認為，企業和市場的邊界是由市場的交易費用和企業內部的交易費用的相互比較來決定的。[6]但中國在向市場的過渡過程中，需要政府對市場的培育和扶持，企業與市場的交易過程多了一個政府的環節，決定了企業的交易費用必須考慮政府這一因素。柯榮住通過實地調研并運用統計模型的方法分析了企業、政府和市場三者之間的交易費用變化，[7]認為企業的交易費用由4部分構成：企業與政府的交易費用；市場與政府的交易費用；企業內部交易費用；企業除負擔第二項費用之外的交易費用。中國私營經濟發展的初期，第一、二項交易費用是最重要的（這與科思的理論有所不同），是中國過渡經濟時期私營經濟發展中具有實質性影響的制度問題。柯榮住進一步分析，寬松的準入政策比寬松的規制政策更有決定性作用。因為，寬松的準入政策會使私營企業更有發展的機會，而且政府也會采取與其相配套的規制政策，從而使私營企業的交易費用不斷降低，提高其發展的動力。本文認為，政府在實行寬松的準入政策和規制政策的同時，還要履行其產權方面的職能和社會職能，減少企業第三項和第四項方面的交易費用，以進一步調動私營企業發展的積極性。

根據上述的事實，本文認為，地方政府在私營產權激勵方面應在以下幾個方面有所創新：

第一，切實解決私有產權的保護問題。我國的個體私營經濟從改革初期的“邊際的、填補空缺”的角色發展到現在的社會主義經濟的“重要組成部分”，已經獲得了國家的正式法律地位，可以說進入了國家的政治經濟體系范疇，政府理應作出相應的制度安排實施保護。目前，在國家的物權法還尚未出臺的情況下，地方政府可以結合本地的實際以地方立法的形式，建立保護私有產權的制度，滿足社會日益增長的這一制度需求，實現地方性制度均衡，以消除私營經濟發展的心理顧慮。

第二，為私營經濟創造一個公平開放的制度環境，減少私營企業的交易費用。這里既包括降低私營企業的市場準入費用，也包括在土地使用、信貸稅收等方面的平等機會。但首先是要給予私營企業與其他經濟形式相同的市場準入條件，因為，市場準入條件的放松會帶來連續的制度響應，促使地方政府規范市場，降低規制費用，以及做好產權界定降低企業內部交易費用等工作。

第三，厘定產權邊界。私人產權界區不清本質上是私人企業主自身的問題。我們講保護私有產權，首先要尊重私有企業主自主選擇的權利。“因為私營資本最清楚重新界定產權對企業發展究竟有效無效，最清楚重新界定產權所需要支付的代價究竟有多高。”[5]（P58）但當私人資本意識到界定產權的成本遠遠小于繼續維持產權含混所蒙受的效率損失時，就會要求進行制度創新，要求政府出面界定產權。這時，地方政府就應協助做好企業的資產評估工作，界定產權主體及邊界，保證產權主體權利義務的落實。當然，在解決私人資本產權不清的問題上最為重要的是要給予其市場直接融資的制度條件。在這方面，目前我國還存在嚴重的制度短缺。市場融資有兩個主要渠道，一是公開上市發行股票，二是通過銀行借貸。而政策對私營資本上市有諸多限制，銀行貸款也有非常苛刻的條件。這雖然是中央政府制度創新空間的范疇，但地方政府完全可以利用自己的組織優勢去推動這些領域的制度變革。

第四，加強意識形態宣傳，消除社會對私有產權的歧視。意識形態的最基本功能就是通過強化人們對產權和其他制度的認同而減少統治階級的統治費用。但意識形態這種非正式制度安排由于源于“傳統根性和歷史積淀”，[8]比正式制度安排更具有持久性和滯后性。雖然從法律上中國早已確立了私營經濟在國家經濟生活中的合法地位，但人們思想中的“公有”意識仍根深蒂固，它仍然在很多情況下影響著制度的制定和實施。因此，地方政府應強化對私營經濟在中國經濟中重要地位的宣傳，并給予其應有的政治待遇，逐漸消除人們對私營經濟的歧視，使私營經濟的發展有一個寬松的社會環境。

第五，除了上述產權、制度環境和意識形態方面的創新以外，地方政府還應建立符合市場運作規范的政府行政制度秩序、發展要素市場、引導私營企業的產業結構向高級化轉變、引導它們建立現代企業制度和提供信息服務以減少交易費用和經營風險等。

二、以制度化約束規范中央與地方之間的制度創新關系

一些后發國家尤其是東亞國家的歷史經驗表明，不發達國家在向市場制度變遷過程中，中央政府的有效協調具有十分重要的作用。中央政府高度的組織動員能力、權威主義的政治傳統和作用機制以及強調集體價值為核心的傳統文化，是東亞國家現代化的重要原因，也是中國可以借鑒的富有價值的制度遺產。西方市場化和現代化的變遷過程是在比較有利的國際國內環境下一步步演變而來的，而現在的不發達國家既面臨著國內要求快速發展的社會壓力，又面臨著國際上日益增強的經濟政治壓力；既要保持不斷變革的勢頭，又要保持社會的穩定和統一，因此，強有力的中央政府的主導作用是應對這種復雜局面的重要保證。

從過去一個世紀西方的發展規律來看，市場制度的發展和市場功能的擴大，并不是伴隨著政府功能的縮小，相反，政府功能尤其是政府的經濟功能在不斷強化。在政府體系內，出現了兩個集權化運動：一是地方政府向中央政府集權，二是議會權力向政府行政首腦的轉移。一個成熟的市場體系的有效運作，需要有一個有效的政府尤其是有效的中央政府，以保證市場的有序競爭。政府在市場運行中的功能是綜合性和整體性的，主要表現在：[9]（1）有效的市場運作，需要有一個統一的、開放的和規范的市場秩序，以使原材料、商品、人才、勞動力、資金等資源要素能夠自由和有序流動，降低交易費用。但是，市場又是一種分散的力量，它在運行中很容易與地方性的力量結合，不斷地弱化社會的凝聚力。地方政府的“經濟人”性質使其出臺一些地方保護主義的制度安排，從而阻隔市場的統一，影響要素的自由有序流動，最終導致市場功能和交易活動的萎縮。因此，只有具有高度權威的中央政府運用其組織力量才能塑造統一的市場秩序。（2）中央政府的宏觀調控是建立和健全市場經濟體制的重要組成部分。統一、科學、結構合理的制度體系是成熟的市場體系的必然要求，而統一的制度體系的安排和貫徹，只有在統一的政府權力體系中才能實現。（3）市場的運行需要公共產品和社會保障。一些公共產品投資大、見效慢，并具有壟斷性，特別是關系到全局性的公共產品，如基礎設施，它們是市場運行所必需的，需要政府的統一規劃和大量投入。

