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系統(tǒng)籌劃

國務(wù)委員劉延?xùn)|《在全國學(xué)前教育工作電視電話會議上的講話》(以下簡稱《講話》)提出，發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)“要樹立科學(xué)發(fā)展理念，努力做到速度與質(zhì)量、規(guī)模與內(nèi)涵相統(tǒng)一，積極穩(wěn)妥，有序推進(jìn)”。學(xué)前教育公共服務(wù)體系建構(gòu)是一個系統(tǒng)工程，可從理念、制度與法制、實施三個層次建設(shè):第一，學(xué)前教育公共服務(wù)體系理念建設(shè)是一個上位概念，包含對學(xué)前教育公共服務(wù)體系自身的內(nèi)涵、目標(biāo)和定位，也包含公平觀、福利觀、兒童觀、教育觀等觀念的理解，它對學(xué)前教育公共服務(wù)體系的建構(gòu)起著引領(lǐng)和導(dǎo)向作用。第二，制度與法制是學(xué)前教育公共服務(wù)體系建設(shè)的中間層面，包含各級政府學(xué)前教育規(guī)劃、政策、相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、法律等，它是理念的細(xì)化和具體化，是由理念向?qū)嵺`的過渡環(huán)節(jié)，對實施起著目標(biāo)、監(jiān)控和評價的作用。第三，實施是學(xué)前教育公共服務(wù)體系的實踐層面，它包含幼兒園園舍建設(shè)、玩教具配備、師資配備與培養(yǎng)培訓(xùn)、幼兒教師考核激勵以及薪酬福利、幼兒園課程建設(shè)與質(zhì)量評價、幼兒園經(jīng)營與管理等。它是學(xué)前教育公共服務(wù)體系建構(gòu)的最終也是最重要的一環(huán)，決定著學(xué)前教育公共服務(wù)體系建構(gòu)的質(zhì)量、效用和水平。總之，學(xué)前教育公共服務(wù)體系建構(gòu)應(yīng)從理念、制度與法制、實施三個層面科學(xué)論證、系統(tǒng)籌劃，形成三個層面相互融通、密切結(jié)合、完善一致的體系系統(tǒng)。

布局合理

2010年10月29日至30日，劉延?xùn)|考察武漢育才幼兒園時指出:“地方各級黨委、政府要積極承擔(dān)責(zé)任，科學(xué)規(guī)劃布局，合理配置資源，進(jìn)一步突出學(xué)前教育的公益性和普惠性。”學(xué)前教育公共服務(wù)體系的合理布局，主要包括:

1．城鄉(xiāng)學(xué)前教育資源的合理分配

長期以來，城鄉(xiāng)學(xué)前教育發(fā)展存在嚴(yán)重不平衡問題。城市學(xué)前教育的入園率、教育質(zhì)量和水平都遠(yuǎn)高于農(nóng)村學(xué)前教育，農(nóng)村學(xué)前教育資源嚴(yán)重不足，學(xué)前教育發(fā)展的重點和難點在農(nóng)村。為此，《綱要》把“重點發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育”列為三大任務(wù)之一;“國十條”也提出“努力擴大農(nóng)村學(xué)前資源”。可見，建構(gòu)學(xué)前教育公共服務(wù)體系時，應(yīng)充分考慮城鄉(xiāng)學(xué)前教育發(fā)展的實際，公平、合理地分配學(xué)前教育資源，重點發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育，促進(jìn)城鄉(xiāng)學(xué)前教育發(fā)展的平衡。

2．區(qū)域布局合理

我國地域?qū)拸V，在文化、經(jīng)濟、教育等各方面都存在較大區(qū)域差異性。特別是我國西部地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)前教育資源貧乏，學(xué)前教育發(fā)展緩慢，如2009年廣西學(xué)前兒童三年入園率為52%，甘肅為22．2%，西藏僅為5．94%。因此，學(xué)前教育公共服務(wù)體系的建構(gòu)在政策層面必須考慮區(qū)域的平衡，給予一定政策的傾斜，特別是要加大對西部、邊遠(yuǎn)以及少數(shù)民族地區(qū)的投入，促進(jìn)我國學(xué)前教育事業(yè)的區(qū)域平衡和公平。

