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①電信立法

“催化”電信改革巴西在電信改革與法制建設方面，走了一條“電信產業發展帶動電信體制改革，電信立法確認電信體制改革”的道路。作為法治化程度較高的發展中國家，立法在電信發展和電信體制改革中起了舉足輕重的作用，電信體制改革在立法的催化下完成。縱觀巴西幾十年來的電信立法狀況，可以看到立法在電信發展和電信體制改革中的重要地位。

早在上世紀五六十年代，為促進國內電信業的發展，提高電信服務質量，巴西政府制訂了《巴西電信法》，將國內對電信業的監管權收至聯邦政府。1965年，還依照《電信法》的規定設立了巴西首家半國營化的電信運營企業Embratel。

1995年7月，為了打破電信市場被某一運營企業壟斷的局面，在國內建立競爭性電信市場格局，巴西國會對憲法進行了修正(第八號憲法修正案)。該修正案規定：私人資本、國內資本和國外資本均可投資電信業，廢除了國家壟斷電信業的狀況，為國有電信企業的私有化和吸引外資進入巴西電信市場奠定了基礎。一年后，巴西制訂了調整移動蜂窩、衛星通信信號傳輸和增值電信業務市場的《特別法》。該法要求上述市場引入競爭機制，允許私人資本進入上述業務領域。為進一步促進和加強電信監管工作，保護競爭，打破壟斷，推進電信體制改革，1997年7月，巴西國會在第八號憲法修正案和《特別法》的基礎上通過了《電信基本法》。《電信基本法》的通過，為巴西新一輪電信體制改革奠定了堅實的基礎。1998年，巴西又進行了一次改革，這次改革構建了巴西現行的電信運營格局和電信監管體制。《電信基本法》對巴西電信體制改革最重大的推進作用表現在依法設立了新的電信監管主體ANATEL。在ANATEL成立之前，巴西通信部作為政府組成部門負責所有的電信監管工作。ANATEL成立后，它就作為一個獨立監管機構取代了通信部的監管地位。為了實施《電信基本法》，1998年，ANATEL制訂了五個市場規制方面的法律文件《許可一攬子計劃》、《普遍服務目標一攬子計劃》、《服務質量目標一攬子計劃》、《固話服務許可合同規定》、《技術協議規定》。《電信基本法》對巴西電信體制及電信市場的另一重要影響表現在它對電信市場結構的影響上。《電信基本法》的通過徹底打破了電信業為少數國有企業壟斷的局面，在電信市場格局方面帶來了競爭性電信市場運營格局。

在電信投資體系中，不僅引入國內私人資本，而且大量引入外國資本，形成了新的電信市場格局。巴西政府效仿美國等發達國家的做法，在電信行業推行私有化政策，將國有電信業對外開放，逐漸實現私有化。以移動通信市場為例：目前巴西用戶數和市場份額最大的三家移動通信公司(VIVO、CLARO、TIM)均為合資企業。巴西的電信改革是巴西政府為促進本國電信業的發展而進行的。這些改革在促進本國電信快速發展的同時，也帶來了一些問題。在近年來的電信私有化過程中，巴西國內就出現過各運營企業出于自身利益考慮，拒絕與其他運營企業進行網間互聯或采用不同的技術協議造成互聯中斷、互通不能的局面。墨西哥電信體制改革的先導是1995年墨西哥《聯邦電信法》的制訂。隨著《聯邦電信法》的頒布實施，墨西哥的電信體制和電信市場出現了一些新的變化。在電信運營市場方面，墨西哥自1995年底開始，逐步開放了國內電信市場，國家按照《聯邦電信法》的規定，拍賣了原有的國有電信運營企業，私人資本和外商資本開始進入墨西哥電信運營市場，打破了電信市場被國有資本壟斷的局面。在墨西哥，最大的四家移動通信運營企業(Telcel、Telefonia、Unefon、Iusacell)均已完成股份制改造，上述公司中均有不同比例的公眾股。Telcel目前由私人資本控股，Telefonia公司由一西班牙公司控股，Unefon和Iusacell則分別由墨西哥公司控股。

