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摘要：在我國(guó)旅游業(yè)改革創(chuàng)新的時(shí)代背景下，運(yùn)用對(duì)比研究與實(shí)地調(diào)研等研究方法，解析公共管理相關(guān)理論并加以合理使用；按照決策、管理、監(jiān)管與考評(píng)“四位一體”戰(zhàn)略部署，深化縣級(jí)旅游行政管理體制及配套機(jī)制改革，切實(shí)改變旅游系統(tǒng)原來(lái)那種“小馬拉大車”的不利局面，盡快促成綜合產(chǎn)業(yè)綜合抓的有利體制環(huán)境，從而為新時(shí)代旅游產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康快速發(fā)展提供充足的制度供給。

關(guān)鍵詞：全域旅游；縣級(jí)旅游行政管理；體制機(jī)制

改革全面深化改革、破除體制機(jī)制障礙是我國(guó)進(jìn)入新時(shí)代的鮮明特征。旅游產(chǎn)業(yè)作為新常態(tài)下國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，在擴(kuò)大內(nèi)需、扶貧攻堅(jiān)、增加就業(yè)等方面表現(xiàn)搶眼，但也存在諸如優(yōu)質(zhì)旅游產(chǎn)品供給不足、跨界融合發(fā)展不順暢、小部門無(wú)法匹配大產(chǎn)業(yè)發(fā)展等待解難題。全域旅游是新時(shí)代我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要抓手。國(guó)家旅游局分三次共確定505個(gè)全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建單位，包括407個(gè)縣（區(qū)、市、旗），縣域占比達(dá)8059％，足見(jiàn)全域旅游示范區(qū)的創(chuàng)建主體是在縣級(jí)行政區(qū)域。為了指導(dǎo)各創(chuàng)建單位科學(xué)開(kāi)展全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建工作，國(guó)家旅游局于2017年6月印發(fā)《全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建工作導(dǎo)則》（下文簡(jiǎn)稱《導(dǎo)則》），“創(chuàng)新體制，構(gòu)建現(xiàn)代旅游治理體系”排在八大創(chuàng)建任務(wù)的首位［1］。相關(guān)創(chuàng)建單位普遍把旅游行政管理部門“局改委”作為推進(jìn)體制機(jī)制改革的主軸。隨后，黨的報(bào)告提出：“統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學(xué)合理的管理體制”的改革舉措，為滿足旅游制度供給需求提供了良好的改革背景，有利于“強(qiáng)化旅游部門綜合協(xié)調(diào)職能，全面釋放改革活力，凝聚產(chǎn)業(yè)發(fā)展合力，形成綜合產(chǎn)業(yè)綜合抓的工作機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)大產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展、大市場(chǎng)聯(lián)合執(zhí)法、多部門聯(lián)動(dòng)管理的新格局”［2］。

一、縣級(jí)旅游行政管理體制機(jī)制改革概述

（一）體制機(jī)制改革與制度供給的關(guān)系

“體制”可以理解為國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位由法律規(guī)定或按約定俗成在機(jī)構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系和管理權(quán)限等方面的一種組織制度。某種體制一旦建立就具有相對(duì)單一性和穩(wěn)定性。“機(jī)制”是一種按照一定原則程序運(yùn)轉(zhuǎn)著的活動(dòng)過(guò)程，它往往具有歷史性，是由各方面的要素通過(guò)互相配合和排除不協(xié)調(diào)因素發(fā)展而來(lái)的。一般而言，機(jī)制可包括結(jié)構(gòu)機(jī)制和運(yùn)作機(jī)制。體制確定之后，機(jī)制的改革是為了保障既定體制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)；但當(dāng)體制嚴(yán)重僵化之后，僅僅改革機(jī)制，則效果往往不佳。當(dāng)前開(kāi)展的旅游行政管理體制機(jī)制改革是為了給旅游產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提供必需的制度保障，正如周瑋指出的“制度供給直接影響旅游業(yè)的發(fā)展，是否具備新的制度供給在一定程度上影響著旅游業(yè)發(fā)展的速度，即旅游業(yè)發(fā)展快慢的根源在于制度供給的及時(shí)度大小”［3］。這一觀點(diǎn)符合新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的精神實(shí)質(zhì)。制度供給的進(jìn)度需要相應(yīng)的供給主體去推動(dòng)。當(dāng)前在各級(jí)黨委政府的統(tǒng)籌安排下，各全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建單位正在大力推進(jìn)旅游供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，“一個(gè)至關(guān)重要的內(nèi)容就是旅游行政管理體制管理”［4］，抓緊建立健全一個(gè)既為現(xiàn)實(shí)解困又有利于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的旅游公共管理體制，更好地實(shí)現(xiàn)“有為政府”與“有效市場(chǎng)”相結(jié)合的目標(biāo)，共促旅游業(yè)持續(xù)繁榮發(fā)展。