3．成本合理分?jǐn)?/p>

學(xué)前教育不屬于義務(wù)教育的范疇，加上我國學(xué)前教育普及缺口較大，無法在短時間內(nèi)完全由公共財政承擔(dān)，就需要制定合理的成本分?jǐn)?a href="http://www.gaoruijun.cn/dyjy/xqjylw/618818.html" target="_blank">機制，明確中央政府、省、市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各級政府財政投入比例，根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r以及學(xué)前教育發(fā)展情況細(xì)化政府、家長成本分?jǐn)偙壤晟瀑Y助困難、弱勢群體的制度，保障學(xué)前教育發(fā)展制度化、法制化、持續(xù)化。

建構(gòu)學(xué)前教育公共服務(wù)體系的意義

(一)有利于確立學(xué)前教育地位，強化社會“兒童意識”

學(xué)前教育公共體系的建設(shè)過程是明確學(xué)前教育地位的過程，也是對全民進(jìn)行學(xué)前教育法制、意識宣傳強化大眾“兒童意識”的過程。通過為學(xué)前教育立法可確立學(xué)前教育在國民教育體系中的地位，強化學(xué)前教育在人終身發(fā)展中的作用;通過相關(guān)法規(guī)、制度建設(shè)，可明確各級政府責(zé)任和監(jiān)督政府責(zé)任的落實。在建設(shè)學(xué)前教育公共服務(wù)的過程中，必然涉及一系列法律法規(guī)的制定、宣傳、普及和落實。做好上述工作，有利于進(jìn)一步使公眾認(rèn)識到“兒童的權(quán)利”和“兒童的價值”，有利于全社會關(guān)注兒童的健康發(fā)展，從而使“兒童意識”成為一種“公眾意識”，使學(xué)前教育的發(fā)展由口號變成行動，由法制保障變?yōu)橐环N社會文化支撐，由政府行為變?yōu)閲倚袆樱_保學(xué)前教育事業(yè)的持續(xù)、有效、科學(xué)發(fā)展。

(二)有利于解決入園難、入園貴的困境，加快學(xué)前教育普及

建構(gòu)和完善學(xué)前教育公共服務(wù)體系，可以加快學(xué)前教育法制建設(shè)和制度建設(shè)，起到明確和監(jiān)督政府責(zé)任的效果，落實和保障學(xué)前教育公共財政支出，使學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)范化、制度化、法制化、持續(xù)化，保證普惠型幼兒園的建設(shè)，能夠更好解決入園難、入園貴的難題。例如，教育部頒發(fā)的《學(xué)前教育督導(dǎo)評估暫行辦法(教督［2012］5號)》以及同時頒布的《學(xué)前教育督導(dǎo)評估指標(biāo)體系》從政府職責(zé)落實、學(xué)前教育經(jīng)費投入、幼兒園園所建設(shè)、師資隊伍建設(shè)、規(guī)范管理、發(fā)展水平等6個一級指標(biāo)、22個二級指標(biāo)對學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展進(jìn)行督導(dǎo)，還設(shè)計了《學(xué)前教育發(fā)展?fàn)顩r監(jiān)測統(tǒng)計表》、《學(xué)前教育督導(dǎo)評估自評報告單》，這對于落實《綱要》精神，明確和監(jiān)督政府責(zé)任，加強學(xué)前教育管理，加大學(xué)前教育投入，加快學(xué)前教育的普及必將起到積極意義。

(三)有利于促進(jìn)學(xué)前教育質(zhì)量提升，保障學(xué)前兒童健康成長

《綱要》指出，要“把提高質(zhì)量作為教育改革發(fā)展的核心任務(wù)”。學(xué)前教育的普及必然是保證質(zhì)量、保障兒童身心健康發(fā)展的“普及”。然而，學(xué)前教育屬于“信任品”，使得家長事前不能獲得幼兒園質(zhì)量和價格的完備信息，事后也不能對幼兒園教育服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行驗證，決定了學(xué)前教育市場提供機制在保障學(xué)前教育質(zhì)量方面存在嚴(yán)重的先天缺陷，從而誘發(fā)各種質(zhì)量問題［3］。因此，學(xué)前教育產(chǎn)品的供給只能是政府，也只有建立起以“政府為主導(dǎo)”的學(xué)前教育公共服務(wù)體系，才能真正保障學(xué)前教育質(zhì)量和兒童身心健康成長。