可見，在調整中央與地方制度創新的關系時，一定的中央集權是需要的。但是，中國這樣一個大國，各地的資源稟賦千差萬別，需要多級的分層調控，需要多層的制度創新，不然，就會扼抑特色性制度潛能的發揮，扼抑人們對制度的合理預期和創新動力，地方市場的活力也就難以顯現。而沒有繁榮的地方市場就沒有繁榮的全國市場。為此，必須找到一條既有利于中央適度集權，又有利于調動地方積極性的兩全之策。這個兩全之策就是遵循市場的原則，以市場作為規制中央與地方制度創新關系的坐標：一是無論中央的制度創新還是地方的制度創新，都不要超越政府與市場的邊界。即凡是市場能調節的就由市場調節，市場失靈的地方有的就需要政府進行制度創新。二是以市場的原則劃分中央和地方的創新空間，既要有利于全國統一市場的有序運轉，又要有利于地方市場的繁榮，發揮地方政府創新的積極性。

根據上述原則，中央的制度創新空間應是：制訂國民經濟發展的中長期規劃，并以相應的制度安排，如通過財政政策、貸幣金融政策、產業政策等引導產業結構的合理化和高級化；建立社會總需求和總供給的管理機制，保持總供求關系的動態平衡；對收入分配關系進行宏觀調控，建立既保證效率又兼顧公平的收入分配與調節制度；維護國有資產的所有者權益，促進國有資產的保值增值；建立和健全市場規則，打破地區、部門對市場的侵害和封鎖，培育全國統一的市場體系，保護市場的公平競爭；組織和提供公共產品（全國性的）；協調工農、城鄉、地區關系，實現制度的均衡發展。地方政府的制度創新空間包括：根據中央政府的發展規劃，制定本地區的發展規劃，并作出與此規劃和中央宏觀目標相協調的地方制度安排；制定地方財政和區域性收入分配制度，引導和調節本地區的市場供求關系；培育地方性市場體系，推動區域市場與全國統一市場的開放和對接，為本地區社會經濟生活的規范運行創造良好的市場環境；管理地方國有資產，保證其完整、保值和增值；在國家產業政策的框架內調整本地區的產業結構，實現區域內資源的高效配置；組織和提供本地區的公共產品。

中央與地方制度創新空間界線的落實，除了以法律化的機制約束兩者之間的制度博弈關系外，還要建立中央對地方的有效監督機制：一是中央對地方的政治約束，這集中體現在中央對地方的人事控制權方面。二是采取切實可行的有效措施，鏟除地方保護主義。解決這一問題需要中央與地方的相互配合和協調，從法律、行政和經濟等多方面進行綜合治理。為了加大治理、預防和懲罰力度，可以把這一工作列入最高權力機關的工作日程，對其進行專項治理；中央和地方的紀檢、法律監督部門應將這問題列為執法監督的一項專門內容；中央對地方的績效評估中，應改變過于強調經濟發展指標的做法，引導地方政府放棄片面追求經濟速度的發展思路。三是中央對地方的經濟約束。要通過建立財政補助制度和財政監督制度等一系列經濟制度，形成一種中央對地方的硬性制約和推動機制，達到調控地方制度目標的目的。西方各國中央政府建立的對地方政府的“財政制約和推動機制”值得我們借鑒。它以中央政府控制大部分財政收入為基礎（中央財政收入總額約占國民總收入的60%以上），中央政府通過將收入的一部分以財政補助的形式撥給地方，達到引導地方政府實施中央制度安排和宏觀協調社會發展的目的。在亞洲的日本和韓國，財權主要集中于中央，然后中央政府通過撥款和補助等轉移支付手段，達到調整地區間財力差異，促進區域經濟均衡發展的目的。在日本，中央政府為貫徹自己的政策意圖特設了國庫支出金，采取直接撥款的方式，將一部分資金撥給地方使用，這部分資金在地方財政收入中的比重高達20%。[10]因此，通過轉移支付，增強地方政府的制度變革能力，是一個可行的辦法。目前，我國在中央與地方分稅制下，中央通過轉移支付返還地方的稅收比率以及地方獲得中央補貼占上交中央稅收的比率，都要有規范的制度約束，保證中央對地方轉移支付的穩定性和公平性，防止轉移支付總量被擠占及轉移支付的隨意性。同時，要根據中國的國情，確定轉移支付的比重，即應以不損害發達地區的經濟增長潛力為前提，否則就會造成與“效率優先”原則相悖的保護落后、挫傷先進的結果。我們在解決地區之間的差距問題上，不能簡單地采取“劫富濟貧”方法。要承認，一定的不平衡總是存在的。在某種意義上，不平衡還有利于增加不同地區之間的競爭壓力，促使各地更好地挖潛，實施制度創新，使資源配置達到更優狀態。落后地區的發展，主要應建立在對自身資源優勢的充分認識的基礎上，進行切合實際的制度創新，摸索一條適合自身實際的發展道路，這才是一個治本的辦法。

三、退出市場職能領域，實現制度創新的范式轉換

政府在市場經濟中應扮演什么角色，不同的理論流派有不同的側重。以亞當·斯密為代表的古典經濟自由主義到現代經濟自由主義從“政府失敗”出發，主張無需國家干預的市場，由“看不見的手”發揮調節作用；克服市場缺陷的出路是明晰產權而不是國家干預；市場失靈的根本原因在于政府而不是市場自身。而從15世紀末的重商主義到凱恩斯理論以及制度經濟學派，則從“市場失靈”出發，強調國家干預的作用。布勞恩和杰克遜認為，市場失靈的原因是存在公共物品與外部效應、存在不完全競爭（在自然壟斷的領域內存在降低成本提高利潤的現象）、存在信息的不完全、存在不確定性。[11]因此，需要政府的干預去彌補市場的不足。

根據新制度經濟學的理論，市場本身就是一套社會制度，市場中的交易包括契約性的協議和產權的讓渡，還包括構造、組織交換活動并使其合法化的機制。簡言之，市場就是組織化、制度化的交換，它本身便包含著政治體系的力量與影響，深深地嵌入廣泛的政治與社會結構之中。“無形的手”背后有著有形的社會結構在調節以私利為目的的個人及其行動。在一個健全的市場體系中，需要有產權和交易活動能得到合法認可和有效保護的制度環境，這要靠政府的力量才能做到。所以，不存在絕對不受政府及其制度約束的市場“真空”，所謂的“市場失靈”其實在較大程度上是“制度失靈”的外顯。[12]（P348）

但是，政府的作用只能限于彌補市場的不足，而不是取市場而代之：一是維持秩序職能，即有效保護產權和提供市場交易的基本博弈規則；二是解決市場本身無法克服的外部性問題，提供社會所必需的公共產品。地方政府作為地方利益的維護者和地方公共秩序的建設者，在處理政府與市場的關系上，要以制度創新去彌補市場的缺陷，實現市場化的制度均衡，既防止制度供給的過剩，也要防止制度供給的不足。