（二）旅游行政管理體制改革理論

公共管理體制改革理論發(fā)展到現(xiàn)在已經(jīng)相對(duì)成熟，對(duì)當(dāng)前正在推進(jìn)的旅游行政管理體制改革具有較大的借鑒意義。珍妮特•鄧哈特和羅伯特•鄧哈特總結(jié)了西方發(fā)達(dá)國(guó)家公共行政管理的三種模式：即（1）建立在政治和法律之上的傳統(tǒng)公共行政模式，偏向于程序主義，注重法治與程序；（2）建立在經(jīng)濟(jì)考慮和市場(chǎng)考慮之上的新公共管理模式，偏向于管理主義，注重效率與績(jī)效；（3）建立在民主標(biāo)準(zhǔn)和社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)之上的新公共服務(wù)模式，偏向于憲政主義，注重正義與公平［5］。盡管我國(guó)的國(guó)情黨情政情與西方發(fā)達(dá)國(guó)家存在比較大的差異，但從公共管理改革理念、技術(shù)與方法等角度來(lái)看，仍然有比較大的借鑒價(jià)值。劉夢(mèng)華和易順提出“基于治理觀的旅游管理體制范式”，把治理理論引入我國(guó)旅游行政管理體制改革當(dāng)中，并簡(jiǎn)要介紹了經(jīng)濟(jì)建設(shè)型、企業(yè)管理型、社團(tuán)模式、多元政體型以及社會(huì)崇拜型或稱民粹主義模式五種旅游范式［6］。治理理論崇尚多個(gè)主體合作共治模式，這對(duì)于我國(guó)逐步實(shí)現(xiàn)由“中政府、大社會(huì)”的體制轉(zhuǎn)軌有一定的促進(jìn)作用。眾所周知的是，我國(guó)實(shí)行的是黨政同構(gòu)的治國(guó)理政模式，多中心不符合我國(guó)的實(shí)際國(guó)情，我國(guó)的治理只能以黨委政府為中心。黨的十七大報(bào)告部署了以轉(zhuǎn)變政府職能為核心內(nèi)容的行政管理體制改革。黨的十八大以來(lái)，黨中央國(guó)務(wù)院持續(xù)深化“放管服”改革、大力推進(jìn)依法治國(guó)、細(xì)化服務(wù)型政府建設(shè)、踐行以人民為中心的發(fā)展理念以及重新定位政府與市場(chǎng)兩只手的作用，在推進(jìn)旅游行政管理體制改革的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)時(shí)刻關(guān)注黨情政情新變化新要求，以系統(tǒng)論為牽引，吸收消化各有關(guān)理論的合理之處而用之，才能更有利于改革的順利推進(jìn)。

