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摘要：在教育治理現代化視域下，管理層面要在多元主體、共同參與、協商解決的基礎上實現對小學教育質量的保障，這就涉及小學教育管理的政策及標準問題。這些政策標準主要包括小學教師管理、小學教育基礎設施管理和小學教育經費投入管理等三個方面，它是組織、管理和評價小學教育治理現代化的基本手段，更是小學教育質量提升的基本保障和前提基礎。

關鍵詞：教育治理；小學教育；質量保障

“治理”一詞自1989年以來引起學術界的廣泛關注和研究，并逐漸形成影響深遠的治理理論，該理論“作為一種新的理論范式，主張通過合作、協商、伙伴關系等方式對公共事務進行管理”[1]39。我國以十八屆三中全會為契機，把推進國家治理體系和治理能力現代化作為未來發展的一大目標，這就使得“治理”一詞在深化教育領域綜合改革的背景下，尤其在教育領域內部具有理論和實踐的雙重意義。

一、教育治理及其現代化

“教育治理”被認為是“政府、社會組織、市場、公民個人等主體通過參與、對話、談判、協商等集體選擇行動，共同參與教育公共事務管理，共同生產或提供教育公共產品與公共服務，并共同承擔相應責任”[1]42的一種教育管理方式。該理論盡管在不同的文化場域中被賦予不同內涵與外延，但是就其內在的核心層面而言，不同的理論表述中依然可見其共通的理論訴求。尤其是在參與主體與治理方式層面具有高度的共通性，這種管理方式隨著教育現代化的推進被賦予強烈的時代元素，這些元素使“各種不同的教育利益訴求能得到充分表達，教育決策、教育政策與教育立法得到充分討論與論證，并從政治生態上消除了人治顯性或者隱性存在的可能性”[2]。另外，由于傳統的教育管理源于政府的權威，呈現出濃重的“管制”色彩，盡管這種“管制”在特定的歷史階段發揮了其應有的效應，但是隨著時代的變遷和人們理念的轉變，傳統的管理方式也就逐漸失去了其應有效能的發揮。因而，教育治理的現代化既是對傳統的政府主導的教育管理一元化的現代性改進，也是教育管理走向現代化過程中的必然嬗變。現代化的教育治理理念也就成為當下的時代吁求。因為“治理的權威并不為政府所壟斷……政府在治理過程中只起到制度的供給、政策激勵和外部的約束作用”，即“現代教育治理要依據法律和法規來治理”[3]。所以，在“治理”的視域內，相關政策、標準的修訂與完善就成為教育治理現代化的必然。當然，教育治理現代化在保證教育治理主體參與多元化的前提下并不是要弱化政府的義務與責任。由于教育尤其是小學教育的性質使然，因此“在現代教育治理中，政府作為公共教育事業的最大供給者具有不可推卸的義務和責任，政府通過各種非正式或正式制度的激勵和安排，調動市場機制以充分實現學校教育生產的自主性、創造性以及社會組織對教育的監督和評價功能”[4]。小學教育治理作為教育治理的有機組成部分，其治理的終極目標是如何更好地、最大化地實現公共教育的公益性、公平性，并對此做出科學合理的制度安排和政策激勵。那么，小學教育公益性價值訴求的實現需要哪些條件的支撐呢？這就涉及小學教育質量保障政策及制度安排等問題。

二、小學教育質量保障的內涵分析

對質量的追求是小學教育發展過程中恒定不變的主題，也是教育治理現代化過程中的永恒主題。那么，在教育治理現代化視域下，從制度層面如何實現對小學教育質量的保障呢？這就涉及小學教育外部治理和內部治理的標準問題。本研究主要從外部治理的層面進行探討。由于“標準具有普遍的約束力。要依據標準進行規范化管理，用標準加大投入、加強監督、加強約束，從根本上減少管理中的隨意性”[5]。因而，在教育治理現代化的視域內，要實現小學教育向管理要質量的目標的實現，就離不開標準建設。這既是教育治理現代化的訴求，也是小學教育實現其公益性、公平性的價值訴求。因此，小學教育的質量保障主要是指在教育治理現代化視域下，在政府、市場組織、社會團體及個人等多元主體的協商參與下為了實現小學教育的公益性、公平性，促進其質量的提升，由國家相關機構就小學教育管理過程中的人、財、物等方面所規定的各種標準、辦法和制度等。有鑒于此，為了回應“現代教育治理要依據法律和法規來治理”的理念，本研究中所稱的小學教育質量保障，主要是指從小學教育治理的外部層面出發，由政府及相關機構部門頒發的、以正式書面文本為表現形式的各種小學教師管理、小學教育基礎設施管理和小學教育經費投入管理的法規性文件，主要以條例、辦法、標準、規范等形式呈現，它是組織、管理和評價小學教育治理現代化的基本手段，是小學教育管理走向現代化的標志。

