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一、問題的提出

中職教育發展是教育事業改革的戰略突破口，在農村中職教育免費試點中，中職學校對政府存在較大的資源依附性。在我國，中等職業教育包括普通中專、職業高中、技工學校和成人中專四類學校，屬于高中階段教育。近10年來，我國中等職業教育發展形勢并不樂觀，集中體現在教育發展資金不足、生源缺乏、社會和企業認可度低，發展進程緩慢等方面。2001年可被視為其發展的波谷，當年招生人數處于該時期最低水平，此后，中等職業教育規模逐年擴大。從2001年到2007年，中等職業學校招生人數從400萬擴大到810萬，增加了一倍，可中等職業教育預算內經費占全國預算內教育經費的比例，卻由本世紀初的11％左右下降至目前的5.8%，生均校舍面積、生均圖書數量、生均固定資產值明顯減少[1]。如此巨大的招生規模和原本緊缺的中職院校的教育財政，使得中職教育舉步維艱。在城鄉義務教育全面免除學雜費實現以后，加快中等職業教育發展應是教育事業改革的戰略突破口。近年來，我國政府已經意識到職業教育的重要性并出臺了一系列法律法規和扶持政策，總理在2009年政府工作報告中明確提出：“大力發展職業教育，特別要重點支持農村中等職業教育。逐步實行中等職業教育免費，2009年先從農村家庭經濟困難學生和涉農專業做起。”[2]《中共中央國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》（中發[2009]1號）也要求“，認真做好中等職業學校農村家庭經濟困難和涉農專業學生實行免費的相關工作，加大對這項惠民政策的宣傳落實力度，鼓勵更多的農村青少年接受中等職業教育”[3]。從中，一方面可以看到中央大力發展中等職業教育的突破性舉措；另一方面，也可以看到中職院校這一組織群體在其發展過程中，對諸如市場、政府這樣的外部環境存在著嚴重的資源依附性，在逐步實行中等職業教育免費的進程中，政府必將是中職學校資源依附的主體。鑒于上述現象，本文基于評價的研究范式，構建了我國中職免費教育資源依附現象的理論分析框架，依據公共產品理論剖析了中職教育免費的屬性，通過資源依附理論重點剖析中職學校如何與政府部門形成相互依賴關系，并在文章最后提出了相關的政策建議。

二、理論分析框架構建

系統作為一個重要的科學概念，由奧地利理論生物學家馮•貝塔朗非（VonBertalanffy）于1937年首次提出。貝塔朗非認為：“系統是相互作用的諸要素的綜合體。”[4]一般而言，人們在認識或改造客觀事物的過程中，采用綜合分析的方式看待事物，從整體的角度依據事物內在的、本質的、必然的聯系進行研究，這類事物即可被看做是一個系統。我國中等職業教育的運行過程也可以被看做是一個系統，在這一系統中需要對中職免費教育的資源依附現象進行客觀評價。所謂評價“，一般是指按照明確目標測定對象的屬性，并把它變成主觀效用（滿足主體要求的程度）的行為，即明確價值的過程”[5]。評價是一個比較的過程。在這個過程中，需要把待評價的事物與一定的對象進行比較，從而決定該事物的價值，或者說確定其在事物系統中的地位。因此，任何評價都可按圖1所示的范式進行[6]。圖1評價的一般范式圖1描述了系統評價的一般范式，其中包括系統評價的對象、流程和影響因素。如圖1所示，X是被評價的對象（系統、方案）；其評價流程是首先認識X是怎樣的，其次選擇比較基準，最后評價X是什么；在整個評價過程中，各個環節都會受到環境因素（包括社會、心理、自然、知識等）的影響。沿用上述評價范式，可以構建評價中職免費教育中資源依附現象的分析范式。在該評價范式中，被評價對象X是中職院校。其判別流程為首先認識X是怎樣的，即中職免費教育的屬性定位；其次選擇比較的基準，基于資源依附理論，可以借鑒Aldrich分析組織對環境依附能力的六個緯度，來考察中職學校與政府之間的互動機制，比較的基準是六個分析緯度，即能力、同質—異質性、穩定性、集中性、一致性和動蕩性；最后評價X是什么，即評價中職教育中的資源依附性。同時，不容忽視的是，分析流程的各個環節都會受到環境因素的影響。由此，本文從屬性定位、六個緯度、資源依附性三個方面構建了中職免費教育的資源依附現象一般分析范式。

