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一、變革社會中公共教育權力的變遷

改革開放20多年來,我國已初步建立了社會主義市場經濟體制。我國當代的社會轉型,從某種意義說,是從一個計劃經濟時代形成的“國家共同體”向不同社會部門和社會領域分化的過程。這種社會轉型的根本特征就是政治領域的民主化、經濟領域的市場化、社會領域的自治化。這個社會結構變遷趨勢的發展必然形成既相互聯系又彼此獨立的政治領域、市場領域和社會領域這樣一個新的社會結構。成熟的市場領域的建立和公民社會的發展導致了公共權力的分化。有的學者認為,市場經濟和民主政治的發展使一部分國家權力向民間社會轉移,國家權力出現了部分向社會轉移的趨勢,如公民和非政府組織直接或間接參與立法活動,部分行政權向社會轉移下放到非政府組織手中(如參權、委托、授權和還權等),以及司法權逐步社會化(如公民參與審判活動)等等。①

在我國社會轉型和教育改革的過程中,也已經發生著公共教育權力的變遷。從1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》起,我國公共教育權力的轉移可以說就已經開始了?！吨泄仓醒腙P于教育體制改革的決定》中明確提出:“改革管理體制,在加強宏觀管理的同時,堅決實行減政放權,擴大學校的辦學自主權”;基礎教育實行“地方負責、分級管理”的體制。這個規定預示著建國以來我國高度集中的公共教育權力開始了結構性變遷的進程。如基礎教育管理權下放給地方,高等學校管理權的下放和教育資源的重新配置,擴大高等學校辦學自主權,基礎教育新課程改革要求建立國家、地方、學校三級課程管理體制等,都是高度集中的公共教育權力向地方和學校下放的標志;教育中介組織的產生發展,非政府的行業協會參與提供教育服務,學校、教師、學生、家長具有越來越多的選擇權,則代表著公共教育權力向社會領域的轉移;民辦教育的復蘇和發展、加入世界貿易組織后我國政府對于教育貿易服務的承諾等則標志著公共教育權力向市場領域的轉移;中小學校長廢除行政級別制度而實行業務職級制度的探索,使教育組織的辦學人員由行政官員的身份轉變為專業人員,則是學校等教育組織改變政府行政機構身份的一個有力的信號;學校辦學主體的多元化和資金來源的多樣化使大多數教育組織越來越具備非營利組織的特征,等等。這種公共教育權力的轉移在教育改革的過程中主要表現為,縱向上,在公共教育權力體制內部由中央政府向地方政府、下級組織機構和學校下放權力;橫向上,則是由公共教育權力體制內部向體制外部的社會領域和市場領域轉移權力。

二、公共教育權力的變遷及其對教育政策的有效性提出的挑戰

社會的轉型與公共教育權力的變遷,尤其是市場的介入和公民社會的發展,促使在教育領域外部逐步形成政府力量、市場力量和社會力量之間相互博弈的格局,在教育領域內部則分化出學校的管理者、舉辦者和辦學者等不同的角色,②導致產生新的教育社會關系和新的教育問題。一是政府選擇與非政府選擇的關系。③在傳統的計劃經濟體制中,公共教育完全是國家和政府的事情,公共教育權力集中于政府內部,教育政策選擇的主體是政府體制內部的主體;在教育領域,無論是教育資源的配置還是教育利益的分配主要都是通過政府選擇來實施,并由此實現教育的發展和滿足公眾對教育的需要;政府選擇具有強制性,主要以政府組織之間縱向的命令、服從關系為特征。公共教育權力的變遷使市場的力量和社會自治力量介入教育領域,在教育領域產生了大量的非政府性質的市場選擇和社會選擇。市場選擇具有志愿性,主要是以平等的市場活動主體之間訂立合同與契約,自由交易,公平競爭,個人經濟權利的滿足等活動為特征,如民間資本辦學、民辦學校的自主發展、非義務教育階段學校面向市場籌措教育經費和提供教育服務等。