然而，我們在考察轉型期中國地方政府的制度創新時可以發現，地方政府經常直接參與本地企業的經營活動，代行了市場的職能。這種創新有其客觀必然性，因為在市場機制不健全的情況下，難以誘發微觀主體的制度創新，或者即使微觀主體有創新的需求和動機，在中央制度進入壁壘的約束下也難以實現創新的愿望，從而使地方政府充當了制度創新的主角，彌補了市場和企業的不足，但其弊端也伴隨而生。一是造成了政企不分，增加了企業交易過程的環節和費用，也使企業難以獨立地走上市場。前面提到的“公用地災難”、中央與地方制度博弈目標的沖突等弊端，根源就在于地方政府代行了市場的職能。因為，與企業綁在一起后，地方政府就難免會從本位主義出發，在其權力范圍內施行有利于本地企業的制度安排，從而與其他地區和中央的制度變遷目標發生沖突，應驗了“諾思悖論”：成也政府，敗也政府。一方面，地方政府過多地干預市場，出現了制度供給過剩；另一方面，在公共產品的問題上卻出現了制度供給不足。要走出這一困境，就要實現制度創新范式的轉換：從代替市場到退出市場，即凡是市場能調節的領域交由市場去調節，由市場主體根據需求自主實施制度創新，政府則主要作為市場秩序的維護者而發揮作用。

政府退出市場職能領域后，在產權多元化的基礎上，微觀主體的誘致性制度創新才能萌生和繁榮，最終達到由政府主導的供給型制度變遷方式向需求誘致型制度變遷方式的轉變。只有實現了這一轉變，一個國家的制度變遷才會走上良性循環的軌道，持續性的制度均衡才有可能出現。因為，在一個自主和平等的環境中，微觀主體能夠及時感知和捕捉到獲利的機會，并在自愿和一致的基礎上，通過排除外部性和搭便車等問題，最終完成制度創新。這種創新，更有利于轉化為人們的自覺行為，“集體行動控制個體行動”，[13]達到制度創新的預期效果。

為實現制度創新范式的轉換，地方政府主要應在以下幾個方面有所創新：

第一，收縮公有經濟的市場戰線。公有企業的產權缺陷使其極易陷入資產無人負責的境地，改革的基本思路應該是：今后在一般競爭性行業里，不再搞公有企業。對原有一般競爭性行業中的公有企業要改造成非公有企業，包括改造成混合所有制企業。這是解決地方保護主義問題的一個根本辦法。由于地方所屬企業能夠增加與銷售收入掛鉤的上繳費用，能夠提供員工飯碗保障地區就業和社會穩定，所以地方政府總是傾向于外延式的經濟擴張，導致嚴重的重復建設問題，并且還會想方設法維持企業甚至是長期虧損企業的生存。只有斬斷了地方政府與企業的資產隸屬關系，才能從根本上解決無效擴張的現象。道理很簡單，沒有哪一個私人資產所有者會允許企業的無效擴張的。

第二，明確政府職能的合理邊界。有關政府職能的邊界問題，總的來說，它應限于市場失靈和維護秩序領域。類似于企業投資和經營等微觀領域的事務，應交由市場去調節。但在實際管理活動中，受利益的驅動，地方政府往往會自覺或不自覺地走入市場職能領域。最近某省政府出面組織，由若干國有資產公司出資組建熊貓集團（控股）有限公司就是一個典型的例子。[14]這種“拉郎配”的政府行為，是地方政府追求規模、熱衷于評比的排序、表現政績的傳統管理方式的延續。它明顯超越了政府職能的合理邊界，也遭到了部分企業的反對。張維迎說：“哪一個國家，哪一個地方，政府在處理企業問題上花得精力越多，企業在處理與政府關系上花得精力越多，這個國家就越落后。”[15]（P210）

第三，放松管制。管制即按照某種規則行事之意，目的是要使市場競爭處于一種公平的狀態，避免社會利益的損失。張維迎認為，西方管制的基本理念是怎么去維護市場的公平競爭和有效運轉。他們普遍同意，自由簽約是最重要的，只要交易雙方的協議不形成對第三方的損害，管制就沒有必要；只有市場運轉會形成對他人利益的損害，而這種損害又無法通過當事人之間解決時，才需要政府管制。而我們過去的計劃經濟從一開始就立足于取消市場和消滅市場。[15]（P99～111）由于政府官員在實施管制時有自己的效用函數和信息的不完全等原因，使政府管制經常失效，因此，我們現在的問題是要放松管制，而不是加強管制。目前，放松管制的重點是對傳統的行政審批制度進行改革。傳統的行政審批制度是計劃經濟的產物，是政府直接干預和控制企業的主要手段，由此產生了諸如阻礙資源有效配置、行政效率低下、尋租和腐敗滋生和蔓延等弊端。因此，改革的重點是減少審批的事項和明確政府審批的范圍，衡量的尺度是：一是市場尺度，即凡是市場能調節的，政府就不要設立審批去干預。二是經濟尺度，這主要從成本—效益方面考察審批的收益與成本是否對稱。三是技術的尺度，即從技術能力方面看行政審批能不能把審批的事務管住，審批管不管用。

參考文獻:

[1]斌．國有企業產權改革的深圳模式：三級授權經營制——委托關系的案例分析及其啟示[J]．經濟研究，1995（8）．

[2]盧現祥．西方新制度經濟學[M]．北京：中國發展出版社，1996．

[3]陳鐵源．私營經濟降低改革成本[J]．中華工商時報（京），2000年10月24日第1版．

[4]陳天祥．中國地方政府制度創新的角色及方式[J]．中山大學學報（社科版），2002（3）．

[5]劉偉著．中國私營資本[M]．北京：中國經濟出版社，2000．

[6]Coase，Ronald．“TheNatureoftheFirm．”Economica，November1937．

[7]柯榮住．私營企業發展中的幾個問題：交易費用分析——來自溫州模式的經驗調查[J]．浙江社會科學（杭州），1998（2）．

[8]孔涇源．中國經濟生活中的非正式制度安排[J]．經濟研究，1992年（7）．

[9]趙成根．轉型期的中央和地方[J]．戰略與管理（京），2000（3）．

[10]楊小云．對我國改革開放新形勢下中央與地方關系的幾點思考[J]．湖南師范大學社會科學學報（長沙），1996（3）．

[11]C．V．BrownandP．M．Jackson．PublicSectorEconomics．4thed．London：BlackwellLtd．，1988．28