二、改革之前的縣級(jí)旅游行政管理體制及其運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制

（一）縣級(jí)旅游行政管理部門簡(jiǎn)介

縣級(jí)旅游局是一個(gè)正科級(jí)編制的行業(yè)管理部門，隨著我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略性地位的牢固確立，它的重要性日益凸顯。為了更直觀地了解縣級(jí)旅游行政部門編制員額、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)性質(zhì)等基本情況，根據(jù)實(shí)際調(diào)研及政府門戶網(wǎng)站公開(kāi)報(bào)道等資料整理如下（表1）。　建寧縣是第二批國(guó)家級(jí)全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建單位，目前該縣的旅游局尚未升格為旅游發(fā)展委員會(huì)，具有較強(qiáng)的代表性。在此，結(jié)合中共建寧縣委機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)于2007年印發(fā)的“三定”方案介紹該縣旅游局的職能、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制以及其他有關(guān)情況。（1）主要職責(zé)。可以簡(jiǎn)要概括為：規(guī)劃編制、年度計(jì)劃、行業(yè)管理、宣傳營(yíng)銷、旅游質(zhì)監(jiān)、品牌創(chuàng)建、安全生產(chǎn)、人才培養(yǎng)、信息咨詢、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)以及投訴處理等方面。（2）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。依據(jù)主要職責(zé)，建寧縣旅游局設(shè)4個(gè)職能股（室）。行管股、營(yíng)銷股、質(zhì)監(jiān)所以及辦公室。辦公室負(fù)責(zé)上傳下達(dá)、綜合協(xié)調(diào)和機(jī)關(guān)日常工作，其余的職責(zé)劃入相應(yīng)的股室。在實(shí)際操作中，遇到新生業(yè)務(wù)或不屬于任何股室主抓的事情，由局長(zhǎng)臨時(shí)指定一位分管副局長(zhǎng)與相應(yīng)的股室去完成任務(wù)。（3）人員編制。建寧縣旅游局目前有10個(gè)編制員額，其中：局長(zhǎng)1名，副局長(zhǎng)3名（含一名掛職干部）。目前實(shí)際有14名工作人員，涵蓋公務(wù)員、事業(yè)、參公、聘用等四種編制屬性。（4）旅游局機(jī)構(gòu)設(shè)置。主要有兩種情形，一種是單獨(dú)設(shè)置，名稱有旅游事業(yè)局、旅游局、旅游事業(yè)管理委員會(huì)等；另一種是與其他部門合并設(shè)置，諸如湖南邵陽(yáng)縣外事僑務(wù)辦公室（旅游局）、廣西興安縣文化旅游廣播電視體育局、浙江義烏市旅游與會(huì)展管理委員會(huì)等。（5）單位性質(zhì)。在改革之前，絕大多數(shù)旅游局屬于縣政府的直屬事業(yè)單位，屬于事業(yè)單位編制，人員經(jīng)費(fèi)、工作經(jīng)費(fèi)由縣財(cái)政核撥。

（二）縣級(jí)旅游行政管理體制及其運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制

改革之前的縣級(jí)旅游行政管理體制，學(xué)者們由于學(xué)科背景以及研究視角的不同，看法與意見(jiàn)不太一致，主要有科層制、等級(jí)科層制、官僚體制、事業(yè)單位體制、條塊分割的管理體制等幾種說(shuō)法。筆者以為這幾種觀點(diǎn)都有一定的道理，但經(jīng)過(guò)深入分析就能發(fā)現(xiàn)都存在較大的片面性。從應(yīng)然的角度來(lái)講，我國(guó)旅游部門的管理體制與其他大多數(shù)職能部門一樣，都是“條塊有效結(jié)合的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”，具體展開(kāi)就是：縣級(jí)旅游行政管理部門既要接受所在地縣委縣政府的屬地管理，包含但不限于黨務(wù)領(lǐng)導(dǎo)、政治領(lǐng)導(dǎo)與業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)又要自覺(jué)服從上級(jí)旅游行政管理部門的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)與統(tǒng)籌安排。可從實(shí)然的角度來(lái)看，由于受到多種主客觀因素的影響，時(shí)不時(shí)會(huì)發(fā)生體制“打架”的事情，特別是當(dāng)縣級(jí)政府與市旅游局的意見(jiàn)不一致時(shí)，那就需要他們共同的上級(jí)市委市政府介入調(diào)停處理。保障縣級(jí)旅游行政管理體制日常運(yùn)轉(zhuǎn)主要有這么幾種機(jī)制：（1）工作機(jī)制，可以細(xì)分為三種：第一，內(nèi)部工作機(jī)制。實(shí)行局長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，重要事項(xiàng)通過(guò)召開(kāi)局務(wù)會(huì)討論決定，局務(wù)會(huì)的參與成員是副科級(jí)（含副科級(jí)，下文同）以上領(lǐng)導(dǎo)。第二，向上工作機(jī)制。有重要事項(xiàng)需要提請(qǐng)縣委縣政府、市旅游局協(xié)調(diào)解決時(shí)，一般使用請(qǐng)示匯報(bào)制度；縣領(lǐng)導(dǎo)、市旅游局領(lǐng)導(dǎo)對(duì)旅游局的工作則采用批示指示的辦法。第三，橫向溝通辦法。一般采用函件形式進(jìn)行書(shū)面溝通，如有必要的話，經(jīng)請(qǐng)示領(lǐng)導(dǎo)之后也會(huì)進(jìn)行當(dāng)面交流溝通。（2）工作人員管理。實(shí)行分級(jí)分類管理辦法。副科以上領(lǐng)導(dǎo)由組織部管理；事業(yè)編制與臨時(shí)聘用人員歸屬于人力資源與社會(huì)保障局管理；公務(wù)員歸口到公務(wù)員局管理。（3）經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。編制內(nèi)人員所需經(jīng)費(fèi)按政策規(guī)定由縣財(cái)政局統(tǒng)一核撥，編制外人員的費(fèi)用由旅游局自籌。（4）臨時(shí)工作安排，由局長(zhǎng)根據(jù)縣政府分管領(lǐng)導(dǎo)及其他相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的要求進(jìn)行部署落實(shí)。

