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第1篇

關鍵詞：政策性金融；商業性金融；投資

一、政策性金融產生的理論基礎和經濟基礎

政策性金融，是在一國政府支持下，以國家信用為基礎，運用各種特殊的融資手段，嚴格按照國家法規限定的業務范圍、經營對象，以優惠性存貸利率，直接或間接為貫徹、配合國家特定的經濟和社會發展政策，而進行的一種特殊性資金融通行為。它是一切規范意義上的政策性貸款，一切帶有特定政策性意向的存款、投資、擔保、貼現、信用保險、存款保險、利息補貼等一系列特殊性資金融通行為的總稱。

政策性金融在當今世界各國的普遍存在有其深刻的經濟學理論基礎。新古典經濟學認為，在現代市場經濟的基本結構中，市場機制和原則雖然構成社會經濟資源配置和經濟運行協調的基礎，但卻不能解決經濟社會中的所有問題。這不僅因為市場機制本身有其作用的邊界，而且若干非經濟因素也使市場機制產生許多失效的現象，即所謂的“市場失靈”。作為現代市場經濟資源配置的主要途徑之一的金融市場在調節金融資源的配置中，由于金融市場的不充分競爭和金融機構本身的特性，導致不能有效地配置金融資源，即亦存在著“金融市場失靈”。對于金融資源配置中市場機制失靈的問題，就需要政府通過創立政策性金融機構來校正，以實現社會資源配置的經濟有效性和社會合理性的有機統一。因此，政策性金融機制并不是完全同市場機制相反的行政機制，它具有財政“無償撥付”和金融“有償借貸”的雙重性，是兩者的巧妙結合而不是簡單加總。盡管隨著各國經濟與社會向更高層次發展，政策性金融的種類、業務方式和運行范圍與領域可能有種種變化，但它的基本機制與功能將長久存在并發揮作用。市場經濟金融最發達的美國，將其農業政策性金融機構法定為永久性機構，正是從長期實踐中深思熟慮的結果。

二、我國政策性金融的功能評價

我國政策性銀行幾年來的實踐表在國務院的領導下，按照國家宏觀經濟政策和產業政策及區域發展政策，逐步完善了籌融資機制，加大了對國家基本設施、基礎產業和支柱產業、資本性貨物出口的貸款支持，合理調整了信貸結構，在一定程度上有效防范和化解了金融風險，促進了國民經濟發展。例如國家開發銀行自1994年4月開始運行到現在已經7年多了，成立時間不長，而貸款的余額已達數千億元，有力地支持了我國的經濟體制改革。

政策性金融機構不以國家權力代表的身份出現，在法律地位上沒有任何操縱、干預商業性金融機構的特權，而是作為與商業性金融機構一樣的平等主體參與產業融資活動。它不以盈利或利潤最大化為經營目標、經營風險大、資產流動性差的特點使其具有不同于商業銀行的多種功能：

(一)政策

主要表現在政策性銀行是以貫徹國家產業政策和區域發展政策為基本出發點，通常以優惠的利率水平、貸款期限和融資條件對國家政策支持發展的產業和地區提供資金支持。這特別表現在基礎產業和農業方面，農業是任何國家的基礎性產業，更是弱質性產業，因而需要政府直接的財政補貼和政策性金融的大力支持，但由于發展中國家財力所限，支持力度有限，只有發達國家的政策性金融可以給農業以直接的強有力的扶植與推進。而在發展中國家，政府則通過開發性的政策性金融對其國民經濟的基礎性產業和戰略性產業給予巨額的、持續性的、強大的直接信貸扶植。在這些領域，政策性金融就發揮主體或主導，而不僅是補充商業性金融的不足或糾正某些偏差。