三、中職免費教育中的資源依附現象分析

（一）中職免費教育的屬性

公共部門經濟學中，薩繆爾森創立了公共產品理論。該理論依據產品或服務是否具有競爭性和排他性將市場上的商品和服務（統稱產品）分為三類，即公共產品、準公共產品和私人產品。純粹的公共產品是指：每個人消費這種物品不會導致別人對這種物品消費的減少。它是政府無償向居民提供的各種服務，具有非競爭性和非排他性的特征。私人產品是居民或企業通過市場而提供的產品與服務，它具有競爭性和排他性的特征。準公共產品（或者混合產品）則是介于兩者之間的，具有公共產品和私人產品的特性。中等職業教育在未達到擁擠的前提下，具有一定的非競爭性，同時也具有一定的排他性。從教育產品屬性來說，中等職業教育屬于義務教育后的高中階段教育，是一種介于公共產品和準公共產品之間的產品，從嚴格意義上說，其公共產品的屬性更多些。準公共產品具有一定的“公共性”，所以主要由政府提供教育成本，同時它又具有一定的私人性，中等職業教育也是具有個人收益的，所以消費者應支付一定的費用。這就決定了中等職業教育的成本，若單獨由國家負擔則會出現中等職業教育的供給不足，若單獨由個人負擔則會使大量低收入者被排斥在中等職業教育之外。因此，在政府沒有實施中等職業教育免費的情況下，中等職業教育是由國家和個人共同分擔教育成本。2009年，教育部啟動了農村中等職業教育政策試點，逐步實行中等職業教育免費制度。由此，農村中等職業教育的分擔機制由國家和個人共同分擔轉變為依靠政府投入的分擔機制，它無償向中學教育后的適齡青年提供教育服務，具有非競爭性和非排他性的特征，此時的中等職業教育屬于典型的公共產品，政府既是分擔主體又是利益主體，同時也成為了中職學校資源依附的主體。

（二）基于資源依附理論的比較基準

中等職業教育作為一個重要的組織群體，對外界環境具有較大的依附性，從組織理論的角度看，這一組織群體在迅速發展的過程中必將受到外部環境尤其是政府的制約；另一方面，由于絕大多數中等職業學校資源匱乏，這就使得他們在發展進程中對外部環境的資源依附現象會更加嚴重。這一現象的產生可以運用資源依附理論進行解讀。資源依附理論的基本假設是：沒有組織是自給的，所有組織都在與環境進行交換，并由此獲得生存，在和環境的交換中，環境給組織提供關鍵的稀缺性的、倘若沒有組織就不能正常運作的資源[7]。經濟學認為，“稀缺是這樣的一個狀態：相對需求，物品總是有限的”[8]。經濟學的基本假設源于資源的相對稀缺，相對需求，資源總是稀缺的。對于稀缺資源的需求使得獨立的組織產生了對外部環境的依賴性，同時資源的稀缺性和重要性決定了組織對環境的依附程度。在資源相對給定的情況下，可以借鑒Aldrich分析組織對環境依附能力的六個緯度，見圖3，來考察中職學校與政府之間的互動機制，觀測中等職業教育在免費進程中和政府之間產生的資源依附關系。這六個緯度分別為：一是能力（capacity），旨在考察組織在外界環境中得到相關資源的能力；二是同質—異質性（homogeneity———heterogeneity），旨在考察組織在組織群體中的相似程度；三是穩定性(stability)，旨在考察環境要素出現重大變化的程度；四是集中性(concentration)，旨在考察外界環境中資源均衡分配的程度；五是一致性(consensus)，旨在考察組織與其他組織在具體領域對資源的競爭程度；六是動蕩性(turbulence)，旨在考察環境要素的內部聯系程度[9]。