（三）縣級(jí)旅游行政管理體制與全域旅游發(fā)展的矛盾關(guān)系

縣級(jí)旅游行政管理體制改革之前存在一些不足之處，主要表現(xiàn)在：（1）旅游產(chǎn)業(yè)管理職能分散。旅游是綜合性產(chǎn)業(yè)，涉及縣級(jí)政府眾多組成部門以及直屬事業(yè)單位，特別是在深化全域旅游發(fā)展的背景之下，要求加快推進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，此時(shí)旅游產(chǎn)業(yè)管理職能分散化的問(wèn)題就尤為突出。例如，全域旅游規(guī)劃編制一事，科學(xué)的做法應(yīng)該是由縣政府臨時(shí)成立一個(gè)規(guī)劃編制工作的領(lǐng)導(dǎo)小組去統(tǒng)籌安排，實(shí)際的做法則是讓旅游局牽頭，這大大降低了規(guī)劃編制的規(guī)格，規(guī)格低了，法律效力自然就不足了。（2）旅游行政效率低下。行政效率低下除了工作人員素質(zhì)不高這個(gè)不利因素之外，主要是由于體制機(jī)制不順暢造成的。重要事情需要從科員、股長(zhǎng)、副局長(zhǎng)、局長(zhǎng)、分管副縣長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、縣委書(shū)記逐級(jí)向上匯報(bào)，如果遇到縣領(lǐng)導(dǎo)不同意旅游局上報(bào)的方案，又要大修改或是推倒重來(lái)，這極大影響了行政效率的提高。另外，由于目前沒(méi)有順暢的橫向協(xié)調(diào)機(jī)制，需要多部門共同完成的事項(xiàng)，協(xié)調(diào)起來(lái)也很費(fèi)時(shí)。（3）旅游市場(chǎng)監(jiān)管沒(méi)有形成合力。旅游市場(chǎng)監(jiān)管政出多門、多頭管理，涉及工商行政管理局（或市場(chǎng)監(jiān)督管理局）、衛(wèi)計(jì)局、公安消防、安監(jiān)局等多個(gè)部門，各管一塊但完全沒(méi)有形成合力。縣級(jí)旅游局只有旅游質(zhì)監(jiān)所①這一非常薄弱的監(jiān)管力量。每當(dāng)有監(jiān)管任務(wù)要開(kāi)展時(shí)，需要報(bào)請(qǐng)縣政府協(xié)調(diào)安排，由某位副縣長(zhǎng)牽頭組織實(shí)施，而這與旅游產(chǎn)業(yè)大發(fā)展的要求顯然是格格不入的。改革之前的體制弊端日益明顯，“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，原來(lái)的旅游行業(yè)管理體制已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求。旅游綜合管理體制改革是落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式戰(zhàn)略部署的重要舉措，是新時(shí)期新階段旅游產(chǎn)業(yè)大發(fā)展的需要”［7］。