在墨西哥的固話和移動通信領域，均存有多家電信運營企業。但是，在固話通信方面，老牌的固話運營企業Telmex仍占有90％以上的市場份額；而在移動通信方面，自Telmex分離出來專門經營移動通信業務的Telcel公司作為墨西哥最大的移動通信運營企業，在移動通信市場中占有70％以上的市場份額，其業務覆蓋了墨西哥所有的主要城市。因此，雖然墨西哥在固話和移動通信方面已有多家電信運營企業經營電信業務，但從根本上說，墨西哥尚未建立真正意義上的競爭性電信運營格局，電信市場被上述運營企業壟斷的狀況依然存在。近年來，墨西哥通過電信體制改革，在一定程度上促進了國內電信業的發展。但同時，由于其電信體制中尚存在不完全適合電信業發展要求的內容，墨西哥政府正在醞釀新一輪的電信體制改革。

墨西哥政府擬通過改革，提高電信監管的力度，并期望通過改革實現下述目標：

第一，為電信運營和電信監管提供確定的法律依據和法律保障。為適應新技術、新市場發展和變化的要求，墨西哥正在對1995年的《聯邦電信法》進行修改，新《電信法》有望在2004年通過。

第二，提高電信監管的能力。明確SCT和COFETEL之間的關系，確定兩者之間的職能分工，強化COFETEL的職能。

第三，增加監管的透明度。第四，使監管工作更快地適應電信業的變化，為電信運營企業和消費者提供更好的服務。在電信體制的調整與改革以及改革目標的實現方式方面，墨西哥政府選擇的主要方式是通過立法解決，試圖通過制訂新的電信法來實現上述任務。②各具特色的電信監管制度考察巴西與墨西哥的電信監管制度，用“各具特色”來形容是最恰當不過了，一方面，在普遍服務、用戶權益保護、技術中立方面，兩國監管同中存異，各有精妙之處；另一方面，在資費、互聯互通等方面的監管又有自己的“招牌菜”。

以目標責任體系保證普遍服務在巴西，履行普遍服務義務的主要方式是繳納普遍服務基金。巴西在普遍服務制度方面最具特色的地方是，巴西不僅在法律上確立了普遍服務制度，而且通過建立嚴密的目標責任體系保證相關義務的履行和法律的遵守。為保證普遍服務義務的履行，巴西電信監管機構為不同的電信運營企業、在不同的電信業務發展階段設定了不同的電信發展具體目標和任務。例如，規定城市中公用電話之間的距離不得超過300米，600名以上的居民區須提供個人電話服務；學校、醫療機構要有互聯網接入，老的電信運營企業在2003年12月前應在300名以上的居民區安裝一部公用電話，等等。上述目標的完成與否成為電信監管機構評測電信運營企業是否履行普遍服務義務的標準之一。

根據有關規定，對于不能完成上述有關普遍服務目標的，電信監管機構不僅可以處以一定數額的罰款，而且還有權根據義務履行情況決定是否批準其開展其他新業務，甚至還可以因此而依法取消其某些電信業務經營權。在此制度下，巴西成為世界上公用電話最為普及的國家之一(公用電話在數量上僅次于美國和中國)。在墨西哥，電信普遍服務問題已經引起了政府的高度重視。在電信市場開放之初，由于墨西哥在電信市場開放的同時沒有顧及普遍服務的問題，造成運營企業只將資金投向利潤豐厚的富足地區，而無暇顧及貧困地區的狀況。上述狀況，造成了墨西哥電信服務方面貧富差異懸殊的現象。