(二)誘導

指政策性金融機構的資金投放，導致間接地吸引商業性金融機構從事符合政策意圖或國家長遠發展戰略目標的高風險新興產業或重點產業的放款，充分發揮其首倡性、引導，從而對政策扶植項目的投資形成一種乘數效應，達到以較少的資金推動更多的資金投入需要扶持的領域和項目的目的。一般說來，政策性金融機構對處于成長前期、發展前途不明的重點產業先行投資，表明了政府對這些部門的扶持意向，從而增強了商業性金融機構的投資信心。當商業性金融機構對某一產業的投資熱情高漲后，政策性金融機構就逐漸減少其投資份額，把該投資領域讓給商業性金融機構，轉而扶持別的行業，形成一種政策性金融對商業性金融投資取向的倡導和誘導機制。政策性金融機構通過發揮這種“領頭羊”的作用，促進了國家產業政策的順利實施，提高了整個社會的投資效益。在一般情況下，某一項目政策性投資只占20％-30％，并且大部分行業對政策性資金的依存度會隨時間的推移而由高向低逐漸下降，這就形成一種政策性金融對商業性金融資金運用方向和規模的誘導機制。

(三)區域經濟梯度整合的功能

政策性金融以政府賦予的區域調控職能為“天職”，根據生產力的梯度分布，把區域信貸政策和產業傾斜政策結合起來，配合政府進行梯度整合，從而有效調動經濟資源，推進區域經濟一體化發展。這主要是在商業性金融完全按照市場機制將金融資源從低利產業、地區配置到高利產業、地區的情形下，從微觀和效率的角度看，這種逐利是合理或有效的。但從宏觀經濟運行和社會合理性角度看則會帶來產業結構和地區結構的失衡。而政策性金融正是社會主義市場經濟體制下貫徹政府產業政策和區域發展戰略等宏觀經濟調控措施的必要工具。政策性金融的主要活動領域，例如農業、中小企業、某些基礎性產業以及邊遠落后的地區和行業，正是商業性金融不愿或不予選擇的領域，政策性融資活動對這些領域的正常發展，特別是對產業結構調整、地區均衡發展等方面發揮了積極作用。這也是我國西部大開發戰略中政策性銀行的主要功能之一。

(四)補充

政策性金融機構主要承擔商業性金融機構無力或不愿承擔的長期資金信貸業務，主要是補充完善商業性金融機構的功能。這表現在兩方面：一方面，對技術、市場風險較高的領域進行引導補充性投資，對投資回收期過長的項目及低收益的基礎設施補充投資；另一方面，直接對風險企業、低收益企業、低資信企業融資，間接地對企業信用形成擔保，以引導商業性金融機構對其融資。

三、我國政策性金融的現狀、問題與完善思路

我國的政策性銀行運行以來，較好地完成了原定目標，政策性銀行的貸款余額占全國金融機構貸款額的比例穩定在10％以上，達萬億元。這對我國國有專業銀行轉制、提高資金使用效益、調節地區間經濟發展不平衡、促進產業結構優化、乃至適應“西部大開發”戰略和加入WTO都起到不可替代的作用。但由于其成立時間短、經驗不足，在自身經營管理和外部經營環境方面都還存在許多問題，影響其功能的有效發揮。

(一)我國政策性銀行目前存在的問題

1．內部經營機制不健全，資產質量差，潛在風險嚴重。

政策性銀行一方面強調資金的來源與運用都是有償的，需要實現自我循環；另一方面，還要體現政策，其貸款投向必須符合國家產業政策要求，扶持那些商業性金融不愿貸款、經濟效益差而社會效益好、貸款回收期長的項目。這種天然的矛盾性導致政策性銀行不得不傾向于政策性貸款一邊，忽視了盈利性。加之與政府及其部門的關系不規范，缺乏經營經驗，對放出的款項監管力度不夠，而且因為有財政的支持，責權利不明確，貸款隨意性較大，對款項回收的力度不強。這些都不可避免地造成政策性銀行信貸資產質量的低下、潛在的金融風險日趨嚴重的現實。如農發行在1997年凈虧損25億元，1998年在財政補貼156億元的情況下僅盈利1億元。

2．資產負債關系失衡，資金來源渠道單一，期限結構、利率結構不合理，成本較高。

在中央財政財力有限，資本金遲遲不能到位的情況下，政策性銀行主要是通過向中央銀行融資和發行金融債券來滿足其資金需求。有關數字表明，我國三家政策性銀行(國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行)主要的單一融資渠道籌資占其全部資金來源的80％以上，并有逐步擴大的趨勢，這加大了對中央銀行基礎貨幣的倒逼機制，影響貨幣政策的獨立性、有效性；金融債券的大規模發行不但增加了籌資成本，而且嚴重制約了資金的長期使用，最終不得不陷入發新債還舊債的境地。

