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一、教育機會分配方式及其一般原則

所謂教育機會的分配方式實質上就是將教育機構提供的教育機會分配給接受教育人們的制度,它是人們在獲得教育機會時所必須遵守的基本原則。如果說由于我國經濟發展水平較低,不同地區之間、城鄉之間教育機會則應當盡量符合教育公平原則,必須經歷一個長期的過程來解決,那么教育機會的分配方式則應當盡量符合公平原則,盡量避免和減少因為客觀現實差異形成的教育機會不均等,對教育機會進行合情合理的分配。從歷史上來看,曾經出現過按照階級身份和政治性表現來分配教育機會的做法,隨著社會民主的發展,當前普遍被社會采用的分配原則有:強制性原則、能力原則、成本分擔原則和補償性原則。

1.強制性原則

強制性原則主要用于義務教育階段分配教育機會。由于義務教育是人們接受教育的基本權利,不應當因為兒童的家庭出身、經濟條件和地區差異等而影響其受教育機會。只有通過法律規定來強制兒童接受義務教育,才能保障他們的基本教育權利得以實現。義務教育不是“精英教育”,而是一種依照法律規定,適齡兒童和少年都必須接受的,國家、社會、學校和家庭都必須予以保障的帶有強制性的國民教育。《中華人民共和國義務教育法》第四條規定:國家、社會、學校和家庭依法保障適齡兒童、少年接受義務教育的權利。

2.能力原則

能力原則是指在教育機會供不應求的情況下,根據學生的學習能力來分配教育機會,選拔那些最有培養前途的學生來接受教育。在國家的教育資源有限的情況下,首先應當把有限的教育機會分配給少數最有培養前途的學生,以促使他們得到充分的發展,為國家培養人才。這種分配方式不考慮學生的家庭背景和經濟狀況,向全體學生提供平等一致的競爭標準,“分數面前,人人平等”。這是長期以來被各個國家所采用的,較為公平的分配方式。

3.成本分擔原則

教育機會供給主要靠充足的教育投資來保障,相對于需求而言,教育投資總是短缺的,教育完全由政府來承辦不太可能,教育供給水平的提高也相當緩慢。另外,人們通過接受教育可以獲得巨大的經濟收益和非經濟收益,教育投資的負擔應與收益相配合。因此,在接受非義務教育時,學生應當繳費上學。不同的教育機會其質量不同,進入高質量學校學習的人應當多付出教育費用。這意味著將金錢納入教育機會分配過程,但仍然以學生的學習能力和發展成就為前提。享受稀缺教育機會和優質教育機會應當多付費,絕不等同于多付費就可以享受稀缺教育機會和優質教育機會。

4.補償性原則

羅爾斯(JohnRawls)指出,追求社會公平的價值取向,是在不公平的社會現實中,為處境不利者提供機會或利益補償,即“不均等地對待不同者”。教育機會均等作為現代教育基本理念,具有鮮明的價值指向,主要是改變處于不利地位的社會階層的教育狀況,機會均等的原則意味著任何自然的、經濟的、社會的或文化方面的低下狀況,都應盡可能從教育制度本身得到補償。為了使能力不等的競爭者獲得同等的機會,必須給優者以不利而給劣者以優待。當然這種給予的不利與優待必須是與競爭者不相等的能力成比例的。女性、殘疾人、農村居民、貧困人口以及少數民族,由于其先天或后天的因素造成了他們在接受教育能力上相對不足,因此我們必須給他們創造相對優越的條件,使其能取得與正常群體相等同的成功機會。需要說明的是,在不同的教育階段和不同的社會經濟發展水平中所采取的教育機會分配方式是不同的。教育權是一種基本人權,《世界人權宣言》第26條稱:“人人都有受教育的權利,教育應當免費,至少,在初級和基本階段應如此。高等教育應根據成績而對一切人開放。”[1]從我國目前的國情來看,義務教育階段應采取強制性原則與補償性原則。接受義務教育是每個人的基本權利,不考慮他們的才能有大有小,品質有高有低,貢獻有多有少。強制性原則是義務教育階段的基本原則,對弱勢群體實施補償性原則是強制性分配教育機會的保障。非義務教育階段采取能力原則、成本分擔原則和補償原則。非義務教育屬于人們的非基本利益,按能力分配是其基本原則。每個人因其能力不平等而應享有不平等的非基本利益。通過這種方式,不考慮個人家庭背景、經濟條件和社會身份,選擇最優秀最有培養前途的學生接受非義務教育。成本分擔原則處于輔助地位,作為公共資源的公辦教育,從公平角度而言,應該確保優先按照個體學習能力來進行篩選,不能因為個體支付能力的不足,而無法平等地享有社會提供的非基本教育機會。為了保證有能力的學生不因貧困而失學,必須實施補償原則。

