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隨著市場經濟的突飛猛進，房地產市場持續增溫，土地執法控制卻一時難以跟上，這就給一些土地違法行為提供了可乘之機，導致土地違法活動猖獗。未批先用、非法占地、低價出讓國有土地、非法批地、非法轉讓集體土地等現象時有發生，耕地破壞嚴重，耕地保護工作面臨問題十分嚴峻。土地執法監察是實現土地管理法制化的重要途徑，是土地管理的重要保障手段，但在現實工作中，同種種因素導致土地執法監察工作有所滯后，主要因素有以下幾個方面：

一、現實問題

（一）土地執法手段單一、缺少強制措施

現行的土地管理法律法規未賦予土地行政主管部門的強制執法手段，對于違法行為，即使土地行政主管部門做出了處罰決定，當事人如不主動履行，土地行政主管部門只有申請法院強制執行。而法院處于復議期間和土地訴訟期間，一般不予強制執行，這個期間大多是幾個月，土地執法行政主管部門面對這種違法行為往往束手無策。

（二）土地執法力量薄弱、執法經費不足，土地執法水平受執法者素質影響

基層土地執法力量薄弱，執法經費嚴重不足，已經成為阻礙基層土地執法工作的重要因素。在不少基層國土所，雖然有執法的決心和信心，但是卻由于人員編制少，執法經費不足，使執法的效果大打折扣。基層土地執法者的素質以及受其影響的土地執法的水平也是土地執法工作的重要阻礙。土地執法是一項綜合性較強的工作，要處理好土地違法案件，不僅要求執法人員具有較高的法律知識，而且要求執法人員有較高的協調能力，并且熟悉其他相關知識。不少基層執法人員素質較低，他們對法律法規學習不深、掌握不透，而且缺少必要的專業知識。在處理案件時定性不準，適用法律不當，或者處罰程序不合法，越權處罰，嚴重損害執法隊伍的形象。常有土地土地主管部門被告上法庭并敗訴的事例見諸報端，往往正是由于執法人員素質低下，執法水平低劣所造成的后果。還有的基層土地執法人員目無法紀或經不起時間的考驗，以情易法、辦人情案、貪污受賄、執法違法、執法犯法，利用手中的法律武器謀取私利，吃拿卡要，不僅損害了國土資源部門的形象，也損害了法律的尊嚴。

（三）職責不清，缺乏配合，行政干預仍然存在

土地執法是全方位、多層次的社會管理工程，涉及社會各領域，涉及政府各層次，所以土地執法不但要求與司法機關密切配合，而且要求與行政機關的相互配合和協調，“發展是硬道理”，作為基層政府發展地方經濟、造福地方百姓，本無可厚非。但是一些基層領導片面追求經濟目標的增長，不能正確處理長遠利益與眼前利益局部利益的關系，置法律于不顧，以言代法、以權代法，粗暴干預土地行政執法工作，加之現行管理體制深層次問題的影響，造成土地執法機關調查難、處理難、執行更難。原來一些較為重大的土地違法案件，剛立案時不少領導的電話、條子就紛紛而至，使得具體辦案人員無所適從，一面是法律，一面是地方領導或頂頭上司，考慮自己的今后的工作、生活，不得不以犧牲法律來平衡，一些地方以招商引資為名，以犧牲土地為代價招商，大量浪費土地。

二、對策研究

基層土地執法難、土地違法案件執行難早已是一種普遍的社會現象，要從根本上改變這一狀況，進一步推進土地執法監察工作，必須調動各個方面的力量，提高全社會共同參與的積極性，同時還必須做到：