3．委托制度弊端頗多。

從我國政策性銀行業務運營的現狀看，由于沒有分支機構或分支機構尚未建立，在相當長的一段時期內，其業務將委托商業性金融機構代辦。但這種委托制度由于雙方在經營目標、經營宗旨、核算體系、財務管理制度上都存在根本的區別，而雙方間的具體職責、權限、違約的法律責任等方面又沒有具體明確的規定，結果無法形成直接的信貸經濟約束，致使信貸資產質量難以保證，形成較大的體制性風險。主要表現在：委托關系缺乏競爭性和選擇性，客觀上存在行“漫不經心”，輕率放貸等現象，使政策性銀行信貸資產的質量大受影響；政策性銀行的資金嚴重漏損，時常被行和其他相關單位擠占挪用；由于結算傳遞渠道梗阻，各政策性銀行總行對系統內各地區之間資金的調度能力較低，資金閑置和資金匱乏并存、拆入資金與拆出資金并存，使政策性銀行資金流動性較差，利用效率較低。

4．從外部經營環境來看，政策性銀行的經營缺乏法律保障。

由于政策性銀行業務活動的特殊性，許多國家都通過立法的形式對政策性銀行的資金來源渠道、資金運用方式和與社會各方面的關系做出明確規定，而我國至今連一般性的政策性銀行法規都沒有，使得政策性銀行的經營活動缺乏法律依據。無論是內部經營管理，還是外部關系的協調，都處于一種進退失據的狀態。隨意干預、變更政策性銀行經營活動的事情時有發生，政策性銀行自身的“尋租”、逐利等異化行為也屢見不鮮。

(二)我國政策性銀行改革和完善思路

1．明確定位政策性金融，完善其內部經營機制。

政策性金融既具有財政的特性，又具有金融的特征。其財政性表現為，財政必須為其提供資金或是為其尋求資金創造條件，政府必須在其中起主導作用，政策性銀行必須按國家的產業政策從事業務活動，不以盈利為目的；其金融性表現為，資金來源中負債較多，資金運用是有償的，須還本付息，并有一定收益。因此，既不能把政策性銀行當作第二財政，隨意擴大業務范圍，不計成本，不求效益，又不能允許其經營商業性業務，與商業性金融機構爭市場、爭業務。只有從理論上明確政策性金融的實質，才能在實踐中把握政策性金融與商業性金融和財政投資的界限，避免相互串位，為政策性金融的運行造就一個良好的理論基礎。

2．拓寬籌資渠道，優化負債結構。

財政部門要量力而行，根據每年實際撥付給政策性銀行的資本金或補貼退稅額來確定政府對政策性銀行的核定任務數，給政策性銀行一定的自，增加其籌資渠道。如借鑒日本經驗，開發郵政儲蓄存款、基金融資等渠道，加大向國外籌集政府優惠貸款的力度，研究面向社會公眾發債的可行性。提高政策性銀行內部或行際之間調撥資金的流動性，挖掘內部資金潛力，減小利息負擔。由于財政撥付資本金數額巨大、穩定、且無償付紅利或股息的后顧之憂，因此要建立財政撥付資本金的固定化、合法化機制，這是最主要的低成本資金來源。

3．完善既有政策性銀行的組織機構體系，改革委托制度。

政策性銀行要能有效運轉，需要具備完善的組織機構體系。一是改變過去那種認為政策性銀行無需設立分支機構的想法，要明確是否設立分支機構，應視業務發展的情況和需要而定，本著精簡、高效的原則設立或撤并。二是改變由政府指定行的做法，引入競爭、擇優機制，通過競標決定行，同時制定相應的規則，嚴格規定行的資格和條件以及授受雙方的權利、責任等事項。只有這樣，才能提高委托質量，降低委托費用，消除“尋租”現象。