為解決這些問題，墨西哥將普遍服務問題列為需要重點解決的問題，并采取一系列具體措施，促進電信普遍服務。在電信立法中，擬在電信法中對普遍服務問題作出專門的、具體的規定；在頻率的分配方面，將某些頻段分配而不是拍賣給提供普遍服務的電信運營企業；在普遍服務義務的推行方面，政府通過建立普遍服務基金促進普遍服務的進行。投訴受理中心與格式合同備案為充分保護電信用戶的合法權益，巴西電信監管機構專門設立了三個集中受理電信用戶投訴的“用戶投訴受理中心”，分別設在電信業較為發達和集中的圣保羅、里約熱內盧和巴西利亞。據ANATEL的一位負責人介紹，“投訴受理中心”主要接受用戶關于電信服務質量、電信資費等電信服務方面的投訴，其運行經費由ANATEL的監管經費負擔。“用戶投訴受理中心”由ANATEL領導，但“投訴受理中心”的工作人員并非ANATEL的正式成員，而是由ANATEL聘用的人員組成，目前巴西三個“投訴受理中心”的雇員總數達幾百人。“投訴受理中心”通過受理電信用戶的投訴和建議，為ANATEL的依法監管以及維護電信市場秩序和電信用戶的權利，起到了積極的作用。

為保護用戶的利益，墨西哥有關法律規定，電信運營企業以標準合同(格式合同)的形式與用戶約定權利義務的，該標準合同應向COFETEL備案。上述規定，在一定程度上避免了電信運營企業通過標準合同損害電信用戶的利益的現象。有利有弊的技術中立原則為鼓勵電信產業的發展，加快電信技術的更新和應用，巴西在電信領域堅持技術中立的原則。在各項管制政策上，不以技術作為管制和規范的對象，允許不同技術的產品進入電信市場。例如，在移動通信的制式方面，就允許多種制式進入移動通信市場。目前，巴西TDMA用戶占用戶總數的58.4％，CDMA用戶占用戶總數的31.3％，GSM用戶占用戶總數的8.2％。各種技術的應用，有利于巴西電信業的振興與發展。但技術中立原則帶來的另一個問題是，由于不同的電信運營企業采用不同的技術和制式，電信業務運營企業之間有可能存在網間的互聯互通問題。

墨西哥在電信監管方面持技術中立的原則，強調對技術協議的管理，允許運營企業根據技術發展的變化在電信運營和電信服務中采取不同的技術協議。但同時，為加強對不同技術協議的管理，保證全國電信服務的互聯與互通，墨西哥電信法規定，電信運營企業在采用新的技術協議之前應向COFETEL報告，經COFETEL批準后方可采用。明確的監管目標和原則在新的電信監管體制下，巴西政府及電信監管機構制訂了電信發展和電信監管的目標計劃PGMQ(GeneralPlanofQualityGoals，即全面提高和保證電信服務質量計劃)。根據該計劃，電信服務質量成為電信運營和電信監管的最高目標。

與此同時，國家制訂了實現這一目標的兩種基本方式：普及與競爭。巴西認為，電信服務的普及和電信市場的競爭是從根本上提高電信運營企業的服務質量，確保整個巴西民族獲得高質量的電信服務的保證。同時，巴西也將電信服務的普及和電信運營的競爭作為電信發展與電信監管的兩個直接目標。適用新資費標準須經批準在電信資費的管理方面，墨西哥遵循“不低于成本”的定價原則。在電信資費的確定上，電信資費由電信運營企業根據成本及市場情況確定，SCT和COFETEL并不規定電信資費的具體標準。但電信運營企業在適用新的電信資費標準時應當向COFETEL報告，經COFETEL批準后方可采用。遞進式的互聯爭議解決機制在墨西哥，電信運營企業在互聯互通方面發生爭議時，由爭議各方協商解決。根據法律規定，協商不成的，提交COFETEL解決。對于COFETEL作出的裁決仍然不服的，可以提請SCT解決。對于SCT作出的裁決仍然不服的，不服一方當事人可以提交聯邦法院解決。根據墨西哥現行法律的規定，電信運營企業對COFETEL作出的處罰決定不服的，可以向SCT申訴。對SCT作出的決定仍然不服的，可以訴諸聯邦法院。③調整與改革中的電信監管體制巴西現行的電信監管體制是上世紀90年代參照美國的電信管理體制建立的。在電信體制改革的方法和步驟以及電信管理體制的設置方面，巴西走了一條美國之路。