[12]董明．政治格局中的私營企業主階層[M]．北京：中國經濟出版社，2002．

[13]康芒斯著，于樹生譯．制度經濟學：它在政治經濟學中的地位（第二章第二節）[M]．北京：商務印書館，1962．

第2篇

海南省流動人口管理條例

第一章　總則

第一條　為維護社會秩序，保障公民合法權益，促進本省經濟發展，根據國家有關法律、法規，結合本省實際，制定本規定。

第二條　本規定所稱的流動人口，是指離開常住戶口所在地的城市市區或者農村鄉、鎮，到其他地區暫住的人的總稱。具體的流動的自然人稱為流動人員或者暫住人。

第三條　流動人口管理實行屬地管理的原則，以基層管理為主，服務與管理相結合，以服務促管理。

第四條　各級人民政府應當加強對流動人口管理工作的領導。

公安機關是流動人口管理的主管機關。

人事勞動、建設、交通、工商、稅務、民政、衛生、計劃生育等行政部門應當按照各自的職責，配合公安機關做好流動人口的管理工作。

居民委員會、村民委員會(以下分別簡稱居委會、村委會)應當積極配合政府各行政部門做好流動人口的管理工作。

第五條　持有暫住證在本省居住1年以上有正當職業的人員，在申請出境旅游、子女入托入學、購買住房等方面享有有暫住地常住戶口的居民的同等待遇。

第六條　流動人員的合法權益受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。

流動人員應當遵紀守法，服從當地人民政府的管理，維護暫住地的治安秩序、環境衛生，自覺實行計劃生育。

第二章　暫住登記和發證

第七條　對流動人員實行暫住登記和申領暫住證制度。

流動人員應當在到達城市市區暫住地5日內或者在到達鄉、鎮暫住地10日內向暫住地公安派出所申報暫住登記。

在暫住地擬居住30日以上、年滿16周歲的流動人員，在申報暫住登記的同時，應當申領暫住證。

第八條　申報暫住登記、申領暫住證，按照下列規定辦理：

(一)暫住在機關、團體、部隊、企事業單位的，由單位負責到暫住地公安派出所申報暫住登記、申領暫住證;

(二)暫住在建筑施工場所或者個體經營場所的，由場所負責人到暫住地公安派出所申報暫住登記、申領暫住證;

(三)暫住在出租、出借房屋的，由屋主或者其委托代管人到暫住地公安派出所申報暫住登記、申領暫住證;

(四)暫住在居(村)民家中的，由戶主到暫住地公安派出所申報暫住登記、申領暫住證;

(五)暫住在船舶上的，由船主到船舶停泊地的公安派出所申報暫住登記;

(六)其他暫住人員，由本人到暫住地公安派出所申報暫住登記、申領暫住證。

第九條　申報暫住登記或者申領暫住證，應當提交下列有效證件：

(一)暫住人的居民身份證;

(二)容留暫住人的單位或者個人的合法資格證件。

暫住人是育齡婦女的，還應當提交暫住地縣級以上人民政府計劃生育行政部門出具的海南省流動人口計劃生育查驗證明書。

第十條　離開常住戶口所在地到其他地區探親、訪友、就醫、就學的人員以及在本市、縣、自治縣行政區域內流動的人員，應當申報暫住登記，無需申領暫住證。

暫住在賓館、旅店、招待所、醫院的人員，依照旅館業管理及留醫管理的有關規定進行登記，無需申領暫住證。但在賓館、旅店、招待所中包房居住超過1個月的，應當申領暫住證。

第十一條　勞改、勞教人員保外就醫和勞教人員因故請假回家的，必須在到達暫住地24小時內，由戶主和本人持勞改、勞教機關出具的證明，到暫住地公安派出所申報暫住登記，返回時應當申報注銷。

第十二條　外國人、華僑和港澳臺同胞，按照我國法律、法規的有關規定辦理登記。

第十三條　暫住證為持證人在暫住地合法居住的證件，應當隨身攜帶，以備查驗。

暫住證在同一市、縣、自治縣范圍內有效。

暫住人員在市、縣、自治縣轄區內變動暫住地址的，應當在變動之日起3日內到暫住地公安派出所辦理變更登記。

第十四條　暫住證有效期限最長為1年。有效期滿后需繼續暫住的，應當在有效期滿前到暫住地公安派出所辦理延期或者換領手續。

第十五條　暫住證不得偽造、涂改、轉讓、買賣、出借。

第十六條　暫住證登記的內容需要更正的，應當及時到暫住地公安派出所辦理更正手續。

暫住證丟失的，應當及時申報補領。

第十七條　暫住人員離開暫住地時，應當向發證單位交回暫住證。

第三章　戶口遷移

第十八條　符合下列條件之一并申辦本省城鎮常住戶口的，應當予以批準：

(一)常住戶口在城鎮的公民，其配偶、父母、未成年子女，要求到其所在城鎮一起居住的;

(二)在城鎮有正當職業并購有商品房或者合法建有住宅，要求遷入居住的;

(三)在本省投資興辦工業、農業或者

第三產業項目，投資數額較大的，其本人及其配偶、父母、未成年子女，要求遷入城鎮居住的;法人投資或者境外投資者投資的，可以分配給該法人或者投資者相應的入戶指標;

(四)符合人才引進條件的省外專業技術人員和管理人員，本人及其配偶、未成年子女，要求遷入所到城鎮居住的。

中等以上城市應當根據本市增容能力和社會經濟發展水平，對入戶人員進行指標控制。　第十九條　申辦城鎮常住戶口，應當根據前條

第一款不同項的內容分別提供下列材料：

(一)常住戶口證件;

(二)房屋產權證;

(三)親屬證明和投資數額證明、營業執照和其他證明材料;

(四)人才引進的有關證明材料。

第二十條　申辦城鎮常住戶口，必須以書面形式向住所地公安派出所提出申請，由公安派出所報經市、縣、自治縣公安機關批準后辦理。

第二十一條　辦理常住戶口入戶應當征收相應的城市增容費，收費辦法和標準由市、縣、自治縣人民政府根據實際情況擬定，報省人民政府批準。

第四章　勞務管理

第二十二條　各級人事勞動行政部門負責流動人員的就業管理，加強勞動監察，查處違反人事勞動法規的行為。

第二十三條　離開本市、縣、自治縣外出務工經商的人員，應當在常住戶口所在地的市、縣、自治縣人事勞動行政部門辦理外出人員就業登記卡。

第二十四條　暫住人員憑居民身份證、暫住證和常住戶口所在地發放的外出人員就業登記卡，到暫住地人事勞動行政部門申領海南省外來人員就業證(以下簡稱外來人員就業證)。

流動人員必須取得外來人員就業證后才能在本省務工或者經商;其中從事經營活動的，還必須按照有關規定申領營業執照。

第二十五條　聘(雇)用流動人員的單位和個人必須查驗被聘(雇)人的外出人員就業登記卡、暫住證和外來人員就業證(以下簡稱"三證")，不得雇用"三證"不全的人員。

聘(雇)用流動人員的單位和個人應當維護被聘(雇)人的合法權益，嚴格內部安全管理，不得扣押被聘(雇)人的居民身份證、暫住證和其他合法持有的證件。

第二十六條　各級人事勞動行政部門應當向流動就業人員提供勞動和社會保障法規、政策咨詢，用工信息咨詢，勞動合同指導、鑒證，勞動爭議仲裁等就業服務。

第二十七條　在海口市和瓊山市的中央、部隊、省直(含所屬)單位和省以上工商行政管理部門注冊的企業的流動人員就業由省人事勞動行政部門管理;省農墾系統、洋浦經濟開發區的流動人員就業由省農墾、洋浦經濟開發區人事勞動行政部門管理;其他流動人員就業由各市、縣、自治縣人事勞動行政部門管理。