4．盡快組建國民經濟發展不可缺少的新的政策性金融機構。

目前我國一些急需政策性金融介入的領域和部門尚沒有專門的政策性金融機構，如中小企業金融機構，環境銀行，政策性保險公司，政策性住宅金融機構，科技開發銀行等等。對于這些極具開發價值、風險較大、期限較長、經濟發展必需的項目，政策性金融應積極承擔起政策性的義務，在這些領域內建立政策性銀行，完善政策性金融體系。

第2篇

從理論上講，財政政策作為上層建筑的一個重要組成部分，對社會經濟發展具有重大促進作用，它能產生一種效應，協調生產要素，配置資源，形成推動經濟發展的動力。同時，財政政策可以調節各種利益，調動各方面的積極性，促進生產力的發展。因此，財政政策在促進以區域經濟協調發展中具有全局性、長期性的推動作用。

國家財政政策的取向對財政資金的流向起著決定性的作用，而財政資金的流向又決定著某一地區經濟發展的速度。我國從建國初期到開放前這一時期內，以均衡發展戰略為指導，一直把有計劃地平衡配置生產力、消滅地區之間經濟的不平等和經濟差距，看成是社會主義國家生產力布局的首要原則。國家在投資的地區分配和項目選點上，實行了“向西大轉移”的方針，基建投資大幅度地向西部地區傾斜。“三五”時期，全國基建投資達976億元，其中東部沿海占26.9%，西部占34.9%。這一時期投資比重占全國4%以上的8個省中，西部占了5個，中部占3個，而東部一個都沒有。“四五”時期，內地投資比重更是占到了57.5%。由于這種持續了相當長時間的地區發展政策的影響，導致了中西部經濟的一定發展和東部經濟的犧牲。這一時期，人均GDP高于全國的有9個省區，其中包括西部的青海和，而東部沿海的廣東、福建、浙江等省區卻低于全國平均水平。

改革開放后，國家賦予沿海地區較大的自、并在財政、稅收等方面給予相應的政策優惠，并且提出了讓東部沿海有條件的地區先富起來的思想。在這樣的戰略思想指導下，財政的投資布局向沿海地區傾斜。據統計1979-1991年，東部地區國家基建投資占總投資的49.17%，而中西部地區僅占42.7%。同一時期，東部地區國內生產總值平均增長10.87%，西部地區為9.26%。而國內生產總值東部地區更是占全國的52.37%，西部卻僅占16.68%。中西部地區表現為經濟增長速度趨緩，經濟水平和競爭實力相對減弱，在全國工業產值與國民生產總值中所占的比重也呈下降趨勢。形成這一發展差異的原因除中西部地區本身的自然條件、地緣關系以及歷史基礎等原因外，國家的宏觀財政政策在其發展過程中起到的作用，使地區差異再度擴大。東中西部地區差異不斷擴大這已經是不爭的現實，這一狀況若不加以控制地任其發展下去，東部地區的發展不僅將被這種過大的差距所制約而降低發展速度，甚至可能出現全局性的經濟倒退，對整個國家的社會安定、民族團結、經濟進步構成嚴重的威脅。

二、區域金融市場與區域經濟發展

羅納德•麥金農和愛德華•肖分別在其著作《經濟發展中的貨幣和資本》、《經濟發展中的金融深化》中提出了著名的“金融抑制”論，該理論認為，金融變量和金融制度對經濟增長和經濟發展來說并不是中性因素，既能對其起到促進作用，也能起到阻滯作用，關鍵取決于政府的政策和制度選擇。馬科•帕家諾通過最簡化的內生增長模型——AK模型，闡述了金融發展對經濟增長的影響，得出均衡狀態的經濟增長率為：g=A•Φ•s-δ，s=S/Y，δ為折舊率。該式表明金融通過影響儲蓄轉化為投資的比例Φ、資本的邊際生產率A、私人儲蓄率s來影響經濟增長率g，因此，提高經濟發展水平就必須提高儲蓄率、儲蓄轉化為投資的比例以及資本的邊際生產率A。一個有效的金融體系能夠降低在動員儲蓄過程中不可避免的交易成本和信息成本，提高資本的配置效率和資本邊際生產率，分散投資風險，加速技術創新，從而有助于經濟增長率的提高，促進經濟長期健康穩定的發展。