1997年7月，巴西通過了《電信基本法》(theGeneralTelecommunicationsLaw)。同年11月，國家電信管制局(BrazilianNationalTelecommunicationsAgency，ANATEL)根據《電信基本法》成立。在電信監管體制方面，巴西電信的政府主管部門為巴西通信部(Brazil＇sMinistryofCommunication)，通信部負責制訂電信政策。ANATEL貫徹和執行通信部制訂的電信政策，但作為獨立行使電信監管權的機構，在組織體制上并不隸屬通信部，它依法設立，依法行使職權。巴西ANATEL目前有1，300名成員。在上述人員中，有700人負責無線電管理工作。ANATEL的經費來源于電信企業經營許可收費和頻率使用收費，但上述費用須經國會批準預算后方可作為監管經費使用，當前的年經費約在8，000萬至1億美元之間。在電信監管方面，ANATEL擁有非常大的自主權，不僅可以根據監管工作的需要制訂具體的監管辦法和制度，確定有關標準和規則，還有權對電信運營企業直接行使法律賦予的處罰權。

在組織體系方面，ANATEL根據電信監管工作的需要，在每個州都設置了辦事機構，履行相關監管職責。在ANATEL內部，設董事會和六個專事監管工作的執行部。ANATEL的決策機構是管制局董事會。董事會由五名成員組成。成員由總統提名，參議院批準。董事會設主席一名，任期六年，董事會主席同時擔任ANATEL的局長。從董事會成員的背景看，董事會成員均為電信、法律或經濟方面的專家。根據《電信基本法》的規定，董事會負責就ANATEL內部規則修改、電信政策制訂和改變等向總統提出建議，批準投標公告和邀標書，標準，批準無線電頻率分配和衛星軌道占用計劃。為保證董事會正確制訂有關監管規則，進行電信市場監管，ANATEL還設置了咨詢性機構顧問委員會和戰略委員會。顧問委員會由聯邦上議院、下議院、執行部門、電信服務提供商、消費者保護組織和實體等社會各方面的代表組成，主要職責在于為董事會提供公共意見。戰略委員會由國家信息基礎設施委員會、反競爭委員會、無線電頻譜和軌道使用委員會、電信普遍服務委員會、消費者保護委員會等委員會組成，其主要職責是就董事會負責范圍內的特別事項開展研究、提出建議和推薦方案。在董事會之下，ANATEL目前設置公共服務部、私有部門部、公眾通信服務部、無線電頻譜分配和執行部、行政管理部和普遍服務部六個部門，分別負責不同的監管事務。公共服務部主要負責公共電信服務的規則制訂和許可事務，電信公司私有化協議，公布電信服務的質量標準和互聯標準。私有部門部主要負責移動服務、國際服務的規則制訂和授權許可，負責專用電信服務的授權，處理衛星軌道國際協調等方面事務。

公眾通信服務部主要負責廣播電視的規則制訂和有線電視等的授權許可。無線電頻譜分配和執行部主要負責管理頻譜，處理無線電干擾。行政管理部主要負責管理年度預算和決算，負責管理費用的收取，負責內部人力資源與資產的管理。普遍服務部主要負責普遍服務和普遍服務基金相關事務。在墨西哥，電信監管事務由通信與交通部(SCT)和聯邦電信監管委員會(COFETEL)共同行使，其中聯邦電信監管委員會承擔了絕大部分的電信監管事務。在電信政策與法律的制訂和電信市場監管方面，SCT作為政府組成部門，主要負責電信政策與法律的制訂工作，確定電信監管中的有關基本制度。同時，SCT還有權依法就電信監管中的一些重大問題行使職權(例如，根據法律規定的條件和程序發放電信業務經營許可證)。COFETEL作為專事電信監管事務的機構，負責除由SCT負責的監管事務以外的電信的具體監管事務。