社會選擇也具有志愿性,主要是以平等的社會主體之間彼此理解、合作、協商、談判、形成共同的自愿遵守的行為規則為特征,如教育中介組織和非政府的行業協會、基金會等提供教育服務,學校面向社會行使辦學的自主權,家長和受教育者對教育的選擇等。公共教育權力的變遷使教育領域中決策主體和行為選擇主體發生了變化,由政府作為惟一的選擇主體轉變為政府選擇、市場選擇和社會選擇并存而且彼此相互博弈的格局。這使教育政策面臨新的矛盾和問題,例如,一方面教育政策明確規定不允許以營利為目的舉辦學校,④另一方面許多民辦學校甚至公立學校事實上在利用辦學活動追求利潤;一方面在義務教育階段教育政策不允許擇校,另一方面教育活動中又存在許多事實上的擇校行為;在當前的素質教育改革中,一方面是教育行政部門強力推行素質教育的改革,另一方面則是許多學校仍然在走“應試教育”的老路,等等。

二是公益與私益的關系。教育具有公益性,是公益性事業。世界上幾乎所有的國家都強調教育的公益性質。我國《教育法》也明確規定:“教育活動必須符合國家和社會公共利益?！痹趥鹘y的計劃經濟體制下,教育的公益性是通過由政府壟斷公共教育,利用政府的強制機制來實現的。在這樣的社會背景中,教育體現出純公共物品的性質,通過教育活動追求公益是政府的責任;政府既是教育和學校的舉辦者,又是辦學者和管理者,教育活動的計劃、資源配置、過程管理、教育服務的提供等全部由政府負責。由于政府本身就是為了實現公共利益而建立的行使特殊公共權力的組織,政府壟斷公共教育使教育的公益性成為教育活動的一個必然結果。在市場力量和社會自治力量介入教育領域以后,其中,社會自治力量如所謂的第三部門、非政府組織或非營利組織是通過志愿機制追求公益,⑤由社會自治力量提供公共教育一般能夠保證教育的公益性。但是,在市場領域,則是市場主體通過志愿機制追求私益,⑥追求私益的滿足是市場活動的內在精神。

實際上,教育是一種準公共物品,⑦在市場條件下,教育既可能具有公共物品的屬性,也可能具有私人物品的屬性,民間資本進入教育領域以后,完全有權選擇是為公眾提供具有公共物品屬性的教育,還是為公眾提供具有私人物品屬性的教育。⑧只要民間資本選擇提供具有私人物品屬性的教育服務,并按照市場機制進行學校的運作,資本的尋利性就會自覺地通過教育活動追求私益。在這種條件下,教育的公益性就不再是一個無條件的結果,而是一個有條件的問題了。教育活動不再必然導向公共利益,教育領域追求公益和追求私益并存。政府在管理教育時,必然要面對公益與私益的矛盾。例如,我國加入世界貿易組織以后,按照我國政府對世界貿易組織的承諾,義務教育和黨政、軍事、警察等特殊教育以外的教育活動都可以屬于服務貿易的范圍,非義務教育領域的許多公共教育都可以按照市場機制由非公共途徑來提供。政府如何在允許教育領域追求私益的情況下保證實現教育的公益性,成為教育政策必須要解決的問題。

三是公平與效率的關系。公平與效率的矛盾是人類社會發展中一個永恒的悖論。公共教育權力的變遷給教育領域的公平與效率問題及其關系帶來新的涵義。一方面,市場的基礎性職能是追求效率,非“市場失靈”狀態下的成熟的市場經濟有利于實現效率。在當前國家教育資源十分有限的情況下,利用市場機制吸引民間資本進入教育領域,提現有教育資源的利用效率,是一種合理的、明智的選擇。但是市場機制介入教育領域卻給實現教育公平帶來新的問題。第一,在市場介入的條件下,教育領域追求公益與追求私益并存,資本的尋利性將會使教育資源的配置形成有利于追求利潤的態勢,從而在地區之間、學校之間、個人之間造成教育資源配置的不公平。第二,市場介入將使公共教育以準公共物品和私人物品的形式提供給公眾,交費上學將成為一種可能的選擇,在允許交費上學的過程中,將會引發復雜的教育公平問題。如處于不同社會階層的社會成員來說如何交費才是公平的。