三、結論

各種金融政策的運用，必須以市場為導向，尊重其在區域經濟發展中的規律，在切實符合地方實際的前提下，從產業結構、經濟結構上進行合理調控，在區域經濟的不同發展階段采取適當的金融政策，最大限度地為經濟的發展融通資金。

（一）在區域經濟發展初期，為盡快形成發展的增長極，需要投入大量、較長周期的資金，具有較大的金融風險，而資本市場所固有的特性可以大大降低交易成本和風險。因此，在這個階段，地方政府需要積極支持資本市場的發展，提供供給性金融，為企業、企業家融資和資產運作創造條件，同時積極探索公共事業的資本化運作方式，為區域經濟的起飛創造良好的基礎設施條件。

（二）區域經濟發展的中后期，落后地區的投資環境大為改善，投資風險和不確定性大為降低，經濟步入良性通道，信貸市場將積極介入區域經濟的發展，并成為推動區域經濟發展的主推動力。因此，在這個階段，地方政府除進一步發展資本市場外，還必須積極引導信貸市場的健康發展，使信貸資金流向符合地區經濟發展結構的產業和部門，起到優化經濟結構的作用，同時與資本市場的運作相結合，以降低金融風險。

（三）外商直接投資在促進我國區域經濟的發展過程中起到了巨大的推動作用。無論在區域經濟發展的哪個階段，外資的進入都能為區域經濟發展緩解資本不足的問題，且外商直接投資一般以長遠發展為目標。因此，地方政府在吸引外資時要注意投資環境的軟、硬件和配套產業的建設，積極吸引外資進入基礎設施項目等，而不是以犧牲本國福利的稅收優惠來吸引外資，這樣既擴大存量外資的規模又吸引新外資的

摘要：區域經濟發展的不平衡是所有大國經濟發展中必然要面對的問題，并不是中國所特有的經濟現象，是各種歷史、文化、地理、政治、政策等因素綜合作用的結果。在整個國家經濟發展水平有限的情況下，難以實現所有地區的均衡發展，因而集中有限的財力、物力發展少數具有優勢的地區的經濟，是提高經濟發展效率的必然選擇。但是在這些地區發展到一定水平時，為了盡量減少“循環因果累積”對社會經濟的不利影響，縮小地區差距，中央政府就必須利用轉移支付、稅收、利率、匯率等各種財稅、金融手段對宏觀經濟進行調控，實現全國各區域相對均衡的發展目標。

第3篇

(一)韓國政策金融的內容、作用及特點

韓國的政策金融包括三個方面：一是政府控制金融系統；二是政府控制利率；三是通過金融機構向特定產業以優惠條件貸出資金。

1.韓國政策金融的內容及作用

韓國的政府主導型的市場經濟體制始于樸正熙政權的建立，樸正熙高度重視國家對金融部門的控制，認為金融應該作為政府手中的得力工具推動經濟增長，于是通過一系列措施建立了“官治”金融體系，政府不但控制了政策制定權及金融監管權，而且在實際上控制了大部分的儲蓄存款，這使政府在實施政策金融時具備了雄厚的物質實力，見表1。

利率是重要的金融杠桿，韓國政府自然要將它控制在手中。政府不但把利率作為一般的貨幣政策工具，而且作為政策金融的有力杠桿去刺激經濟的開發，其調控范圍、調整幅度都相當的大，甚至不惜形成“逆利率”、“差別利率(歧視性利率)”等典型的管制利率形態。

韓國的政策金融是與其產業政策密切配合的。從20世紀60年代中期開始，韓國執行出口導向戰略，政策金融向出口部門傾斜。用于支持出口的政策性資金占銀行信貸總量的比例不斷增加。在強有力的金融支援下，韓國的出口迅速擴張，出口導向的經濟增長戰略取得了巨大的成功。

1973年，韓國政府正式提出“重化學工業”立國的方針，把經濟建設的重點轉向重化學工業部門。政策金融的重點也由此轉向重化工業。商業銀行貸款大量向重化工業部門傾斜，至20世紀80年代初，韓國用于推動重化學工業發展的銀行貸款共有298種，其中政策金融占221種。用于重化工業的政策性貸款有力地推動了韓國的產業升級，使韓國這個資本匱乏、技術落后的國家迅速實現了高質量的工業化。

