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20世紀80年代末以來，各級政府先后頒布了一系列政策性文件來約束和規范各級各類學校的亂收費問題，但教育亂收費卻始終禁而不止。2003年，中央政府建立了由教育部和國務院糾正行業不正之風辦公室牽頭的部級聯席會議制度，加大了對教育亂收費的治理力度。但教育亂收費并沒有得到有效遏制，且連續幾年高居價格違法舉報之首。2007年初，國務委員陳至立指出，當前規范教育收費的任務仍然很重，一些地方和學校亂收費行為還時有發生。比如：公辦學校以改制為名亂收費；教輔材料過多過濫；服務性收費和代收費不規范；一些學校自行增加收費項目，提高或變相提高收費標準；一些地方和部門超越管理權限，違規出臺教育收費政策等。2008年4月初，在國務院糾正行業不正之風辦公室的《關于2008年糾風工作實施意見》中，再次要求深入治理教育亂收費，加強對學校收費的監督。這說明教育亂收費已經成為一個教育頑疾，雖屢次下藥，卻收效甚微。那么，引起全社會普遍關注、教育行政部門三令五申禁止的教育亂收費始終禁而不止的根本原因何在?研究擬從成本——收益的視角進行分析。

一、教育亂收費的成本與收益

按照成本——收益理論，成本是指為了獲得某種收益而必須付出的代價；收益則是通過投資或付出而獲得的利益與效用。當收益大于成本時，付出就是值得的。教育亂收費也存在著成本與收益。教育亂收費的成本是亂收費必須承擔的風險成本，而其收益則是實實在在的經濟利益。教育亂收費現象之所以長期禁而不止，與其收益與成本的嚴重不對等有著密切的關系。

(一)教育亂收費的低成本性

教育亂收費面臨的成本不是直接經濟成本，而是可能的風險與心理成本。從近年對教育亂收費查處的情況來看，這種風險成本不外乎被撤職、黨紀政紀處分、被勒令清退亂收費資金等類型。之所以稱之為可能的風險成本，是因為這種成本只是一種潛在成本，且潛在性變為現實性的概率很小，對于一般學校的亂收費行為不具有震懾力。這一點從亂收費的普遍性與受到查處的學校與人員數量的有限性即可見一斑。

近年來，教育亂收費一直居于各項價格舉報之首，2006年達27637件。對于教育亂收費的查處卻不盡如人意。2003年起，中央政府加大了對于教育亂收費的治理力度。據不完全統計，從2003-2005年，各地共派出檢查組5.6萬個，檢查各地學校87萬多所，查處違規收費案件1.9萬件，受到黨政紀處分5931人，其中撤銷校長794人。岡假定每所學校僅違規收費一件，那么，查處的違規收費案件僅相當于被檢查學校87萬所中的2.18％，受到黨政紀處分者如果分屬于5931所學校，則僅相當于所檢查學校的0.68％，而撤銷的校長僅占被檢查學校的0.09％。再從國家發改委公布的數據來看，2006年。治理教育亂收費工作取得明顯的階段性成果。據統計，各地共派出1.9萬個檢查組，對全國25萬余所學校進行了檢查，查出教育亂收費資金5.72億元，清退教育亂收費資金3.49億元，3510人受到黨紀政紀處分。被檢查的25萬所學校中，僅有3510人受到“黨紀政紀”處分，假如一所學校查處一人，其查處率僅為1.40％，換句話說，亂收費的風險僅占被檢查學校的1.40％；如果把全國所有學校都納入其中，那么，亂收費被查處的風險概率會小之又小。如此小的風險成本，無法給亂收費學校以強大的外部壓力，很難對其亂收費行為產生有效的抑制力；而規章制度的執行不力，也無法對一些學校的亂收費行為形成有效的內在約束力，結果不可避免地導致了教育亂收費的禁而不止。

(二)教育亂收費的高收益性

與極低的風險成本相比，亂收費卻可以使學校、教師獲得較高的經濟利益。以山西大學附屬中學初中部為例，在將初中部民辦化為“知達實驗學校”以后，無論是學校還是教師都從中獲得了極大利益。據一位知情教師說：“知達”早年實行梯級收費，根據考生成績優劣，每個學生3年最低收1.5萬元，高至3萬元，有些甚至被索要8萬至10萬元。近幾年，學校實行統一標價，每生交費兩萬元。所辦班數，近年來一直維持在12個；每班人數，多數接近或超過60人。以此推算，幾年來，“知達”的收費達到上億元。其支出主要用于以下幾個方面：一筆用于基礎設施建設；一筆用于教師的外出進修、學習以及招待檢查部門和迎來送往。但相當一部分——數千萬元——一是發放月獎金和代課、補課費，除工資外，任課教師憑此兩項可額外領到三四千元；二是發放年終獎：退休教師象征性領取千八百元，普通教職工3000元，相當一部分教師分到幾萬元，甚至接近10萬元；三是游山玩水，山西大學附屬中學每年讓骨干教師去“放松”，2007年夏天，有些足跡遠至港、澳、臺。由此可見，巨大的經濟利益誘惑是學校亂收費的助推器。