二、當前教育機會分配對教育公平的影響

當前教育機會不均等的表現主要體現在教育機會數量分配不均等、教育機會質量分配不均等兩個方面。教育機會分配不均等的形成既有地區經濟發展不均等、教育資源配置不合理等客觀因素,也有教育政策偏斜等主觀因素。

1.教育機會數量分配不均等

(1)義務教育階段尚未真正實現強制性分配教育機會義務教育的“免費”與“強制性”是同時并存的,免費是強制性的前提,這樣才能真正避免因為家庭經濟困難導致兒童無法接受教育的現象。當前的義務教育只免收學費,還征收一些雜費。據有關對貧困地區的調查顯示,1998年一名小學生交給學校的年平均費用為250元;初中生年平均費用487元。而農民家庭的人均純收入為1045元,負擔一名小學生和初中生分別用去人均收入的32%和61%。教育負擔過重成為貧困家庭普遍存在的問題。[2]由于教育投入對貧困家庭而言是相當重的,這種情況下最有可能發生的是貧困家庭的孩子上不了學或很早綴學,貧困家庭的學生的入學權利受到很大威脅。目前,全國家庭貧困性義務教育階段適齡人口達到3400萬左右,現在尚缺乏強有力的政策,保證貧困家庭子女、流動人口子女、殘疾兒童少年接受義務教育。這部分群體義務教育階段的入學率、保留率、受教育條件等還低于其他群體。特別值得關注的是,家庭經濟困難已成為造成農村初中學生綴學的主要原因。[3]而韓國在普及義務教育時就采取首先從農村、漁村、島嶼等條件不利地區實行免費,逐漸擴大免費范圍,實行在經濟發達地區和收入較高階層繳納學費、落后地區和低收入階層不收或少收學費的原則,以保證教育公平。[4]

(2)非義務教育階段教育機會數量分配不均等當前,高等教育機會分配的不公平主要表現在高考錄取名額的差異。我國實行統一的高考制度,具備了形式上的公平,即“分數面前人人平等”。但實際錄取學生采取的是分省定額、劃線錄取的辦法。各地錄取定額并非按考生數量平均分配,而是按各地高教資源的狀況,因此出現各地之間錄取率、錄取分數線的極大差異,加劇了地區和城鄉之間原本已經存在的教育不公平。由于落后地區和農村的教育質量本來就比經濟發達地區和城市低,對于處于不利地位的人群本應當提供一定的補償,而現實情況卻是將不利者處于一種更加不平等的地位,擴大了不利者和既得利益者之間的差距。《中國教育與人力資源報告》顯示,如2001年,北大和清華在北京招生名額分別占其總數的13%和18%,而北京的高中畢業生學齡人口只占全國的0•9%,也就是說,北京學生考北大、清華的機會是全國平均水平的十幾倍。這種教育機會分配顯然不利于實現教育機會均等。

2.教育機會質量分配不均等

(1)義務教育階段教育質量分配由于義務教育階段學校條件懸殊,城鄉學校差異明顯,即使在同一地區學校之間的校際落差也十分巨大。那么如何來分配不同質量的教育機會呢,現在的做法是實施“就近入學”的方式。《義務教育法》第九條規定:“地方各級人民政府應當合理設置小學、初級中等學校,使兒童、少年就近入學。”就某個教育質量較高的學校來說,它在面對本學區招生時,對于該學區內適齡兒童而言其教育機會是均等的;但對于該學區之外的適齡兒童而言卻是不均等的。學生能否進入高質量學校就學,只由行政片來決定。因為在就近入學的原則下,僅僅因為戶口所在地不同,一些兒童就被剝奪了享受高質量教育的機會。而且事實上高質量學校大多數處于大中城市之中,在一般的農村和縣城中則很少。這種根據戶口所在地來分配教育機會質量的方式對不同地區的兒童形成了差別對待,也就是說將一部分兒童限制于接受低標準的教育。