（三）中職免費教育中的資源依附現象評析

1.能力

中職學校依據其辦學主體的不同，劃分為民辦中等職業學校與公辦中等職業學校。民辦中等職業學校的辦學經費屬于自籌，而公辦中等職業學校經費來源于政府撥款。2005年全國職業教育工作會議決定，國家在“十一五”期間將投入100億元，國家發改委每年投入10億元，重點建設2000個職業教育實訓基地，1000個縣級職教中心，1000所示范性中等職業學校和100所示范性高職，每年拿出16億元資助貧困職教生[10]。2009年農村中等職業教育政策試點順利推行，逐步實行中等職業教育免費的進程，此時的公辦中等職業教育屬于典型的公共產品，政府是唯一的財政分擔主體，同時也成為了中職學校資源依附的主體。

2.同質—異質性

依據中職學校辦學主體和分類的不同，中職學校存在一定的異質性，但其定位及培養目標逐步趨同，漸趨同質。就異質性而言，民辦中職學校辦學主要處于政府及市場的雙重約束下，其主要的資金來源是學費；而公辦中職學校主要在政府的財政支持下，逐漸步入免費教育階段。就同質性而言，中等職業教育是在高中教育階段進行的職業教育，也包括一部分高中后職業培訓，不論何種辦學主體，其定位都是在九年義務教育的基礎上培養數以億計的技能型人才和高素質勞動者。中等職業教育是目前我國職業教育的主體，主要由中等職業學校實施，招生對象主要是初中畢業生和具有初中同等學歷的人員，基本學制以三年制為主。這類學校在對學生進行高中文化知識教育的同時，根據職業崗位的要求有針對性地實施職業知識教育和職業技能訓練。值得關注的是，中等職業教育的免費進程并不影響中職學校的內部及外部組織特性。

3.穩定性

我國中等職業教育除了極少部分學校是民辦之外，主是要由公立學校承擔，這就使得中等職業教育的發展受到政府政策的影響，中職免費教育的進程也不例外。我國中等職業教育的政策歷史變遷主要表現在籌資、撥款模式、學費和學生資助等幾個方面政策的出臺①，集中反映了政府對中職教育政策態度和政策行為的變化。

4.集中性

我國現行的中等職業教育經費撥款制度仍是一種高度集權的管理體制。由于我國中職教育財政撥款的地區差異很大，使得中職教育學生生均經費也存在明顯的地區差距，且差距有進一步擴大的趨勢[11]。教育部、國家統計局、財政部關于2003~2007年全國教育經費執行情況統計公告顯示，中等職業教育中學生生均預算內事業費支出增長最快的省份分別是吉林省（2002）、海南省（2003）、青海省（2004）、新疆維吾爾自治區（2005）、重慶市（2006）、海南省（2007）；此外，中職教育學生生均預算內公用經費支出增長最快的是上海市（2002）、安徽省（2003）、新疆維吾爾自治區（2004）、新疆維吾爾自治區（2005）、重慶市（2006）、海南省（2007）[12]。研究表明，政府財政收支水平差異以及地方政府對中職教育的重視程度差異造成了中等職業教育財政撥款的區域性差異。當中職實施免費教育后，公辦學校資源均衡分配程度必將優化，中職教育財政撥款的地區性差異也將逐步消解。

5.一致性

伴隨著一系列關于大力發展中等職業教育政策的出臺，全國中等職業教育內部各類學校的內部競爭在不斷加劇，與此同時，中職教育與普高教育的資源競爭程度也在加強。對2002～2007年全國普高與中職教育生均預算內教育事業費支出與生均預算內公用經費支出比較發現，在2009年農村中職免費教育試點政策尚未出臺前，政府對普高及中職教育支持力度存在明顯的差異性。一方面，從生均預算內事業費支出來看，在2002~2007年期間，除了2006年趨勢不同外，全國中等職業學校生均預算內事業費支出略高于普高生均預算內事業費支出；另一方面，從預算內公用經費支出來看，在2002~2006年期間，全國中等職業學校生均預算內公用經費支出明顯低于普高生均預算內公用經費，但2007年迅速提高，明顯呈現高于普高的趨勢。