二、教育亂收費低風險的內在原因分析

教育亂收費的低風險性一方面與監管部門的查處不力有關，同時也與其自身的特點有關。

(一)教育亂收費的群體性

教育亂收費屬于行業性亂收費，具有集體陸與群體性特點和廣泛的社會與行業基礎。在重點中小學，亂收費現象普遍存在是一個不爭的事實。在巨大的利益誘惑面前，一些學校頂風亂收費，大多數學校則是隨大流，亦步亦趨，緊緊追隨同類同等學校的腳步，結果，普遍的從眾心理與從眾行為進一步泛化了教育亂收費現象，也強化了整個行業的負面公眾形象，學校不再是圣潔之地，教師的形象也不再高尚，毆打教師的事件時有發生。

(二)教育亂收費的隱蔽性

當前對于亂收費的查處數量非常有限，一個重要原因在于其較大的隱蔽性。很多學校在收費時，只收費不開票，學生在交費后得不到任何形式的憑證，學校以機構“信譽”保證交費學生在該校上學的學位或參與某種活動的資格，學生家長誠惶誠恐、戰戰兢兢接受學校的做法。最終，雖有亂收費之實或價格違法舉報，結果卻查無實據，不了了之。收費不開票成為各個學校應對亂收費檢查并從根本上化解風險的重要法寶，這就在無形中大大增加了查處難度，亂收費現象也變得以肆意橫行。另有一些學校則通過將亂收費合法化逃避查處風險，其主要做法是將強制性的教育亂收費轉化為學生家長的自愿陸捐款，通過改變亂收費的性質使其變得更加隱蔽。

(三)教育亂收費的可融通性

這里所說的可融通性是指有些亂收費從道理上似乎是可以講得通的，如補課費。因為補課多是在正常的課堂教學或者是在教師的正常勞動時間以外進行的，占用的是教師的合法休息時間，利用這樣的時間給學生補課，給教師一定的補償是應該的，從道理上是可以講得通的。由于學校不可能獲得該方面的財政撥款支持，對教師的勞動補償只能通過向其勞動或服務對象學生征收。如此以來，課余時間對于學生的補課活動就變成了教師的有償服務活動，只不過，一般情況下這種服務不是自愿進行的，而是強制性的，服務的收費標準也不是通過師生雙方協商確定的，而是學校和教師單方面制定的。盡管關于有償服務有著明確的政策規定，如“學校向學生提供服務，必須堅持自愿和不盈利原則，嚴禁采取強制或變相強制手段提供服務和進行收費。”但是，高考指揮棒下社會推動型應試教育使得許多重點學校為了提高升學率而不得不采取強制、有償教學服務(補課或提高)的形式。在這里，學生沒有自由選擇的余地，在是否接受服務上沒有發言權，更沒有對服務價格討價還價的權利，不管學生是否愿意，都必須服從學校的安排。雖然這是一種不對等的交易，但卻是學生不得不接受的交易。學生與家長的意見不在于補課或提高本身，也不在于收費本身，而在于其高收費。

(四)教育亂收費的利益共享性

所謂利益共享，是指亂收費不僅使學校可以從中得益，同時也使得地方政府與學校的上級主管部門可以從中獲益。這就使得幾個獲利主體之間形成了一種利益聯盟關系，對于學校的亂收費行為，上級主管部門往往會表示默認或者睜一只眼閉一只眼，得過且過，其結果必然會縱容學校的亂收費行為。2006年3月中央紀委駐教育部紀檢組組長田淑蘭在“教育亂收費”新聞會上表示“六成違規收費由政府引起”。國家審計署公布的數據顯示。2003年10月至2004年1月，在對17個省(市、區)50個縣(市、區)2002年和2003年上半年基礎教育經費投入及管理使用情況進行審計調查時發現：有45個縣違規教育收費4.13億元，其中43個縣地方政府及財政、稅務、教育主管部門和中小學校擠占、挪用、滯留教育資金4.45億元，地方政府和教育主管部門克扣教育經費的總額，比教育違規收費的總額還要多。地方政府部門的違規行政必然導致學校的亂收費，而教育行政主管部門及其他監管部門對于亂收費的默認與“遷就”，自然成為亂收費得力且持久的外在動力。