(2)非義務教育階段教育質量分配首先,高中階段的雙軌分配危害教育公平。教育質量的巨大差異促使家庭期望子女進入高升學率的重點學校,不少高質量學校把自身的優質教育資源當作重要的經濟資源,招攬可以出重資入學的高收入家庭子女,在社會中形成以金錢擇校的普遍現象。一些學校的故意將錄取分數線定得相當高,只招收較少成績突出的學生,把大部分名額當作自費生名額,借此來獲取巨大的經濟收益。由于這些學校的公立性質,他們本應當平等地面向社會和家庭,但目前卻形成了以金錢為主要入學方式的不公平現象。可以看出,不少學校實際上是在實施雙軌分配,對大多數學生而言,必須通過較高的分數才能入學,而這種統招名額卻被學校壓低了,用來提供給高收入家庭子女入學。對那些富裕家庭的子女來說,既可以通過分數來讓自己獲得教育機會,在分數不夠的情況下又可以通過支付巨額學費的方法使自己獲得教育機會。其次,高額學費危害貧困家庭子女入學。

目前,高等教育機會仍然是稀缺的,對接受高等教育的人收取一定費用是合理的,因為在現階段接受高等教育會給人帶來巨大的經濟收益和非經濟收益,人們對繳費接受稀缺教育機會也是普遍認同的。但成本分擔并不意味著是高收費,收費的標準不應當高于大多數家庭的承受能力,否則按能力分配教育機會也就成了一句空話。由于近年來教育支出上漲太快,不僅農村,大多數城市家庭也都感到了壓力。由于學費增加、失業人數增加等原因,貧困家庭負擔子女教育支出越來越困難。據國家統計局中國經濟景氣監測中心對北京、上海、廣州三市居民的調查,54•3%的居民認為教育費用增長過快,26•6%的居民認為基本合適。同時,有42•2%的居民認為目前各類學校更為看重經濟創收,31•2%的居民感覺經濟創收和教書育人同樣被學校看重,20•6%的居民認為學校更看重教書育人。相信在大多數中小城市和鄉村,居民對教育費用上漲的承受能力要弱得多。最后,傾斜的錄取分數線危害教育公平。錄取分數線的差異表現為經濟發達地區的考生占據優勢,經濟落后地區的考生由于錄取名額少,不得不付出更多的努力,進行更加激烈的競爭。2000年北京地區二批文理科錄取分數線分別為443分和440分,上海的二批錄取分數線相應為423分和429分。而湖北省的二批錄取線卻為506分和519分,可以看出差距達到幾十分之多。由于分數線的差異,相對而言,經濟落后地區考生獲得高等教育機會的可能性要小的多。1999年清華大學招生人數中農村學生占19%,北京大學僅為16•3%。由于“城市利益集團”、“部門利益集團”、“高校利益集團”處于社會優勢地位,從而在分配教育機會時難免會首先保障自身的利益,犧牲了其他學生的利益,拉大了地區間的教育差距,導致地區間入學機會不均等。