第五章　居住管理

第二十八條　單位或者個人出租房屋，應當到當地公安派出所登記和簽訂治安責任書，并到房地產管理部門申領房屋租賃證。

第二十九條　房屋出租人應當承擔下列義務：

(一)核對承租人的身份證件，不得將房屋出租給無有效身份證明的人員;

(二)負責或者督促代管人在規定日期內到當地公安派出所辦理暫住登記，申領暫住證;對育齡婦女還必須督促其憑常住地婚育證明到暫住地縣級以上人民政府計劃生育行政部門辦理海南省流動人口計劃生育查驗證明書;對務工經商人員還必須督促其憑外出人員就業登記卡到暫住地人事勞動行政部門辦理外來人員就業證;對拒辦或者逾期未辦理"三證"的人員不得向其出租房屋;

(三)承租人生產經營與生活同在一室的，必須督促其采取相應的公共安全防范措施;

(四)發現承租人有違法犯罪活動或者嫌疑的，應當予以制止，并及時報告公安機關，不得包庇、縱容;

(五)對承租人進行遵紀守法宣傳教育，積極協助公安機關做好防火、防盜等治安工作。

房屋出借人參照前款規定承擔相當于出租人的責任。

第三十條　房屋承租人、借用人應當遵守下列規定：

(一)按照規定申報暫住登記，申領暫住證、外來人員就業證和婚育證明;

(二)未經出租(出借)人同意，不得將租用(借用)的房屋轉租(轉借)他人使用;

(三)嚴禁利用出租、出借房屋生產、經營、儲存易燃、易爆、有毒等危險物品;

(四)不得從事危害社會和公共安全的活動。

第三十一條　留宿在居(村)民家中的探親、訪友、旅游、出差、就學等人員，戶主應當向居(村)委會或者本單位保衛部門報告，并攜帶有關證件到當地公安派出所申報暫住登記。

第六章　其他管理與服務

第三十二條　工商行政管理部門負責對流動人員從事經營活動進行管理：

(一)核發個體工商戶營業執照時，對應當辦理"三證"的人員核查"三證"等有關證件;

(二)對務工經商人員進行法制道德教育，查處違法經營活動。

第三十三條　公安機關負責流動人員中無合法證件、無固定住所、無正當生活來源的流浪乞討人員(以下簡稱"三無人員")的收容工作;民政部門負責"三無人員"的遣送工作和流動人員的婚姻登記管理。公安機關與民政部門在收容遣送"三無人員"工作中應當相互協助。

第三十四條　計劃生育行政部門負責對流動人員的計劃生育進行管理：

(一)負責計劃生育證明的發放和查驗;

(二)開展計劃生育宣傳教育;

(三)提供避孕藥具和節育技術服務;

(四)查處違反計劃生育法規的行為。

第三十五條　衛生行政部門負責對流動人員的健康檢查、衛生防疫工作，查處違反衛生法規的行為。

第三十六條　建設行政部門負責對建筑施工隊伍和工地的管理以及流動人員聚集地的規劃管理;負責小城鎮的開發建設，以有利于農村剩余勞動力的就地就近轉移;負責對房屋出租的管理和市容、環境衛生監察。

第三十七條　駐瓊部隊應當配合有關行政管理部門做好營區內流動人員的管理工作。第三十八條　各市、縣、自治縣人民政府應當有計劃地在流動人員較集中的地方，修建簡易的勞動公寓和與之相配套的服務設施，供流動人員居住和使用。簡易勞動公寓和與之相配套的服務設施可以交由所在地的居(村)委會負責管理。

流動人員集中居住100人以上和成建制單位50人以上的，應當建立治保、調解組織。

嚴禁流動人員自搭自建棚屋居住。

第三十九條　本規定所述的暫住登記、暫住證、外出人員就業登記卡、外來人員就業證、房屋租賃證及計劃生育證明等可以由當地居(村)委會接受委托代為申報辦理，為流動人口管理提供優質服務。

居(村)委會提供前款所列服務，可以適當收取費用;收費標準由省物價管理部門制定。

第四十條　流動人口管理工作過程中的收費項目和標準，必須按照國家和省人民政府的有關規定執行。未經省人民政府批準，任何地方和部門不得擅自增設收費項目和提高收費標準。

第七章　獎罰

第四十一條　對模范遵守本規定，有下列情形之一的，由各級人民政府或者有關部門和單位給予表彰、獎勵：

(一)暫住人員在本省物質文明和精神文明建設中做出突出貢獻的;

(二)流動人口管理工作成績顯著的;

(三)及時發現、制止流動人員中的違法犯罪活動，提供線索，協助公安、司法機關破獲案件或者對維護治安秩序做出突出貢獻的。

第四十二條　流動人員違反本規定，按照下列辦法處罰：

(一)逾期不申報暫住登記或者不申領暫住證，或者暫住期滿未按照規定辦理延期手續的，由公安機關依照公安部的《暫住證申領辦法》的有關規定處罰;

(二)未辦理營業執照或者違法從事經營活動的，由工商行政管理部門或者其他有關行政部門依照有關法規的規定處罰;

(三)應當辦理但未辦理外出人員就業登記卡、外來人員就業證的，由人事勞動行政部門依照勞動管理法規的有關規定處罰;

(四)違反計劃生育有關規定的，由計劃生育行政部門依照計劃生育法規、規章的有關規定處罰。

第四十三條　有關單位或者個人違反本規定，按照下列辦法處罰：

(一)未向公安機關和房地產管理部門辦理房屋出租登記手續私自出租房屋的，由公安機關和房地產管理部門依照各自權限責令限期改正，并沒收非法所得;情節嚴重的，可以并處月租金5倍以下罰款;　(注：根據海南省人民政府令

第106號決定將

第四十三條

第一項修改為：

未向房地產管理部門辦理房屋出租登記私自出租房屋的，由房地產管理部門依照權限責令限期改正;情節嚴重的，處以違法所得1倍以上3倍以下罰款，但最高不得超過30000元。)