6.動蕩性

中職院校一方面與政府具有資源依賴的關系，其發展前景在較大程度上依賴政府的投入和政策的傾斜；另一方面中職教育各組織群體之間既有共同利益又有對資源的競爭，它們在不斷的博弈中達到共贏。當中職實施免費教育后，公辦中職學校內部資源的競爭必將弱化，組織群體之間的共同利益必將加強，使得中職學校朝向正馬太效應發展。

四、政策建議

（一）采用分步驟、逐步推進式的方式，加強政府資金投入和政策扶持力度在中職教育逐漸免費的進程中，其教育屬性從準公共產品轉變為公共產品，政府應該無償向公民提供相應的服務和支持。研究發現，中職教育對政府資源的依附作用越強，其發展受到政府政策的影響作用就越強，那么，政府作為公共職能的執行者應當加大對中職教育的財政投入，特別是縮小財政投入的地區差距，使發展漸趨平衡。為了實現教育公平目標，可采用分步驟、逐步推進式方式實施。第一步，在部分農村中職學校試點免費教育；第二步，向全國農村中職學校推廣開展免費教育；第三步，在城市中職學校試點收費與部分貧困生免費教育，逐步推進中職教育的免費進程。

（二）打破傳統四類中等職業學校的分割模式，統一規范為“中等職業技術學校”或“中等職業學校”第一，中等專業學校（簡稱“中專”）。這類學校以招收初中畢業生為主，學制三年或四年。傳統的培養目標主要是中級技術人員、管理人員和小學教師。改革開放以來，特別是近年來，培養目標已擴大到各類技能型人才。第二，技工學校。這類學校主要招收初中畢業生，學制三年，培養目標是中、初級技術工人。第三，職業高級中學（簡稱“職業高中”）。這類學校是在改革教育結構的基礎上發展起來的，大部分由普通中學改建而成，一般招收初中畢業生，學制三年，也有二年和四年的。培養目標與中專和技工學校類似，以培養生產服務一線的操作人員為主。第四，成人中等專業學校（簡稱“成人中專”）。這類學校是我國改革開放以后發展起來的，最早定位是把有初中文化程度的成年人（以在職人員為主）培養成中等技術人員。由于形勢的變化，其招生對象已經以應屆初中畢業生為主。學制二年或三年[13]。由于傳統四類中等職業學校的培養目標定位正逐步趨同，提出如下建議：首先，將傳統的四類學校統一規范為“中等職業技術學校”或“中等職業學校”，在統一規范的學校內采用分類培養的方式；其次，從招生方式來看，可分為普通應屆生源和成人生源，因此可以根據生源分班、分類培養；最后，在免費教育的進程中，增強對中等職業學校貧困生的資助力度。

（三）要形成中職、高校和政府之間的互動機制除了在財政及政策上爭取政府的資源支持外，還應該充分發揮組織系統的獨立性，從自身建設做起。第一，在硬件方面，增強資金投入，優化實習器材配備，建立中職教育實習基地。第二，在軟件方面，引進師資，發展中職特色和優勢專業。在學校總體辦學思想和發展規劃下，中職學校需要繼續擴大特色和優勢專業，積極穩妥地拓展現有專業。提升專業辦學層次，師資隊伍均衡配置是關鍵，中職教育的發展需要依靠一批具有專業特長的師資帶動，需要積極引進優秀人才作為師資儲備，并嚴格把好進人關，同時兼顧老中青的師資梯隊建設，對于優勢的技術專業及特色專業要提倡和發展。第三，加強校企合作，聯合辦學，拓展校企連動式培養模式。