另外,交費上學以后,家長和受教育者應該具有對教育的選擇權,人們就會認為當下不可選擇的教育是不公平的。第三,市場經濟是一種激烈的競爭經濟,但由于歷史上已經存在的經濟的、社會文化的、政策的原因,社會成員之間對社會資源占有和處置的能力存在很大差異,一些處于弱勢的社會成員將在競爭中處于劣勢,而產生強烈的不公平感。第四,學校成為面向市場或者“類似市場競爭環境”的獨立的、自主辦學的社會組織,尤其是公立學校失去了政府的無條件保護而與民辦學校具有同等的法律地位,提供公共教育的所有學校之間就需要一個公平競爭的制度環境。第五,市場承認多樣化利益訴求的存在,教育政策活動如果不能反映人們多樣化的利益要求,就會失去其公平性。在市場經濟條件下,如何保障教育公平已成為全社會關注的焦點。值得注意的是,從其他國家(如美國和英國)在引入市場機制條件下保障教育公平的經驗來看,大都把擴大家長和受教育者的教育選擇權和教育治理的參與權作為實現公平的重要政策選擇,⑨但是,簡單地強調社會選擇和參與都可能帶來新的更大的不公平。因為,由于現有的社會不平等導致不同的社會成員在選擇教育和參與教育治理的能力和機會方面會具有很大的差異。如何保證市場選擇與社會選擇存在的條件下教育利益分配的公平是教育政策面對是另一個關鍵性問題。

四是解制與規制的關系。一方面公共教育權力的轉移需要政府進行解制。在以國家教育權為主要形式的傳統公共教育權力開始轉移到市場領域和社會領域以后,政府對于過去屬于自己強力控制的一些教育活動領域需要解除管制,以給市場主體、社會自治組織、學校、家長等一定的從事教育活動的自主活動空間,如民間資本和教育中介組織按照市場規律依法提供教育服務,學校依法自主辦學等。另一方面,為了確保教育中新的活動主體和新的活動領域體現教育的公益性,政府需要制定新的游戲規則,作出新的制度安排,以加強規制和監管,如對于民辦學校、教育中介組織要加強監管,對于學校自主辦學要加強監督,對家長選擇教育的行為要進行引導和規范。如果在公共教育權力變遷的過程中,針對教育中新的活動主體和活動領域制定新的游戲規則時,出現政府“缺位”現象,教育的公益性和教育公平就會受到損害。而哪些方面需要解制,哪些方面需要規制,如何處理解制與規制的關系,這些問題都需要教育政策作出研究和回答。

上述這些新的教育社會關系和教育問題,使政府的教育行政面臨著新的教育政策環境。對于教育政策來說,這些問題的核心就是,如何在公共教育權力變遷的條件下實現教育的公益性和教育利益的公平分配。

新的教育政策關系和教育問題對教育政策有效性提出了挑戰。教育政策的有效性是教育政策重要的一個價值向度,主要是指教育政策活動以最小的代價獲得具有最大化正價值的政策結果,是指教育政策功能和效益的最大化,10衡量教育政策有效性的基本指標就是教育政策能否順利、高效地解決教育問題。在變革的社會環境中,教育政策環境發生了根本性的變化,教育選擇模式從單一的政府選擇轉變為政府選擇、市場選擇、社會選擇并存,教育活動從僅強調公益性轉變為追求公益和追求私益并存,政府對教育的治理從單純的強力管制轉變為規制與解制并存,教育公平問題也因為具有許多新的內涵而變得更為復雜。而我國傳統的教育政策活動范式是一種單向度的政府選擇模式,政府是惟一合法的決策中心;教育政策強調公益而排斥私益,并且把追求公益與追求私益尖銳對立起來;教育政策活動常常處于“受益人缺席”的狀態,教育政策的利益相關者缺乏表達其利益訴求的渠道;教育政策作出的往往是外在的制度安排,注重在教育內部進行強制性制度變遷。因而,傳統的教育政策活動范式難以適應教育政策環境的變化,難以有效地解決上述新的教育問題。

三、面對挑戰的教育政策的合理選擇

公共教育權力變遷而引發的新的教育問題,要求轉變教育政策活動的范式和作出新的制度安排。11那么,在社會轉型和公共教育權力轉移的背景中,教育政策范式要做怎樣的改變,教育政策活動要提供什么樣性質的制度安排,才能保證在新的社會條件下教育的公益性和教育利益分配的公平?