(二)出租人、出借人將房屋出租、出借給無有效證件承租人、借用人的，由公安機關和房地產管理部門依照各自權限給予警告，可以并處月租金3倍以下罰款; (注：根據海南省人民政府令

第106號決定將本條

第二項修改為：

出租人、出借人將房屋出租、出借給無有效證件承租人、借用人的，由公安機關和房地產管理部門依照各自權限給予警告，可以并處違法所得1倍以上3倍以下罰款，但最高不得超過30000元;沒有違法所得的，可以并以10000元以下罰款。)

(三)單位或者個人聘(雇)用"三證"不全的流動人員的，由公安機關或者人事勞動行政部門責令限期改正，并按照每使用1人處500元罰款;

(四)非法扣押暫住證、居民身份證和其他由流動人員合法持有的證件的，由公安機關對單位負責人或者直接責任人予以警告，可以并處500元以下罰款;

(五)單位對其聘(雇)用的流動人員不履行管理職責，致使單位內部治安秩序混亂，發生刑事案件或者重大治安案件的，由公安機關責令限期整改;逾期不改的，對單位負責人和直接責任人處500元以上5000元以下罰款;

(六)對流動人員自搭自建棚屋居住的，土地使用權人應當責令搭棚人限期拆遷;土地使用權人不責令搭棚人限期拆遷的，每居住1人處100元罰款;搭棚人拒不拆遷的，每居住1人處100元罰款;上述處罰由建設行政部門作出，同時強制拆除違章搭建的棚屋;

(七)對偽造、涂改、轉讓、買賣、出借暫住證的，予以警告，可以并處500元以下罰款;行為人因上列行為有非法所得的，除予以沒收外，可以并處非法所得1-3倍的罰款。

第四十四條　對違反本規定構成違反治安管理行為的，依照治安管理處罰條例的有關規定處罰;構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第四十五條　用工單位、雇主和房屋出租人、出借人容留暫住育齡婦女計劃外生育的，由計劃生育行政部門依照計劃生育法規、規章的有關規定處罰。

第四十六條　當事人對行政處罰決定不服的，可以在收到行政處罰決定書之日起15日內向作出行政處罰決定機關的上一級行政機關申請復議，也可以直接向人民法院起訴機關。法律、法規規定應當先向行政機關申請復議，對復議不服再向人民法院起訴的，或者對提起復議期限另有具體規定的，從其規定。逾期不申請復議，也不起訴，又不履行處罰決定的，由作出行政處罰決定的行政機關依法強制執行或者申請人民法院強制執行。

第四十七條　有關行政執法機關和流動人口管理機構的工作人員，徇私舞弊、濫用職權、玩忽職守的，由其所在單位或者上級主管機關給予行政處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第八章　附則

第四十八條　暫住證、外出人員就業登記卡、外來人員就業證、房屋租賃證分別由省公安機關和省人事勞動、建設行政部門按照國家規定統一印制。

第四十九條　本規定具體應用中的問題，由省人民政府負責解釋。

第五十條　本規定自之日起施行。1989年5月26日的《海南省暫住人口管理暫行規定》同時廢止。

 

流動人口管理規定相關文章：

1.流動人口管理工作計劃

2.流動人口計劃生育工作條例全文

3.輔警人員管理規定

4.社區服務站管理規章制度

第3篇

[論文摘要]現有的行政關系有陷于失序的隱患，應該引起關注。研究者針對行政關系調整所提出的不同思路，平衡論更切合中國的實際。但是，平衡論忽視了績效管理的功能。參與式績效管理對行政主體和相對方都是兼具控制和激勵作用，而且有助于形成行政共識。

行政過程屬于公共管理的微觀范疇，主要表現為行政主體與相對方之間的互動。這種互動關系在形式上體現為管制、指導、協商、控制及監督等，在過程中表現為相對平衡與絕對失衡的不斷轉化，在本質上存在著許多種矛盾和悖論。如何通過科學的機制設計實現行政過程的動態平衡，既有效地維持公共秩序，又能切實維護公眾權利，是調整行政關系所要面臨的主要問題。

一、警惕行政關系的失序

經過30多年的改革開放，中國的經濟社會經歷了巨大變遷，但目前仍然面臨多重轉型的任務。在這段歷史性的發展時期，新情況和新現象不斷涌現，新問題層出不窮。為了抓住關鍵時期的發展機遇，在欣喜于取得的巨大成績的同時，也不能忽視一些值得引起關注的問題，比如行政關系有陷于失序的隱憂。

(一)失序與失衡

“失序”不同于行政關系的“失衡”。失衡是指行政主體與相對方在行政過程中的不對等關系。“一般情況下，在實體行政法律關系中，行政主體和相對方形成行政機關為優勢主體、相對方為弱勢主體的不對等關系；在程序法律關系和司法審查關系中，則形成另一種反向的不對等關系”…。失衡有可能是有序的，也有可能是失序的。如果行政過程中的主體都認可行政關系的失衡，或者如果不認可這種失衡，但局限于采取合法合理的方式尋求調整失衡狀態，那么行政過程會呈現出有序性。但如果行政過程的主體不認可行政關系的失衡，并且訴諸于不符合法治要求的方式尋求調整失衡狀態，那么行政過程會表現出“失序”。

在目前的行政過程中，行政主體在大部分情境中仍處于強勢地位，但這種相對優勢面臨越來越大的公眾壓力，甚至是(暴力)對抗，而且社會對行政行為的信任度在不斷下降，以致在某些領域出現了政府的公信力危機。另一方面．相對方的權利意識在不斷增強，維權技能在不斷提高，但現有制度框架內的參與機制和維權渠道尚不健全，使得一些本屬正常的政治參與和利益表達容易訴諸于極端之舉。面對越來越頻繁發生的對抗行為，公信力不斷下降的行政主體為了維護公共秩序．往往選擇以危機管理的名義去強力控制。

在強制與對抗的互動中，如果上級部門或領導認為下屬部門的行為有悖于公共管理的政治要求，會以指示、批示、批評、懲罰等方式介入行政過程，從而使行政關系的優勢轉向相對方。在整個過程中，行政關系的調整既不是自我糾正式的，也不是有序的，往往取決于特定問題、特定領導以及特定情形。

(二)行政關系失序的表現

以上海某些區出現的“釣魚式執法”為例。在很長一段時間里，面對執法機關的不正當執法方式，處于弱勢地位的相對方大多選擇忍氣吞聲，因為表達訴求的渠道非常有限，而且成本高昂。行政關系的失衡格局縱容了一些行政主體更加毫無顧忌地選擇執法手段，這也為互動關系的逆轉埋下了伏筆。當個別相對方選擇極端的方式表達抗議時，其他感同身受的相對方即刻予以響應，社會公眾由于驚詫于行政主體的肆無忌憚而為指責行政主體的公共輿論奠定了社會基礎。于是，行政主體至少處于輿論上的弱勢地位。在該事例中，行政關系調整的直接起因是個別相對方的極端行為，而非有序的參與和表達；實現行政關系調整的直接動力來自于上級部門的關注，而非相關主體的協商與討論。