三、新時(shí)代縣級(jí)旅游行政管理體制機(jī)制改革建議

深化旅游行政管理體制機(jī)制改革是新時(shí)代全域旅游示范區(qū)的重要?jiǎng)?chuàng)建內(nèi)容，國(guó)家旅游局在全國(guó)旅游工作會(huì)議、全域旅游現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)會(huì)等全國(guó)性會(huì)議上反復(fù)強(qiáng)調(diào)旅游管理體制改革的重要性。2017年11月7日，李金早局長(zhǎng)在全國(guó)旅游系統(tǒng)學(xué)習(xí)宣傳貫徹黨的精神第一期專題研討班的講話中又一次強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持全面深化改革，創(chuàng)新旅游業(yè)體制機(jī)制、社會(huì)治理”。旅游學(xué)術(shù)界也一致認(rèn)同體制改革的重要性，如王曉民指出：“管理體制改革撐起全域旅游大格局”［8］。

（一）完善縣級(jí)全域旅游發(fā)展的統(tǒng)籌決策機(jī)制

管理工作始于決策，科學(xué)的決策更有利于后續(xù)工作的開(kāi)展。旅游是綜合性大產(chǎn)業(yè)，凝聚共識(shí)、統(tǒng)籌部署、齊抓共管才能取得更好的發(fā)展效果。因此，《導(dǎo)則》強(qiáng)調(diào)要“突出黨政統(tǒng)籌，發(fā)揮地方黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)作用”。可考慮采取如下措施：（1）改造全域旅游工作領(lǐng)導(dǎo)小組的功能。自從旅游業(yè)被確定為縣域經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)或支柱產(chǎn)業(yè)之后，各縣紛紛成立“旅游工作領(lǐng)導(dǎo)小組”或類似職能的機(jī)構(gòu)。這類機(jī)構(gòu)屬于臨時(shí)性議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，成員單位會(huì)不自覺(jué)產(chǎn)生“要我配合”“我是配角”的意識(shí)，不利于全域旅游工作的推進(jìn)。建議出臺(tái)正式文件，將它的性質(zhì)調(diào)整為“統(tǒng)籌決策機(jī)構(gòu)”，確定它為縣域范圍內(nèi)全域旅游工作的日常最高決策機(jī)構(gòu)。（2）科學(xué)配置全域旅游工作領(lǐng)導(dǎo)小組的成員與工作人員。建議由縣政府主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組的組長(zhǎng)；常務(wù)副組長(zhǎng)可考慮安排分管旅游工作的縣委常委②擔(dān)任，負(fù)責(zé)日常工作；旅發(fā)委主任也應(yīng)該是領(lǐng)導(dǎo)小組的副組長(zhǎng)人選，便于及時(shí)請(qǐng)示匯報(bào)工作；辦公室主任可由政府辦或縣委辦的副主任兼任。領(lǐng)導(dǎo)小組成員由發(fā)改、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、商務(wù)等諸多涉旅部門負(fù)責(zé)人兼任。由于考慮到各部門負(fù)責(zé)人工作繁忙的緣故，主要成員單位要確定一位副科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)承辦有關(guān)事項(xiàng)，同時(shí)還要指定一位經(jīng)辦人員，負(fù)責(zé)信息溝通、資料整理、上傳下達(dá)等工作。（3）確定全域旅游工作領(lǐng)導(dǎo)小組的工作規(guī)則。實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制與民主集中制相結(jié)合的原則，主要領(lǐng)導(dǎo)既不能主觀武斷，造成重大決策失誤；又不能久議不決，議而無(wú)果。領(lǐng)導(dǎo)小組每月召開(kāi)一次全體會(huì)議，聽(tīng)取有關(guān)事項(xiàng)的匯報(bào)，討論當(dāng)月的旅游工作成效及待解問(wèn)題，確定下個(gè)月的主要工作計(jì)劃。遇到緊急事情，可臨時(shí)召開(kāi)全體會(huì)議。需要跨部門協(xié)調(diào)的事項(xiàng)，可通過(guò)召開(kāi)由有關(guān)部門參加的現(xiàn)場(chǎng)會(huì)討論解決之。