三、小學教育質量保障的檢視與審思

1.小學教師質量保障的分析

從國際范圍來看，“教師教育質量保證涉及的因素很多，但從過程上看，可歸納為四項基本因素，即機構的、師資的、過程的和結果的”[6]。從我國的現實情況出發，小學教師的管理標準主要涉及教師教育機構標準、教師教育質量標準以及教師專業及資格標準等三個方面。隨著《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《綱要》）把提高教育質量“作為教育發展的核心任務”的提出，各級教育治理主體為了積極響應“制定教育質量國家標準，建立健全教育質量保障體系”的吁求，小學教師管理標準也進一步得到不同層面的健全和完善。從機構保障的層面出發，為了加強和保障小學教師培養的質量，我國根據形勢的變化在不同的歷史時期出臺相關的政策文件，用以保障各級各類師范院校及非師范院校對小學教師隊伍的培養質量。盡管這些政策文件是從不同的側面和視角提出的，而且絕大多數并沒有冠之以“標準”二字，但是從其實際所產生的效力而言，基本總是指向各個時期小學教師的整體質量，而且被寬泛地視為保障小學教師培養質量的基本標準。諸如《師范學校規程》以及后來頒發的《中等師范學校規程（試行）》《普通高等學校設置暫行條例》等，從教學、思想政治教育、實習見習及組織管理乃至教師教育機構的設置等方面有力地保證了當時培養小學教師機構的整體質量，從而為小學教師的質量提供了管理機構層面的保障。為了促進和提升小學教師的教育質量，我國制定和出臺了涉及小學教師教育質量規格標準的一些政策文件，這些文件涵蓋了這一時期培養小學教師的各級機構，主要是以“教學計劃或方案”及“課程標準”的形式呈現，整體上提出和保證了小學教師教育質量的規格和標準。例如，1956年，教育部頒布執行的《師范學校教學計劃》提出，為了做好“小學教師專業教育的準備”，增加了一些實踐課程并且修訂了其他課程的教學計劃。

1986年國家教委印發的《關于調整中等師范學校教學計劃的通知》及2003年教育部印發的《三年制小學教育專業課程方案（試行）》等一系列文件都從不同層面保障著小學教師的教育質量。同時，為了進一步適應時展對教師教育的要求，建設高素質專業化的小學教師隊伍，加強小學教師教育的規范和標準，2011年，教育部出臺了《教師教育課程標準（試行）》，對小學教師職前教育從信念與責任、知識與能力、實踐與體驗等方面提出具體的要求，列出不同階段小學教師教育課程設置的建議模塊，為制訂小學教師教育課程方案及開展教育教學評價提供了基本依據。與此同時，為了完善小學教師隊伍建設，嚴把教師入口關和促進小學教師專業化發展，依據《教師資格條例》及其《實施辦法》，教育部頒布實施了《小學教師資格考試標準（試行）》，對從事小學教師的職業人員從師德、理念、知識與技能等維度提供了資格考試的依據，從而開始了小學教師職業準入的國家標準歷程。進入21世紀，為了適應教師教育的層級變革和加強小學教師作為專業人員的職業素養，教育部于2012年頒布了《小學教師專業標準（試行）》（以下簡稱《標準》），《標準》從國家的層面提出對合格小學教師的基本要求，從而成為引領小學教師專業化發展的國家規范，為小學教師的培養、準入、培訓、考核等工作提供了基本的依據。當然，《標準》還“需要根據不斷反饋和評價的結果進行調整”，加強“標準實施過程中不同利益相關者如政策制定者、專家、教師之間的溝通和協作”[7]。自此，從教育治理的視角出發，小學教師的管理逐漸形成比較完備的體系。從最初的較為寬泛的要求和規范到后來的國家層面的具體標準的頒布與實施，為小學教師的質量提升提供了管理視域內的制度和標準保障，也積極回應了教育治理現代化對小學教師管理的要求。當然，小學教師的管理標準從適應現代教育治理的角度看還有進一步拓展的空間。比如，從小學教師教育質量的層面出發，尚缺乏關于小學教師專業課程設置的具體規范；就小學教師專業與資格的層面而言，專業標準還需要具體的實踐規范和不同層級的比較執行，資格考試的方式有待進一步的完善和發展。