又比如，近年來各地的城市管理執法工作(“城管”)普遍面臨一個三元困境：城管如何執法，才能既維護城市的市容市貌，又能讓城市小商小販合理生存。城市環境屬于公共產品，其供給要依靠行政主體的強制手段；小商販的存在既是民生需求，也滿足了一些社會需求；而對于小商販提供的商品和服務，社會公眾本身也是矛盾著的，在享用這些服務時會贊成小商販存在的合理性，而在其它時間，則希望小商販盡量不影響自己的工作和生活。在行政實踐中，這些矛盾都集中到行政主體和相對方的行政關系上，造成城管工作“一管就死、一放就亂”的局面，甚至出現“一管就有沖突、一放就有投訴”的現象。如此周而復始，不僅未能解決城市管理的根本問題，反而影響行政執法的公信力。

如果不正視行政過程中的關鍵問題，仍然以危機管理的思維沿用個案處理的方式，行政關系將會陷入失序的境地，其表現就是行政主體或者不作為，一旦作為就是強力控制，而相對方要么不參與，一旦參與就會釀成群體性事件。

二、調整行政關系的不同思路

如何防范行政關系陷于失序，既使行政主體依法行政維護公共秩序，又能切實保障相對方的權利?在相關研究中，先后出現過管理論、控權論和平衡論等理論。

(一)管理論

管理論主張維護行政主體的優勢地位，認為行政過程的有序來自于行政主體的指導和相對方的服從。應該指出的是，管理論并非完全排斥對相對方權利的保障，而是將保障從屬于對行政秩序的追求。另外，也不能簡單地將管理論視為行政特權的等價物。因為如果法治相對健全，并且在行政過程之外設計了有效的利益表達機制，相對方的權益可以通過其他的渠道得到保護，那么行政主體的優勢地位依然是面臨實質約束的。

在實踐中，歐洲大陸一些法團主義文化的國家的行政管理過程更接近于管理論。在這些國家，行政主體在法定職責權限內享有絕對優勢，管理過程中的自由裁量權受到較為廣泛的認可。在政治運行中，致力于維護公眾利益的組織和集團是由國家和政府所創造并規范的。一方面，這些利益表達組織具有壟斷性，另一方面，這些組織在與行政主體的互動過程中享有較大的話語權。因而，行政主體在行政過程的優勢地位受到政治過程的約束，這也意味著行政關系的失衡由政治關系來調整。

(二)控權論

控權論主張限制或取消行政主體的主導地位，從而彰顯相對方的權利優勢。這種理論認為在大多數行政實踐中，行政主體不僅不能有效地解決公共問題，反而會滋生一系列問題，比如權力濫用、腐敗、限制相對方的自由等。所以，控權論主張政府最小化，認為大多數公共事務都可通過市場和私人組織得到解決。另外，控權論的基本假設是，行政過程是由各種利益集團相互博弈的活動所組成的，國家不具有主體性，只是一個各種勢力互爭雌雄的競技場。

自20世紀70年代末以來，一場被命名為“新公共管理”的運動席卷全球，一度壟斷了公共管理研究和實踐的所有話語資源。這場運動的基本思路就是控權論，主張公共管理的市場化、私有化和自由化。經過30多年的實踐，如今人們越來越深刻地認識到，這股潮流并不是放之四海而皆準的真理，它有其情境性，有其局限性。尤其對于眾多發展中國家而言，國家的空心化、公共管理的市場化和公共服務的私有化，并沒有實質性地促進公共福利的改善，反而引發了一系列嚴重問題，比如公共服務的有效供給不足、公共服務分配結構失衡等。

控權論在多元主義文化的英美國家(包括澳大利亞、新西蘭、加拿大等英語國家)較為盛行。在這些國家，政治活動的主體是各種利益集團，行政主體的管理行為受到多種主體的限制和監督。主流的社會文化和法律體系都主張對公共權力保持質疑和挑戰的態度，因而行政主體的自由裁量權是一種被普通公眾所廣泛擔憂的存在物。如何限制行政主體的權力，確保相對方的權益免受行政主體的肆意侵害，是這些國家在行政管理方面的主要議題。

(三)平衡論

平衡論是中國行政法學界的創新，認為無論對行政主體還是對相對方，都應在法治原則的統治下加以制約和激勵，以實現兩者在利益關系上、法律地位上，以及在制度、機制的構建和運作等方面的平衡。從理論上說，平衡論主張既要保障行政管理的有效實施，又要防止公民權利的濫用或違法行使。具體而言，平衡論“既不同意控權論過分強調行政程序、司法審查的作用，也不同意管理論過分強調命令、強制手段的作用，……主張綜合運用行政法的各種手段：既在必要的場合運用命令、強制手段，同時在大多數場合盡量避免采用行政命令、行政制裁、行政強制手段，淡化權力色彩”。

作為一項本土化的創新，平衡論在中國行政關系的研究中得到了廣泛關注。從文化角度看，平衡論的思路符合中國的中庸文化，主張通過調和來解決矛盾，而不是訴諸于零和的博弈與對立。從社會發展的實踐來看，平衡論試圖在政府與市場、行政主體與相對方之間取得平衡，符合中國在轉型時期的政治社會生態。

盡管平衡論的響應者眾，但質疑聲也不少。其中與管理實踐關聯度最高的質疑來自于具體的平衡機制：如何既制約行政主體濫用權力(相對方濫用權利)，又激勵行政主體積極作為(相對方積極參與)。主張平衡論的研究者詳細探討過公務員制度、行政指導等具體的平衡機制。在此，筆者著重分析參與式績效管理作為一種平衡機制。

三、參與式績效管理

要實現行政關系的有序調整，既不能只突出行政主體的權力優勢，也不能只強調相對方的權利本位。就此意義上，我們贊成平衡論兼顧制約機制和激勵機制的觀點。不過，行政法領域的研究者忽視了績效管理的平衡功能。

(一)績效管理的發展與不足

績效管理是管理實踐的重要工具，也是現代管理學的重要議題。比如，早在19世紀末20世紀初，紐約市就嘗試用現代方法測量和評估行政部門的績效。但是，由于行政行為具有目標多樣性，行政過程的委托關系具有多層次性，不同行政主體的產出難以橫向比較，以及公共產品缺乏類似市場這樣的價格發現機制，因而相比企業績效管理，政府績效管理實踐進展更為緩慢。在新公共管理運動的影響下，政府績效管理廣泛地采用企業績效管理的理念、方式和工具，比如顧客導向、平衡計分卡、績效合同、績效規劃等。不過，從已有的案例材料看，這些工具的引人并未顯著改善政府績效管理的實踐。