（二）強(qiáng)化縣級(jí)旅游發(fā)展委員會(huì)的綜合管理機(jī)制

強(qiáng)化旅游發(fā)展委員會(huì)的綜合協(xié)調(diào)職能是大力推進(jìn)縣級(jí)旅游行政管理體制改革的基石，才能逐漸緩解改革之前“小馬拉大車”以至于力不從心的體制困境。結(jié)合相關(guān)學(xué)者的研究成果，筆者以為可從以下四個(gè)方面入手：（1）重新檢視并確定旅游行政部門的職責(zé)。全域旅游發(fā)展戰(zhàn)略拉開(kāi)帷幕之后，旅游行政管理部門的職能職責(zé)范圍大大拓展，與過(guò)去相比，增加了“融合發(fā)展、公共服務(wù)、旅游扶貧、區(qū)域合作、智慧旅游、創(chuàng)新業(yè)態(tài)、扶持協(xié)會(huì)、旅游智庫(kù)以及文明旅游”等職責(zé)。（2）創(chuàng)新旅游發(fā)展委員會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置。職責(zé)增加了，人員編制會(huì)相應(yīng)增加，例如改革后的“廣西上林縣旅游發(fā)展委目前共有52個(gè)編制”，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也應(yīng)該發(fā)生相應(yīng)的改變。例如，隨著大數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)在旅游宣傳營(yíng)銷領(lǐng)域的廣泛運(yùn)用，有條件的地方可考慮設(shè)立“旅游數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)與應(yīng)用中心”。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的創(chuàng)新設(shè)置是為了更好地執(zhí)行新職能履行新職責(zé)。（3）倡導(dǎo)部門鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間多做橫向溝通工作。旅游是綜合性的產(chǎn)業(yè)，部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間經(jīng)常需要就共同關(guān)心的事項(xiàng)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，以利于及時(shí)達(dá)成共識(shí)，共同推動(dòng)相關(guān)工作不斷取得新進(jìn)展。可運(yùn)用全域旅游工作領(lǐng)導(dǎo)小組的會(huì)議機(jī)制進(jìn)行友好協(xié)商，若難以達(dá)成一致意見(jiàn)，可報(bào)請(qǐng)有權(quán)決定的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行裁奪。（4）劃分清楚旅游發(fā)展委員會(huì)與旅游行業(yè)協(xié)會(huì)的職能職責(zé)關(guān)系。改革后的旅游發(fā)展委員會(huì)與改革之前的旅游局相比，職權(quán)職能職責(zé)方面已經(jīng)增加了許多。如果還是按照過(guò)去那樣事無(wú)巨細(xì)都要由旅游局去做的話，那么配置再多的人員也不夠用。因此，“需要政府大膽簡(jiǎn)政放權(quán)，特別是專業(yè)性行政職能向行業(yè)協(xié)會(huì)的承接轉(zhuǎn)移，以降低企業(yè)對(duì)政府的倚重程度”［9］，如此才能盡量為旅游行政管理部門減負(fù)。

（三）構(gòu)建縣級(jí)全域旅游發(fā)展的合成監(jiān)管機(jī)制

合成監(jiān)管機(jī)制不是政府有關(guān)職能部門淅出當(dāng)?shù)芈糜萎a(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的職權(quán)并進(jìn)行簡(jiǎn)單相加，而是聚焦特色全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建的高效監(jiān)管需求，運(yùn)用數(shù)學(xué)排列組合思維，優(yōu)化監(jiān)管制度設(shè)計(jì)，活絡(luò)監(jiān)管機(jī)制，為全域旅游發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)且充足的監(jiān)管體制機(jī)制保障。為了更直觀地了解我國(guó)旅游市場(chǎng)監(jiān)管模式改革前后之間的變化情況。