（一）領導重視健全機構強化國土資源執法監察職能到位

多年來的執法監察工作實踐,我們體會到加強領導,健全機構，職能到位是做好國土資源執法監察工作的基礎。在這方面,各級政府部門要特別重視,局長要親自抓,上下形成合力,才能強有力地推動工作的開展。一是要建立國土資源執法監察局,政府成立創建執法模范領導小組,人大每年開展一次土地執法檢查,兩次聽取執法工作匯報,并不定期的檢查國土資源法律，法規的貫徹情況。二是將依法監察、嚴格執法納入國土資源管理的重要議事日程,定期分析和研究監察整體狀況,及時解決所存在的問題。三是加強機構建設,系統內部進行機構改革,要重新整合執法資源,理順監察管理體制，在機構設置上,將原來的三個股室合并,重新成立執法監察股、執法監察隊和信訪辦公室；在人員配備上，對原有執法人員進行調整,進一步充實力量,并重點加強巡查監察力量；在職能劃分上,進一步區分職能,監察股主負責違法案件的查處與案卷的審核;監察大隊主要負責違法行為的動態巡查與違法苗頭的制止;信訪辦公室主要負責國土資源信訪案件的接待及辦理工作。

其次,執法監察工作應在縣、鄉、村分別設立執法監察的組織,聘請監察員、聯絡員、違法案件舉報員,作為防范和制止各種違法案件的前防線。國土局與各鄉鎮國土所簽訂監察職責責任書,形成了一級抓一級,層層抓落實的工作機制。

（二）加大土地普法宣傳力度，提高公民尤其是領導的法律意識

加強土地法律法規的普法教育，可以從源頭上減少土地違法案件，促進經濟的繁榮和社會的安定。目前，社會上仍然有不少土地管理法盲存在，特別是有部分領導干部，對土地管理法制觀念和法律意識也十分淡薄。因此，我們基層土地執法監察人員在履行土地執法監察工作的同時，還要加強對土地管理法律的宣傳工作，讓廣大市民了解我國土地國情國策、法律法規的內容，知道什么應該做，什么不應該做，提高廣大市民尤其是領導干部遵守法律的自覺性，維護法律的尊嚴。

（三）密切土地執法機關之間的配合、建議聯合執法的機制

土地行政主管部門不僅要密切與公、檢、法的配合，還要加強與其他土地執法機關之間的配合與協調工作，監察部門對違反國土資源法律法規的重大案件一查到底，積極配合人民法院做好土地違法案件的審理、執行工作。基層國土行政執法人員更要通過認真研究法律、法規，尋找其中的契合點，協調各職能部門之間的執法力量，克服單打獨斗的不利局面，與公安、司法部門建立一定形式的聯系制度或土地聯合執法機構，聯合執法，解決一些長期積壓的難題，提高執法效果。

（四）提供必要的人員和物質保障，加強執法人員的培訓、提高執法水平

人、財、物是土地執法中必不可少的，任何一項的欠缺，都會成為影響土地執法的重要因素。因此，政府部門應該充分保證土地執法的人員編制、經費、辦公場所和必要的設備，架筑合理的人才結構、配置交通工具、執法裝備、調查取證設備等。同時還應該解決基層執法人員的實際困難，充分調動其積極性，使其安心于執法工作。具備強有力的物質保障，還必須加強執法人員的教育和培訓工作。一是加強土地執法監察人員社會主義民主與法制的理論基礎知識教育，樹立執法為民的“公仆”意識。二是加強執法監察人員的政治責任感教育，使每一位執法人員充分認識到依法履行職責在整個土地管理過程中的重要地位，自覺做到政治堅定、勤政廉政。三是實行多層次、多渠道、多種形式的培訓，結合競爭上崗制度，打造一支紀律嚴明、業務過硬、執法公正的基層土地執法隊伍，使之與經濟發展要求相匹配。國土資源執法監察工作直接關系到當事人的切身利益，關系到國土資源執法監察土地主管部門在人民群眾心目中的威望。因次，法律要求國土資源執法人員必須具備一定的法律文化素質，具備較高的語言表達和文字能力，能熟練操作電子計算機等現代化辦公設備處理文件資料和分析圖件。此外，國土執法監察人員還必須精通國土資源執法監察業務，熟讀掌握土地違法案件的立案、審理、查證、處理、執行、形成司法文書、立卷歸檔等全套工作中的基本程序，并能在實踐中靈活運用。