2.韓國政策金融的特點

(1)在政策金融運作過程中，政府與民間部門之間存在著緊密的協商機制，并且對政策金融貸款對象進行密切的監督與管理。

韓國總統每月都要主持召開“外貿促進會”和“經濟趨勢碰頭會”，參加人員有政府部門高級官員、產業界領導、銀行家以及工會領導。這樣，在政府、銀行與企業之間便建立了一個緊密有效的協調機制，共同促成產業政策和發展戰略的實現。政府、銀行、企業三者構成了一個三位一體的系統，共擔風險、共謀發展、互相支持，成為韓國政策金融，也是經濟發展模式的一大特色。政策金融只支持那些完成產業政策目標出色的大企業，這樣必然要加強對這些企業的監督與管理，加強對貸款使用的監督，這無疑增強了政策貸款的有效性和安全性。

(2)政策金融的范圍廣、程度深、規模大、時間長，可以說它不但支撐了高速的經濟增長，而且塑造了整個國民經濟結構。這與日本以及其他新興工業經濟體相比，都是非常特殊的。

(3)政策金融對中央銀行依賴很大。通過商業銀行貸出的政策性資金中，來自中央銀行貸款的資金高達35%左右。中央銀行——韓國銀行的傾斜性利率比一般利率低得多，比如，出口票據貼現率只有3.5%，而一般銀行是9.0%；1974年商業票據再貼現率是11.0%，比一般商業銀行低4.5%。這使得政策金融中，中央銀行的利率補貼比重很大，容易引發通貨膨脹，造成宏觀經濟的不穩定。事實上，從20世紀60年代初經濟起飛一直到80年代初，韓國的通貨膨脹率幾乎年年都是兩位數，1964年和1974年甚至達到30%以上。

(4)外資也被置于產業政策之下，成為政策金融的一部分。

(二)韓國政策金融的弊病及改革

韓國的政策金融雖然對制造“漢江奇跡”功不可沒，但是也逐漸暴露了它的弊端。從20世紀80年代初開始，韓國政府就開始了漸進的金融改革，但是由于體制惰性，大量的政策性貸款依然沒有取消，政策金融的核心依然沒有改變，終于釀成了1997年嚴重的經濟危機，這使人們把目光投向韓國式政策金融的負面作用，而此前卻一直為人們所忽視。

1.政策金融阻礙了企業的發展。政策金融使企業的負債率過高，增加了財務風險，助長了不合理的企業擴張，使企業家養成了依賴政府、依賴銀行的不良經營習慣，阻礙了企業家經營能力的提高。

2.政策金融阻礙了金融體系的發展，造成了一個非市場化的、效益低下、管理落后、缺乏風險防范機制和能力的脆弱的金融體系，在金融危機中顯得不堪一擊。

3.政策金融惡化了宏觀經濟環境。政府控股銀行，特別是管理利率，這使得金融市場上信號扭曲，不能實現資金的有效配置，政策性貸款更是一種直接的人為干預，是一種根本上反市場的行為。政策金融造成了不合理的經濟結構。長期對出口產業、重化工業的傾斜政策，造成了內需產業、農業、輕工業的相對落后，在部門之間造成了嚴重的不均衡。長期支持大企業集團，歧視中小企業的政策，造成了企業規模結構的失衡，降低了整個經濟結構的彈性，增大了風險。

4.政策金融以歧視性為特征，損害了公平原則。它人為地阻礙了市場主體(包括企業，也，包括銀行)間的平等競爭，造成了壟斷，在長期中肯定不利于經濟發展，同時也擴大了收入差距，使社會動蕩日益加劇。