在電信監管體制方面，根據《聯邦電信法》的規定，1996年墨西哥設立了專門負責電信市場監管事務的COFETEL，形成了作為政府組成部門的SCT和專事電信市場監管的COFETEL共同管理電信事務，監管電信市場的新型電信監管體制。與舊的監管體制相比，COFETEL在電信監管方面的專門性和專業化提高了監管的效能。但同時，由于COFETEL在職權行使方面缺乏應有的獨立性和權威性以及由于它與SCT之間職權分工缺乏明確，也造成了目前的電信監管方面的一些問題。根據墨西哥《聯邦電信法》的規定和其他相關法律文件的規定，COFETEL作為專事電信市場監管事務的機構，在電信監管方面主要承擔與電信業務經營許可有關的職責：(1)為SCT提供電信業務經營許可方面的咨詢，并對SCT許可經營電信業務的電信運營活動進行監管；(2)處理有關許可事務(如執照的變更等)；(3)對違規企業進行處罰；(4)就頻率拍賣等問題為SCT提供咨詢；(5)管理頻率；(6)在SCT決定終止或者延長電信業務經營期限時為SCT提供咨詢性意見。此外，COFETEL還作為一個常設性的電信監管機構，行使法律授予的電信市場監管權，負責日常性的監管事務。為解決電信監管缺乏應有的力度的問題，墨西哥政府正在對電信體制，尤其是COFETEL的組織機構和職能進行調整和改革。墨西哥希望通過重組COFETEL，實現加快電信基礎設施建設、促進電信服務多樣化、提高電信服務質量和降低話費的新型監管體制。根據改革方案，未來的COFETEL是一個擁有更多監管權的機構，其主要承擔下述職能：為通信產業提供服務，監管電信運營活動(進行監管，予以處罰等)，制訂監管政策和規則。

在監管機構內部，將成立一個戰略性的部門，該部門將為產業服務、電信監管和市場規制提供決策性意見。為保證上述職能的實現，未來的COFETEL在組織體系上將由不同的辦公室組成，每一辦公室由技術專家、法律工作者和經濟學家組成。調整與改革中的電信監管體制巴西現行的電信監管體制是上世紀90年代參照美國的電信管理體制建立的。在電信體制改革的方法和步驟以及電信管理體制的設置方面，巴西走了一條美國之路。1997年7月，巴西通過了《電信基本法》(theGeneralTelecommunicationsLaw)。同年11月，國家電信管制局(BrazilianNationalTelecommunicationsAgency，ANATEL)根據《電信基本法》成立。在電信監管體制方面，巴西電信的政府主管部門為巴西通信部(Brazil＇sMinistryofCommunication)，通信部負責制訂電信政策。ANATEL貫徹和執行通信部制訂的電信政策，但作為獨立行使電信監管權的機構，在組織體制上并不隸屬通信部，它依法設立，依法行使職權。

巴西ANATEL目前有1，300名成員。在上述人員中，有700人負責無線電管理作。ANATEL的經費來源于電信企業經營許可收費和頻率使用收費，但上述費用須經國會批準預算后方可作為監管經費使用，當前的年經費約在8，000萬至1億美元之間。在電信監管方面，ANATEL擁有非常大的自主權，不僅可以根據監管工作的需要制訂具體的監管辦法和制度，確定有關標準和規則，還有權對電信運營企業直接行使法律賦予的處罰權。在組織體系方面，ANATEL根據電信監管工作的需要，在每個州都設置了辦事機構，履行相關監管職責。在ANATEL內部，設董事會和六個專事監管工作的執行部。ANATEL的決策機構是管制局董事會。董事會由五名成員組成。成員由總統提名，參議院批準。董事會設主席一名，任期六年，董事會主席同時擔任ANATEL的局長。從董事會成員的背景看，董事會成員均為電信、法律或經濟方面的專家。根據《電信基本法》的規定，董事會負責就ANATEL內部規則修改、電信政策制訂和改變等向總統提出建議，批準投標公告和邀標書，標準，批準無線電頻率分配和衛星軌道占用計劃。為保證董事會正確制訂有關監管規則，進行電信市場監管，ANATEL還設置了咨詢性機構顧問委員會和戰略委員會。顧問委員會由聯邦上議院、下議院、執行部門、電信服務提供商、消費者保護組織和實體等社會各方面的代表組成，主要職責在于為董事會提供公共意見。戰略委員會由國家信息基礎設施委員會、反競爭委員會、無線電頻譜和軌道使用委員會、電信普遍服務委員會、消費者保護委員會等委員會組成，其主要職責是就董事會負責范圍內的特別事項開展研究、提出建議和推薦方案。