1.轉變政府職能,調整公共教育權力結構。

20多年來改革開放的實踐和黨的十六大的基本精神說明,當代我國的社會轉型是不可逆轉的。在教育領域,公共教育權力轉移的進程正在深入發展。為有效應對這個進程中產生的新的問題,政府的教育行政應發揮主導作用,主動引導改革的進程而不是被動適應這種社會的變革。因此,必須在教育體制改革的基礎上,根據社會轉型的需要進一步調整公共教育權力結構,立足于從體制內部的權力下放和向體制外部的權力轉移兩個方面建立一個均衡的公共教育權力體制。一是政府的公共教育權力的體制內下放,改變過去以命令和服從為主要特點的權力關系,在政府各級行政組織機構之間、在中央和地方之間建立以命令、指導、監督為特征的權力關系,以最大限度地提高地方各級政府組織和人員的積極性。二是政府的公共教育權力向市場領域和社會領域的轉移,改變主要由政府壟斷公共教育的狀況,把過去由政府提供的具有競爭性的、選擇性的公共教育交由市場和社會提供,在政府與市場、社會、學校之間建立以參與、協商、談判、監管為特征的權力關系。

2.把保證教育的公益性和教育公平作為教育政策的基礎性目標。

在新的社會條件下,公共教育權力變遷對教育政策的挑戰一是市場領域的教育活動追求私益而可能對教育公益性造成損害,二是在市場力量、社會選擇和參與介入教育領域的條件下,教育公平方面會產生更為復雜的問題。因此,保證教育的公益性和教育公平是解決教育領域新的問題的關鍵。教育政策應改變把教育公益性與通過教育活動追求私益尖銳對立起來的傾向,在追求公益和追求私益之間尋找一個結合點,提供合理的制度安排把市場領域中追求私益的教育行為導向實現公共利益的方向。這是把民間資本引入教育領域的一個基本條件。另外,教育政策必須作出新的制度安排,如建立可選擇性的教育制度、弱勢補償的制度、教育機構之間公平競爭的制度、地區之間教育資源配置的均衡制度等來保證新的社會條件下的教育公平。

3.改變教育政策活動中“受益人缺席”的狀態。

教育政策活動中“受益人缺席”的狀態往往限制教育政策的利益相關者表達其多樣化的利益訴求,從而危害教育公平。為了使各類教育利益相關者自由表達他們的利益訴求,除了重大教育決策實施教育行政聽證制度和咨詢制度以外,應在各級教育決策系統特別是學校管理的決策活動中建立教育行政聽證制度、咨詢制度和監督制度,保證教師、家長、學生、社區人員等能夠參與教育的公共管理,并對公共教育權力的行使進行監督。

4.改變教育政策作出制度安排的路徑。

教育政策活動中,政府選擇作為惟一的選擇模式提供的主要是“外在制度”。所謂外在制度,指由政治共同體的政治權力機構自上而下地設計出來、強加與社會并付諸實施的規則。12提供外在制度的過程是一種設計和執行規則的政治行為,也就是一種教育政策活動。在“國家共同體”時代,以惟一的政府選擇為特征的教育政策范式提供的主要是外在制度。而在社會轉型和公共教育權力變遷的背景中,僅靠“外在制度”顯然不能應對社會和教育環境的變化。因為,在市場領域和社會領域,存在大量的“內在制度”有效地規范著人們的行為。所謂“內在制度”是指群體內隨經驗而演化出來的規則,它往往是被橫向地運用于平等的主體之間。13在社會轉型的背景中,教育政策要有效地解決新的教育問題,就不能忽略內在制度或“制度的內生性”問題。因此,教育政策活動必須:在提供“外在制度”安排的同時,必須具備促進和引導“內在制度”供給的品質,在特定的情境中,教育政策活動應實現“外在制度的內生化”,即要實現政府選擇和市場選擇、社會選擇的平衡。在一些特定的情境中,模糊“外在制度”供給和“內在制度”供給的界限,追求外在制度和內在制度的“趨同”,而不是簡單地用外在制度取代內在制度。