5.政策金融使政府權力過大，官員尋租的可能性增加，助長了腐敗。

在20世紀70年代末、80年代初第二次石油危機的沖擊下，再加上國內的政治動蕩，韓國經濟大幅滑坡，在1980年出現了負增長，政策金融的弊端也隨之暴露。從全斗煥政府開始，韓國進行了漸進式的金融改革，與政策金融相關的許多做法都發生了改變，經過十幾年的改革，韓國的政策金融發生了很大的變化。但是長期形成的金融體制積重難返，很難在本質上有所改變。畸形的產業結構、企業規模結構，負債率過高而又盲目擴張的大企業集團，脆弱的金融體系，仍然延續了下來而沒有質的改變，這些經濟深層結構中蘊藏的體制性矛盾終于在1997年東亞金融危機的沖擊下發生了總爆發，使韓國陷入了嚴重的經濟危機之中。在“亞洲四小龍”中，韓國的損失最大，危機最嚴重，應該說不是偶然的，而是與其特殊的發展道路密切相關。

金融危機中產生的金大中政府，接受了國際貨幣基金組織的貸款和建議，推行了一條市場化、民主化的改革路線。其四大措施(分別針對企業、金融業、勞工制度和政府機構)動作之大、影響之深都是空前的。這次改革對整個企業結構、產業結構、金融體系以及政府機構都動了大手術，原來的政策金融體系看來很難再存在下去了。這些重大措施取得的效果也是令人振奮的，韓國僅用了兩年就走出了低谷，成為最先擺脫危機的東亞國家(包括東南亞)。這說明韓國式的政策金融只能是一個暫時性的措施，它在一個落后經濟的起飛階段是卓有成效的，但是“禍根”也從此埋下，當經濟進一步成長、成熟起來之后，其弊端也暴露得日益明顯，必須進行根本性的改革，否則就避免不了經濟危機。從韓國的發展史中我們看到的是政府與市場在推動經濟發展中的復雜作用，看來最終是政府向市場的復歸。

二、韓國的政策金融帶給我們的啟示

政策金融本質上是政府對市場的一種干預，而韓國的政策金融在政府干預度上甚至超過許多政策金融失敗的國家，為什么卻取得了成功呢?答案歸結為一點，那就是政策金融必須是對市場效果的一種逼近。也就是說，政策金融手段要達成的目標必須是市場同樣要達成的目標，二者是可以相互替代的，只不過依靠政府的力量可以縮短時間，而依靠市場的力量更加耗時罷了。反過來，如果政策金融從本質上變成了一種反市場的行為，那么它是不可能取得成功的。所以，對市場效果的逼近是政策金融取得成功的必要條件。

(一)考察韓國的政策金融我們可以發現，它實現了對市場效果的逼近

1.雖然金融機構為政府所控股，但貸款對象卻基本上都是私營企業。公營企業因其產權的公有性質，不能在市場上進行自由交易，不是合格的市場主體，同時因為公有企業缺乏利潤動機和激勵機制，難以避免效率低下。向公有企業提供大量政策性貸款，無疑會造成資源的非效益使用，同時也降低了金融機構的效率，引起宏觀經濟的一系列問題。我國以及其他一些國家(比如土耳其、印度、墨西哥及一些拉美國家)長期用政策金融支持國有企業，發展績效始終不盡人意，其根源就在于此。國有企業是人為建立的，大規模支持國有企業的政策金融是對市場的背離，與市場所要達到的目標南轅北轍，不可避免地要遭到失敗。

2.韓國政策金融在運作上逼近了市場效果。首先，政策金融的實施以經營狀況作為標準，出口多、效益好的企業能夠繼續得到貸款支持，而不成功的企業便不能再得到貸款，這就依據客觀經營狀況人為地實現了優勝劣汰，逼近了市場機制所能達到的效果。其次，這種做法之所以能取得成功，原因就在于政府所依據的標準是市場化的。出口工業市場在國外，經營實績由國際市場的競爭決定，因此反饋的信息是真實有效的市場信息。發展重化工業也從一開始就是面向出口的，因此作用機理是相似的。要想達成此種效果，經濟體必須是一個開放的經濟，關起門來搞進口替代，市場信號不可避免地是扭曲的，政策。金融所依據的標準也不可能是客觀的。

3.高效、廉潔的發展型政府是韓國政策金融成功的有力保證。政策金融的執行者——政府無疑起著至關重要的作用，韓國的樸正熙政權是一個務實的軍人政權，其反腐敗措施非常有力，機構精簡、運轉高效，滿足了成功的政策金融對政府的苛刻要求，保障了政策金融在逼近市場的軌道上運行良好。