在董事會之下，ANATEL目前設置公共服務部、私有部門部、公眾通信服務部、無線電頻譜分配和執行部、行政管理部和普遍服務部六個部門，分別負責不同的監管事務。公共服務部主要負責公共電信服務的規則制訂和許可事務，電信公司私有化協議，公布電信服務的質量標準和互聯標準。私有部門部主要負責移動服務、國際服務的規則制訂和授權許可，負責專用電信服務的授權，處理衛星軌道國際協調等方面事務。公眾通信服務部主要負責廣播電視的規則制訂和有線電視等的授權許可。無線電頻譜分配和執行部主要負責管理頻譜，處理無線電干擾。行政管理部主要負責管理年度預算和決算，負責管理費用的收取，負責內部人力資源與資產的管理。普遍服務部主要負責普遍服務和普遍服務基金相關事務。在墨西哥，電信監管事務由通信與交通部(SCT)和聯邦電信監管委員會(COFETEL)共同行使，其中聯邦電信監管委員會承擔了絕大部分的電信監管事務。在電信政策與法律的制訂和電信市場監管方面，SCT作為政府組成部門，主要負責電信政策與法律的制訂工作，確定電信監管中的有關基本制度。同時，SCT還有權依法就電信監管中的一些重大問題行使職權(例如，根據法律規定的條件和程序發放電信業務經營許可證)。COFETEL作為專事電信監管事務的機構，負責除由SCT負責的監管事務以外的電信的具體監管事務。在電信監管體制方面，根據《聯邦電信法》的規定，1996年墨西哥設立了專門負責電信市場監管事務的COFETEL，形成了作為政府組成部門的SCT和專事電信市場監管的COFETEL共同管理電信事務，監管電信市場的新型電信監管體制。與舊的監管體制相比，COFETEL在電信監管方面的專門性和專業化提高了監管的效能。但同時，由于COFETEL在職權行使方面缺乏應有的獨立性和權威性以及由于它與SCT之間職權分工缺乏明確，也造成了目前的電信監管方面的一些問題。根據墨西哥《聯邦電信法》的規定和其他相關法律文件的規定，COFETEL作為專事電信市場監管事務的機構，在電信監管方面主要承擔與電信業務經營許可有關的職責：(1)為SCT提供電信業務經營許可方面的咨詢，并對SCT許可經營電信業務的電信運營活動進行監管；(2)處理有關許可事務(如執照的變更等)；(3)對違規企業進行處罰；(4)就頻率拍賣等問題為SCT提供咨詢；(5)管理頻率；(6)在SCT決定終止或者延長電信業務經營期限時為SCT提供咨詢性意見。此外，COFETEL還作為一個常設性的電信監管機構，行使法律授予的電信市場監管權，負責日常性的監管事務。

為解決電信監管缺乏應有的力度的問題，墨西哥政府正在對電信體制，尤其是COFETEL的組織機構和職能進行調整和改革。墨西哥希望通過重組COFETEL，實現加快電信基礎設施建設、促進電信服務多樣化、提高電信服務質量和降低話費的新型監管體制。根據改革方案，未來的COFETEL是一個擁有更多監管權的機構，其主要承擔下述職能：為通信產業提供服務，監管電信運營活動(進行監管，予以處罰等)，制訂監管政策和規則。在監管機構內部，將成立一個戰略性的部門，該部門將為產業服務、電信監管和市場規制提供決策性意見。為保證上述職能的實現，未來的COFETEL在組織體系上將由不同的辦公室組成，每一辦公室由技術專家、法律工作者和經濟學家組成。