（四）明確縣級(jí)全域旅游發(fā)展的督查考評(píng)機(jī)制

“績(jī)效評(píng)估和績(jī)效管理是公共部門的責(zé)任的要求”［11］。新時(shí)展全域旅游背景下，更需要充分發(fā)揮考核“指揮棒”的作用，增強(qiáng)動(dòng)力，減少阻力，以充分調(diào)動(dòng)全域旅游領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位及有關(guān)工作人員的積極性，可細(xì)化為：（1）成立相對(duì)獨(dú)立的考核委員會(huì)。有鑒于全域旅游工作涉及眾多部門單位及人員的緣故，建議籌建由縣委縣政府主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任考核領(lǐng)導(dǎo)小組的組長(zhǎng)，縣委組織部部長(zhǎng)擔(dān)任常務(wù)副組長(zhǎng)，組織部干部科、黨政辦、政府辦、全域旅游工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主要負(fù)責(zé)人為成員的相對(duì)獨(dú)立的考核委員會(huì)，全權(quán)負(fù)責(zé)考核事宜。（2）明確考核的實(shí)施辦法。傳統(tǒng)考核辦法針對(duì)的是部門及其工作人員，全域旅游領(lǐng)導(dǎo)小組的成員、承辦人員及聯(lián)絡(luò)員等往往具有雙重甚至是多重身份，采用傳統(tǒng)的考核方式顯然已經(jīng)不合適。因此，必須在政府績(jī)效管理專家的協(xié)助下，圍繞考核內(nèi)容、考核重點(diǎn)、考核方式、績(jī)效占比以及異議處理等方面制訂一套科學(xué)的可操作的考核實(shí)施辦法。（3）根據(jù)考核結(jié)果及時(shí)進(jìn)行合法合理獎(jiǎng)懲。一定要注意績(jī)效考核結(jié)果的應(yīng)用問(wèn)題，依據(jù)客觀的考核結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)懲才能彰顯督查考核的嚴(yán)肅性、法律性與政策性。湖南韶山市大力改革考核機(jī)制，“實(shí)行常態(tài)考核與年終績(jī)效考核相結(jié)合，建立對(duì)全市各級(jí)各部門的旅游工作常態(tài)考核機(jī)制，實(shí)行一月一通報(bào)，將考核中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)向被考核對(duì)象反饋，并督促其及時(shí)整改”［12］。另外，在考核的過(guò)程中，既要注意考核個(gè)人的績(jī)效表現(xiàn)，同時(shí)也要考核所在單位對(duì)年度旅游工作的貢獻(xiàn)，使其相得益彰、相互促進(jìn)。

四、結(jié)束語(yǔ)

新時(shí)展全域旅游，首要在體制機(jī)制改革。縣級(jí)政府由于受到條塊分割管理體制、公務(wù)員編制員額有限以及公共財(cái)政收入偏少等主客觀不利因素的影響，在推進(jìn)旅游行政管理體制改革以構(gòu)建現(xiàn)代旅游治理機(jī)制方面面臨著比較嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此，縣委縣政府應(yīng)該以新時(shí)代改革創(chuàng)新精神為引領(lǐng)，著眼于黨的十八大以來(lái)我國(guó)黨情政權(quán)社情新變化新趨勢(shì)，合理借鑒公共管理改革范式以及治理理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)等有關(guān)理論的可取之處，聚焦構(gòu)建現(xiàn)代旅游治理機(jī)制這個(gè)核心目標(biāo)，緊緊圍繞“統(tǒng)籌決策、綜合管理、合成監(jiān)管以及督查考評(píng)”這四個(gè)維度扎實(shí)推進(jìn)縣級(jí)旅游行政管理體制機(jī)制改革，確保為縣域全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建提供高質(zhì)量的制度供給。另外，鑒于全域旅游是新生事物，沒(méi)有現(xiàn)成模式可以借鑒，為了順利推進(jìn)示范區(qū)的創(chuàng)建工作，有條件的縣級(jí)政府可考慮設(shè)立規(guī)模適度且結(jié)構(gòu)合理的決策咨詢委員會(huì)，專司輔助決策事宜。

作者：官長(zhǎng)春 單位：三明學(xué)院旅游學(xué)院