3.非正式的教育機會分配危害教育公平公平的教育機會分配方式在于向全體兒童提供平等一致的入學規則,絕不能在分配的過程中對不同的群體形成差別對待。而實際上在不同的教育階段,分配教育機會過程中都存在暗箱操作。非正式的教育機會分配方式主要是指目前權力和社會身份都對教育機會的分配產生了一定的影響。首先,權力因素影響教育機會的分配。家庭的社會背景也參與到教育機會的分配中來,形成了由于身份背景不同導致的教育機會不均等。一些有權有勢的人和單位,利用手中的權力向學校施加壓力,迫使學校每年不得不拿出相當的名額去應付各種后門關系。更有一些學校主動去向權力階層提供便利,形成了教育機會分配的暗箱操作,在這個過程中家庭的社會背景與家庭的權力成了入學的主要標準,權力的因素漸漸滲透教育領域之中,在教育機會分配中還占有一席之地,使教育公平的理想在一定程度上歪曲。同時由各種考試而淘汰出的學生被迫進入一般或薄弱學校就學或者失學,高質量學校卻將他們享有低標準教育的原因歸結為他們的品行和學習成績,試圖掩蓋入學過程中的不公平。學生家庭背景的不平等嚴重地損害了教育機會均等。其次,社會身份影響教育機會分配。農民、工人、干部的子女在享受高等教育的入學機會上存在明顯的不均等。據對某學院2000級新生的一項調查表明,父親的身份不同,考生入學的實際錄取分數是不一樣的,差異較大的表現在農村子女與干部子女、工人子女之間。農村子女的實際錄取分比干部子女的錄取分高出約20分,干部、工人子女的錄取分數比較接近,但就整體而言,工人子女的實際錄取分比干部子女的平均分要高出約4分。[5]可以看出,社會分層在高等教育入學機會上的影響十分突出,農村子女在享受高等教育機會方面處于劣勢,這種情況在一定程度上是由招生學校造成的。因為多招收農村學生會增加學校貧困生比例,加劇學校經濟困難,而干部子女增多則有利于學校獲得更多的社會支持,因此將招生數額多分配給經濟發達地區和干部家庭對學校而言是有益的。當前我們應當采取一切可能措施,制訂有利于大多數人群的教育制度,努力縮小不均等。正如羅爾斯所言:“對每個具有相似動機和秉賦的人來說,都應當有大致平等的教育和成就前景,不應當受到他們社會出身的影響。[6]

三、完善教育機會分配機制,促進教育機會均等

從以上分析可以看出,教育機會分配不均等的原因是多方面的,其一,我國教育供求矛盾尖銳,客觀上制約了教育機會的合理分配。其二,為了追尋自身利益,學校的招生過程中存在暗箱操作。其三,在教育機會分配方式的制訂方面忽視了保護弱勢群體的利益。因此,要公平地分配教育機會,消除教育機會分配不均等現狀,應著重做好以下工作。

1.擴大教育機會供給,緩解教育供求矛盾從兒童接受教育的完整過程來看,教育機構首先要提供一定的教育機會,然后要采取合理的方式將教育機會分配給兒童,這樣才能使兒童真正接受教育。教育機會供給是教育機會分配的前提條件,也制約著教育機會的分配方式。由于我國教育供求矛盾尖銳,教育機會數量和質量供給上都體現出不均等的現象,因此對教育機會的分配也難以實現公平。在義務教育階段,如果不擴大對貧困地區的教育機會供給,滿足全體兒童的教育需求,則無論怎樣分配教育機會都是不公平的。在非義務教育階段,應當均衡教育機會供求,縮小地區差異和校際落差,這樣才能為合理的分配教育機會提供前提條件。

2.教育機會分配過程公開化,杜絕暗箱操作學生和學校所獲得的教育信息是不對稱的,學校是教育信息的優勢主體,這是學校在招生過程中進行暗箱操作的一個重要原因。一般學生很少了解到學校的招生名額、自費名額、保送名額的具體情況,只能依據學校劃定的標準來競爭學校指定的入學機會。而學校則可能采取有利于自身利益的教育機會分配方式,而破壞公平競爭的原則。教育機會的雙軌分配、學生的社會背景和家庭權力影響其獲得教育機會的現象之所以能夠長期存在,主要是因為在招生過程中存在暗箱操作。只有公開教育機會分配,打破信息壟斷,才能為學生家長及社會監督學校校務提供條件,從而有效防止暗箱操作的產生。

3.突出弱勢補償理念,形成合理公平的制度設計由于強勢群體往往比弱勢群體擁有更多的權力,而弱勢群體參與表達自身權益的機會和能力都處于不利地位,也最有可能受到社會不平等的損害,其利益最有可能被剝奪,在教育機會分配中表現為入學機會的不均等分配及傾斜的錄取分數線兩個方面。教育制度應當全面保障弱勢群體的利益,對弱勢群體不僅要平等對待,維護其權益,而且應當在政策制訂上向弱勢群體傾斜。以往,我們在分配教育機會時對偏遠地區和少數民族子女都有一定的優惠政策,在當前危害弱勢群體權益的最大因素就是高額學費,因此,消除差別對待、加大學生資助力度是保障其入學權利的重要途徑。