(二)我國能否模仿韓國，通過政策金融推動經濟發展呢?答案是否定的

1.我國的國情與韓國不同。雖然我國與韓國在50年前處于幾乎相同的低發展水平，但是此后卻走向了不同的發展模式，韓國融入了所謂資本主義陣營，而我國則走上了社會主義道路。我國在計劃經濟下形成的一整套體制所帶來的弊病都是韓國在經濟起飛之初所不曾遇到的，這也就是說，韓國能夠在一窮二白的基礎上建立起嶄新的政策金融體系，而我國則扛著沉重的歷史包袱，每前進一步都步履維艱。我國首先面臨的是深化改革的問題，從改革中脫胎出來的各方面體制與20世紀60年代的韓國頗為不同，因而不可能簡單地模仿韓國的政策金融。

2.韓國的政策金融產生了嚴重的負面效應，我們不可能對之進行模仿。想達到那樣的效果而又不建立那樣的體制是很難的，但是建立類似韓國的金融體系和企業制度必然重蹈韓國的覆轍。

3.韓國的體制性弊端從一開始就存在著，而在20世紀60-70年代之所以未遇到嚴重的問題，原因就在于韓國處于半保護狀態下，尤其是資本市場處于關閉狀態。今天，世界市場變得更加開放，經濟一體化程度與60年代相比大大加深了，金融深化已是各國都普遍認同的一個趨勢，對利率進行大范圍的、長期的管制已經不可能，對某些產業、企業傾力支持而忽視其他產業、企業的歧視性做法也已不再是明智之舉，國有銀行一統天下的局面必須打破，因此我國不可能再去模仿韓國的政策金融了。韓國的政策金融無疑是一種金融壓抑，而我國長期形成的金融體制是與韓國類似的金融壓抑，需要的是金融深化，需要一個更加市場化的金融體系和競爭機制。

4.韓國上臺的務實軍人政府是實施政策金融的有力保障，而我國的文官政府是不適合韓國式政策金融的。即使在韓國，那樣的軍人政府也只能是—種歷史的過渡。

但是，政策金融也不光是韓國一種，世界各國都存在著政策金融，而韓國政策金融由于貼近市場運行效果取得了成功，這是對所有發展中國家的良好示范。我國雖然不能模仿韓國的政策金融，但是可以學習借鑒它的許多東西，最重要的一條就是使政府干預逼近市場效果。為此，我們在體制層面上應該做到：第一，加快國有企業改革，放棄對大部分國有企業的政策性貸款，轉而支持私營企業，把私營經濟提高到戰略地位；第二，建立真正的產權保護，徹底打破超經濟權力的壓制，實現財產權的解放；第三，擴大經濟開放度，不再把進口替代戰略作為基本的發展戰略；第四，與經濟發展相適應，推進政治體制改革。在政策金融的具體實施上，有這樣幾個要點：第一，控制政策金融規模，比例不宜過大；第二，政策性金融機構與商業金融機構完全分開，商業銀行的政策性貸款要全部取消；第三，政策金融的主要支持對象應轉向私營企業、中小企業以及高新技術企業；第四，政策金融的針對性要加強，力度也要加強而不是減弱，手段多樣化，可以更多地采取政府擔保等間接手段。

由于我國在許多方面仍然落后，所以政府在經濟發展中的作用是十分重要的。作為政府干預經濟的手段之一，政策金融仍將扮演重要的角色。但是我國的政策金融將與韓國大不相同，它一方面要徹底從舊體制中擺脫出來，一方面又要適應新的世界經濟形勢，從一開始就帶有鮮明的市場化色彩。我們相信，這樣的政策金融能夠逼近市場運行效果，同時又能夠避免韓國政策金融的各種弊端，成為推動我國經濟發展的重要手段。

【摘要】韓國的政策金融對制造“漢江奇跡”功不可沒，但同時也帶來了許多弊端。本文在介紹、分析韓國政策金融的基礎上，總結了韓國實施政策金融的經驗和教訓，并通過我國與韓國的比較，對我國的政策金融發展提出了自己的看法。

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