(五)教育亂收費的政策誘致性

這種誘致性主要體現在學校及其政策上雙軌制的影響。教育亂收費，不僅有重點學校與普通學校之分，更有公辦學校與以體制創新名義存在的轉制學校之分，不同學校，收費政策與標準不同。以1999年率先在全省4萬多所中小學中實行初中部轉制的山西大學附屬中學知達實驗學校為例，其在原有師資隊伍、教學設施不變的情況下，開始收取高額學費，初中3年學費達幾萬元。與之形成鮮明對此的是，其東相距約1000米的太原市第五十一中學、其西不足500米的三十八中、其北約2000米的二十七中等公辦學校，都免收學費，只收取書本費和雜費，每學年一兩百元。辦學體制的變化導致收費政策的變化，不同學校不同對待，從而人為制造并擴大了學校之間的收費差別和福利待遇差別，導致了一些學校領導與一般教師心理上的不平衡，也成為推動學校轉制和高收費亂收費的內在經濟動力。雖然自2006年起，各級政府部門全面停止了審批新的改制學校，清理改制學校也取得重要進展，但是，學校改制及在改制名義下實行的高收費亂收費給義務教育階段學校帶來的負面影響卻很難在短期內消失。

(六)教育亂收費風險的自我化解性

在亂收費的同時，許多學校還通過各種方式來實現教育亂收費風險的自我化解。一是鉆政策的空子。即利用中央教育行政主管部門與地方政府收費政策的不一致、或者政府收費政策前后的不一致亂收費。二是不認真落實業已建立起來的收費聽證制度、公示制度和責任追究制度等規章制度，在很多學校，這些制度只停留在口頭上而沒有落實在實際辦學活動中，對于學校的亂收費行為自然也起不到公眾監督與阻隔作用。三是利用廣泛的人脈關系與社會資本。重點中小學往往聚集了不少權力者的子女，在關鍵時刻學校總會千方百計利用這些可資利用的家長資源盡可能化解其面臨的危機。由于重點中小學學生家長背景的特殊性和權力的集中性，在應對地方性教育亂收費的檢查中，學校往往會得到滿意的結果，從而實現權力者得益、學校得益的雙贏結果。

總之，由于教育亂收費的特點及學校自身對于亂收費風險的化解，使得亂收費的風險成本大大降低；而與此同時，教育亂收費的預期收益則大大提高，對于學校來說，其誘惑力便也大大加強。因此，要從根本上治理教育亂收費，必須加大亂收費者的風險成本。

三、教育亂收費的治理對策

(一)保證政策的一致性和連貫性

這種一致性和連貫性不僅體現在上下級政府之間的政策要一致、連貫，同一級政府前后的政策也必須一致和連貫。長期以來，在教育亂收費的治理方面，各級政府政策的不一致是導致一些亂收費冠冕堂皇、有恃無恐的政策根源。為了防止一些學校鉆政策的空子，2008年4月初國務院辦公廳轉發的國務院糾正行業不正之風辦公室的《關于2008年糾風工作實施意見》中，明確要求地方自行制定的與國家教育收費政策不符的文件規定一律廢止，以消除政策之間的摩擦，為提高政策的執行力掃清障礙。

(二)提高教育亂收費的風險成本

要從根本上治理教育亂收費，就要提高其收費的風險成本，并且要提高到有足夠震懾力的程度，使學校不敢輕易亂收費。這就要求對于亂收費一定要嚴加查處，真正地發現一起，查處一起，并追究學校校長與主要領導的相關責任。對于社會上舉報的亂收費行為，必須嚴加追查，在發揮專門監管機構責任的同時，充分利用家長及媒體的作用，在全社會營造一個全民監督的良好氛圍，加強對于重點中小學收費的審計、監督與懲處，提高其亂收費的風險，抑制其亂收費的沖動。“十一萬”期間，政府準備采取兩個“三管齊下”規范教育收費。其中之一是加大思想教育力度，構建“不愿為”的自律機制；加大制度建設力度，形成“不能為”的防范機制；加大監督檢查和懲處力度，強化“不敢為”的懲治機制。如果兩個“三管齊下”能落到實處，將會大大影響學校亂收費的成本與收益，并達到有效治理亂收費的目的。

(三)消除學校與收費上的雙軌制

雙軌制學校的存在是教育亂收費的一個重要原因。學校雙軌制主要表現在兩個方面：一是將普通中小學區分為重點與非重點；一是在辦學體制上分為公辦與民辦。不同學校，政策與待遇不同，但都對亂收費產生了重大影響。對于前者，可以通過加強薄弱學校建設的辦法，盡快縮小公辦中小學校之間的差距，從供給方面為所有學生提供大致相同的受教育條件和機會，消除擇校熱，從而消除亂收費的溫床。對于后者，不是消除公辦與民辦的區別，而是區分真民辦與假民辦，從根本上糾正公辦學校改制和名校辦民校的錯誤，使義務教育學校回歸到政府辦學的軌道上，實行統一的收費與免費政策，不給亂收費留下任何活動空間。