2.小學教育基礎設施質量保障的分析

《義務教育法》第十六條規定：“學校建設，應當符合國家規定的辦學標準，適應教育教學需要；應當符合國家規定的選址要求和建設標準，確保學生和教職工安全。”由于小學校舍和基礎設施等硬件的建設和設置是小學教育正常運轉的物質前提和保障，因此，必須符合國家規定的相關標準。2002年、2008年，建設部、發改委和教育部先后聯合下發了《城市普通中小學校校舍建設標準》和《農村普通中小學校建設標準（建標109—2008）》的通知，兩個《標準》主要從學校建設規模與校舍用房的組成、學校網點布局選址與規劃設計、普通中小學校建設用地指標、校舍建筑面積指標、校舍主要建筑標準等方面提出具體的規范要求，《標準》的頒布執行有利于加強小學校舍建設科學化、規范化，使學校的規劃設計、建設和管理有章可循。2010年，住房和城鄉建設部了新修訂的國家標準《中小學校設計規范》（GB50099—2011），為城市和農村中小學校的新建、改建和擴建從國家層面提供了設計標準。這些《標準》和《規范》的頒布執行就小學的規劃、校舍的設計和建筑標準等方面提供了具體化、可操作化和可重復使用的國家規范，為小學學校的基礎建設提供了一些強制的規定和要求，進而為小學教育的質量提供了物質層面的保障。同時，《教學儀器設備產品一般質量要求（JY0001—2003）》和《九年義務教育階段學校音樂、美術器材配備目錄》《國家學校體育衛生條件試行基本標準》《中小學圖書館（室）規程（修訂）》以及《中小學實驗室規程》等一系列政策文件的頒布實施，對教學、實驗的儀器設備等從結構、性能、外觀等方面提供了具體的質量規格要求，盡管有些政策文本不是以“標準”命名，但是其對相關領域內具體設施設備的規范要求在國家層面上卻具有“標準”的規范意義和操作價值。教育部于2012年正式了與教育管理信息有關的《教育管理基礎代碼》等七個教育信息化行業標準。“這是教育部第一次教育信息化的行業標準。本次的標準構建了完整的教育管理信息標準體系結構，統一了各級各類學校和各級教育行政部門在教育管理中需使用的基礎代碼標準、基礎信息標準和統計信息標準”[8]。這是國家為適應“互聯網+”時代教育治理現代化的需求，為大數據模式下推動小學教育管理的標準化與科學化，充分發揮教育治理現代化視域下信息系統對于管理、服務和決策的支撐作用，促進小學教育管理的整體水平提升而實施的國家標準。當然，小學教育在基礎設施設備等方面的管理標準逐漸形成比較完備的國家標準體系的同時，尚有一些為適應地域差異而規定的一般標準。另外，由于科技的迅猛發展，一些新的科技產品在小學教育中的廣泛應用需要及時更新器材配備目錄等標準，以適應時代的發展，發揮標準的引領性和前瞻性的功能。

3.小學教育經費質量保障的分析小學教育的財政投入和經費管理在《義務教育法》的保障下一直得到各級政府的大力支持，在相關政策制度的保障下，小學教育財政投入的體制和機制逐步健全和完善，這就為小學教育的良性發展提供了強有力的經濟支撐。隨著《義務教育法》的頒布實施，小學教育的經費逐漸有了國家頂層的制度設計和保障，小學教育的經費納入財政預算并逐步實現了單列，相關政策規定了小學教育的生均經費、財政投入比例及財政撥款標準等一些具體的基本的量化標準，盡管在整體層面上無法統一實現小學教育經費的“三增長一提高”，但是就小學教育的整體發展而言，已經具備了基本的保障條件。2015年，國務院《關于進一步完善城鄉義務教育經費保障機制》的通知提出，國家在整合農村義務教育經費保障機制和城市義務教育獎補政策的同時，建立統一的中央和地方分項目、按比例分擔的城鄉義務教育經費保障機制。為了進一步加強小學教育的經費使用與管理，促進小學教育的城鄉均衡發展，《通知》明確了要統一城鄉義務教育“兩免一補”政策和生均公用經費基準定額的基本要求。

由于小學教育經費的投入依據《義務教育法》第四十四條的規定實行“國務院和地方各級人民政府根據職責共同負擔，省、自治區、直轄市負責統籌落實的機制”，所以在我國各區域經濟發展水平差異較大的現狀下，“省級統籌”的前提下小學教育的經費投入就出現了區域之間、城鄉之間、校際不均衡發展問題。另外，由于各地在制定小學教育公用經費標準時，從財政預算和支付的層面，首先考慮的是“財政的負擔程度，而不是學校的實際需求程度”[9]，在經費的劃撥方面有意或無意地造成校際發展的不均衡。因此，這就需要進一步健全和完善小學教育經費管理的相關標準和制度。當然，在教育管理的體系內，“標準”隸屬于政策的范疇，因而小學教育質量保障標準的建立與完善“是一種以各種利益相關者廣泛參與為基礎，其目的是實現與教育政策相關者的利益最大公約數”[10]，也就是小學教育公益性與公平性價值取向的再現。因為在教育治理現代化的視域下，“治理不是作為單一主體的政府的統治和管理，而是多元主體參與的民主化管理”[11]。就治理的視角而言，這既是小學教育治理體系逐漸完善和走向現代化的必然，也是小學教育在現時代情景中實現其基本價值取向的應然。

參考文獻：

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作者：魏軍 單位：包頭師范學院