（五）從事國土資源執法監察工作的人員要熟悉法律、精通業務，嚴格執法，程序規范。

我們在查處違法案件中，要嚴格依照《行政處罰法》規定的程序辦案，在辦案過程中，八個程序缺一不可。一是受理。受理案件的來源主要是動態巡查案件，信息員上報案件及信訪渠道舉報案件，對所有案件我們都要認真梳理登記，并進行核實，受理要由耕保和地籍核實，在由基層所人員和監察人員現場核實，對屬實的填寫登記表，進入第二個程序；二是立案。對受理后認為需立案的案件，由受理人填寫呈報表，監察隊長和主管局長簽字責成專人立案調查，并限期辦結；三是調查取證。此階段是案件處理的關鍵環節，工作中我們要從嚴把握和操作，不要放過任何一個細微證據過程中，首先向被調查人出示土地管理檢查證件明示身份，其次是全面，客觀、公正的調查案件所涉及的人和事，廣泛收集與案件有關聯對案件事實有證明力的證據，包括書證，物證及當事人陳述、鑒定結論、拍照、勘驗筆錄等，現場勘驗要精確，重大案件要由測繪部門實際丈量，再次調查結束后，依據調查結果，辦案人員撰寫調查報告，執法監察局聽取匯報和研究后，對事實不清，證據不足的進一步調查補證，事實清楚的，提請局案件審理委員會研究決定；四是告知（聽證）。在對違法案件擬定處罰后，將作出處罰決定的事實、理由和依據告知當事人，并告知當事人享有的陳述和申辯權利。對當事人不進行申辯也不陳述的在下達決定前，對當事人如何處罰告知當事人有聽證的權利。在送達告知聽證3日后當事人放棄聽證的，依法下達處罰決定；五是土地處罰。對國土資源違法案件，經過立案、調查、取證等一般程序后，根據其違法事實，證據和相關法律、法規對違法行為實施土地處罰，將被處罰單位的基本情況，法定代表人的基本情況，認定的違法事實，土地處罰依據土地處罰的內容，訴期、訴權等內容形式法律文書，加蓋土地公章；六是送達。依法作出的《國土資源違法案件土地處罰決定書》在規定的期限內送達當事人，送達時，讓當事人在《國土資源公文送達回證》上簽字，注明簽收日期，當事人不在的，交同住的成年家屬或者所在單位簽收，當事人拒絕接收的，邀請有關基層組織或所在單位的到場，說明情況，在送達回證上注明拒收事由和日期，由送達人和見證人簽名蓋章，把送達的文書留在當事人的住所或收發部門，即視為送達；七是執行。《違法案件土地處罰決定書》作出并依法送達后，當事人必須在規定的期內予以履行，當事人不及時履行情況進行記錄，同時做好案件移交工作，（1）沒收財物的移交國有資產管理局（2）涉及追究土地責任的移交紀檢、監察機關（3）涉及觸犯刑法的移交公安或檢察機關；八是結案。案件處理結束后，要將整個案件處理過程中形成的文書，材料進行整理，其一是收集案件處理情況；其二是提出結案報告；其三是備案；其四是歸檔。由辦案人員將整個辦案過程中形成的文字、圖片、照片等材料及各種法律文書逐一整理，裝訂成卷，按檔案管理要求歸檔。

（六）強化土地執法監督、建立和完善執法監督機制

改變執法監督體系薄弱的環節最主要的就是轉變觀念，將立法與執法監督擺在同等重要的位置上，并且運用法律的形式明確土地執法監督的方式、方法以及采取的手段，確保土地執法監督的嚴肅性和權威性，切實做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。確立完善的土地執法監察監督機制；建立土地管理法律法規和規章實施情況報告制度；建立重大土地處罰決定備案制度；建立土地行政執法證件管理制度；建立土地執法責任的考核制度；建立土地執法動態巡查責任制度；建立重大事項報告制度；建立責任追究制度等等，有了這些制度和做法，對于建立和完善土地執法監督機制，將起著十分重要的作用。