近些年來，研究者逐漸認識到，績效測評工具的有效性在很大程度上取決于工具是否與問題以及環境相匹配。如果政府績效問題主要表現為公共服務供給不足，大規模地采用績效合同，并推行公共服務的市場化，那么不僅不能改善公共服務的供給，反而可能導致公共服務“嫌貧愛富”，使公共服務喪失應有的公益性。如果整個國家所處的階段是快速發展時期，一味地模仿其他國家的限制政府活動范圍的績效管理方式，不僅不能促進經濟社會發展，反而會使整個社會陷于斷裂，因為這些國家的社會組織尚無法承接起政府轉移出的功能。

(二)參與式績效管理

自20世紀80年代以來，中國的政府績效管理先后采取過崗位責任制、目標管理、效能監察、政風行風評議、服務承諾等形式。這些做法在提高行政效率、健全行政監督等方面取得了一定的成效，但是也存在諸多尚待改進之處。比如，大多數績效管理形式都是封閉性的，沒有設計公眾參與的渠道。近年來，一些地方政府在公眾參與政府績效管理方面做了一些有益的探索，比如群眾評議政府、社會滿意度調查等。在目前中國的政府績效管理中，公眾參與最多的環節是對具體行政部門的評估。以南京市為例，該市自1999年以來，一直堅持“萬人評議機關”的做法。每年年底，南京市政府向市民發放評議問卷，要求對所有的政府機關進行打分排名。北京、珠海、杭州、海口、銀川、昆明等城市都先后開展過“萬人評議機關”的活動。

作為政府績效管理的一種理念，參與式績效管理主張社會公眾應有效地參與到對政府績效的測評和管理過程。公眾參與績效管理的方式有很多種，比如對施政目標的討論，對評估體系的建議，對具體行政主體的評估，對績效結果運用的監督。所以，參與式績效管理并不僅僅局限于“萬人評議機關”的形式。從行政關系的有效調整角度看，公眾對具體行政主體的評測僅僅是一個起點，并沒有窮盡參與式績效管理的內涵。

如果缺乏政府信息公開作為配套工作，公眾的評測失去了基本的信息基礎，只能依據感性認識．不僅不利于行政主體改進工作，反而可能消耗公眾的參與熱情。比如在不少地方的“萬人評議機關”活動中，將所有行政部門不分類別地排列在一起，導致直接提供公共服務的部門普遍得分較低，而主要服務于政府內部的部門得分較高。南京市2001年群眾評議政府的活動中，得分第一的部門是市委辦公廳，得分最低的部門分別是市政公用局、市房地產局、市容局、市規劃局等；北京市2003年群眾評議政府的活動中，得分最高的部門是市鄉鎮企業局，得分最低的部門分別是市交通委、市建設委、市城管執法局、市政管理委、市規劃局等；昆明市2008年群眾評議政府的活動中，得分第一的部門是市政協辦公廳，得分最低的部門分別是市規劃局、市城管局、市建設局等。

由于各個行政主體的工作難以進行簡單的橫向比較，因而群眾的評議大多數只能作為評估各個部門實際工作的參考材料，這就引發了一個如何對群眾評議做出反饋的問題。如果給出積極反饋，比如南京市2002年根據群眾評議結果調整了幾個部門的領導班子，就會面臨“群眾感知是否為充分統計量”的問題，畢竟各個部門的法定職責對群眾感知有直接影響。但如果不對群眾評議結果做出積極反饋，那么群眾對評議活動的參議熱情就會快速消退，從而使評議活動陷入名存實亡的尷尬處境。

所以，參與式績效管理不是簡單地將公眾動員起來定期為行政主體給出評測分數，而是包括目標設定、體系設計、信息生產、結果使用等環節的全過程參與。那么，為什么說參與式績效管理有助于行政關系的有序調整?

(三)參與式績效管理促進行政關系的調整

1．參與式績效管理對行政主體而言，既是控制機制，又是激勵機制。績效目標為行政主體的管理行為設定了目標，指標體系則引導行政主體按照預定方向實施管理。如果公眾的合理訴求能夠被納入到政府績效管理體系中，行政主體的管理行為對公眾需求的回應度就大大提高。不過，應該指出的是，行政主體的管理目標應該融合公眾需求和部門法定職責，即行政主體在開放性條件下保持相對的管理自主。其中原因在于，公共需求的表達有其內在矛盾性，而且正如“阿羅不可能定理”所揭示的，多種多樣的公眾需求應該有一種提煉和合成過程，才能形成真正的社會公共利益。

在具體操作上，可以根據脆弱性和敏感度的強弱程度，將行政主體的行為分為四種類別，每一種類別所對應的公眾參與形式分別是：廣泛協商、自主決策、自由裁量和聽證會。如果某一公共問題的敏感度強但脆弱性較低，則可以考慮召集相關公眾的代表參與討論，比如舉行聽證會。這樣既可以節約管理成本，也能滿足公眾參與的需求，而且將行政關系的矛盾控制在一定范圍之內。這一類管理行為包括價格管制、區域性的環境問題、城市市容管理等。如果某一公共問題的敏感度和脆弱性都很強，就必須預先準備好公眾廣泛和深度參與的方案，因為這一類問題往往是引發行政關系失序的主要領域。這一類管理問題主要涉及社會治安、動拆遷、民生問題等。所以，對于公眾參與，行政主體應該在開放性條件下保持相對的管理自主，既充分了解各種公共需求，吸納其中合理之處，又要主動建立有效的利益合成機制，避免行政過程的不連貫性。從這種意義上說，參與式績效管理既有助于控制行政主體的方向，又能使行政主體保持一定的自主性。

2．對相對方而言，參與式績效管理既是控制機制，又是激勵機制。通過設定相應的渠道，將公眾訴求的表達引導到討論績效目標和監督績效結果等方面，使公眾參與呈現出有序性。

在城市管理中有一個著名的“垃圾桶問題”。在扔生活垃圾時，居民通常都希望垃圾桶離住所越近越好，因為方便快捷；而在扔完垃圾之后，居民又通常都希望垃圾桶離住所越遠越好，這是出于衛生和環境等方面的考慮。如果只注重部門的法定職責，即便科學合理的垃圾桶設置有時也無法獲得相關居民的理解；而如果只注重居民的訴求表達，垃圾桶可能無立足之地。實際上，不僅僅垃圾桶的設置，包括公交車站、通信基站、電力設施等許多公共產品的規劃選址都面臨類似的問題。對于這些問題，如果沒有合理的參與途徑，行政相對方的訴求表達很容易演變為群體性事件，使行政關系面臨嚴重考驗。換一個角度看，如果設計了有效的參與途徑，公眾有序地表達利益訴求，不僅能激勵公眾參與公共管理過程，而且也能避免行政過程的沖突。