(四)有利于體現(xiàn)社會公平，促進(jìn)社會和諧

《綱要》把“促進(jìn)公平作為國家基本教育政策”，指出“教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)，教育公平的關(guān)鍵是機會公平”，明確提出“教育公平的主要責(zé)任在政府，全社會要共同促進(jìn)教育公平”。從某種意義上來說，建立學(xué)前教育公共服務(wù)體系，普及學(xué)前教育，就是實現(xiàn)教育的起點公平，是社會公平的重要體現(xiàn)。政府主導(dǎo)下大量“普惠型”幼兒園的建設(shè)，將在較短時間內(nèi)解決入園難、入園貴的問題，保障每個愿意接受教育的適齡兒童接受適宜的教育，實現(xiàn)學(xué)前兒童入園機會的平等;而國家制訂的學(xué)前教育“西部計劃”以及進(jìn)一步加大向農(nóng)村、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、民族地區(qū)學(xué)前教育投入，對促進(jìn)社會公平、民族團(tuán)結(jié)和社會和諧將起到積極作用。

建構(gòu)學(xué)前教育公共服務(wù)體系的途徑

(一)強化“兒童意識”，樹立“兒童為本，質(zhì)量為先”的理念

學(xué)前教育公共服務(wù)體系的建設(shè)需要一個過程，這個過程必然是以“兒童意識”的普及深入為內(nèi)在開端，否則，學(xué)前教育的發(fā)展只能是一種行政行為、政府行為，而不能變成大眾行為、國民行為，學(xué)前教育發(fā)展的持續(xù)性、科學(xué)性、全面性和有效性就不能得到有效保證。同時，學(xué)前教育是對學(xué)前兒童進(jìn)行的保育和教育，其服務(wù)的主體是兒童，因而學(xué)前教育公共服務(wù)體系的建立必須有明確的“兒童意識”。因此，建立完善的學(xué)前教育服務(wù)體系，要強化“兒童意識”，讓“兒童為本”、“兒童權(quán)益最大化”成為一種大眾意識，甚至演化為一種社會主流文化，使保障兒童受教育權(quán)和保護(hù)兒童身心健康發(fā)展成為每個成熟公民自覺履行的基本義務(wù)。

(二)完善學(xué)前教育法制建設(shè)，保障學(xué)前教育事業(yè)規(guī)范、持續(xù)發(fā)展

學(xué)前教育相關(guān)法律法規(guī)的缺失是導(dǎo)致學(xué)前教育普及得不到有效提高的一個重要原因。目前，我國最高層次的學(xué)前教育法規(guī)是國務(wù)院1989年頒布、1990年實施的《幼兒園管理條例》，僅處于我國教育法律法規(guī)體系的第四層級。直到今天，我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展尚未有明晰法律依據(jù)和保障，這是導(dǎo)致政府職責(zé)不清和政府責(zé)任履行不到位的重要原因。因此，建構(gòu)學(xué)前教育公共服務(wù)體系，必須加強學(xué)前教育的立法工作，把學(xué)前教育發(fā)展納入制度化、法制化，使學(xué)前教育事業(yè)有法可依、有法可循。通過立法應(yīng)明確學(xué)前教育性質(zhì)、地位和作用，明確政府責(zé)任，保障各級政府對學(xué)前教育的公共財政投入，監(jiān)督學(xué)前教育的質(zhì)量，使學(xué)前教育可持續(xù)、規(guī)范發(fā)展，從而實現(xiàn)有質(zhì)量的普及學(xué)前教育的目標(biāo)。

(三)明確政府責(zé)任，加大公共財政投入

學(xué)前教育作為社會公共福利事業(yè)，沒有政府的投入，不可能健康、持續(xù)地發(fā)展，加快發(fā)展學(xué)前教育，財政投入是保障。在理論層面上，學(xué)前教育的發(fā)展雖然受到多種因素的影響，但核心因素還是政府的支持和投入。“政府投入不足一直是制約學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的突出問題。”雖然學(xué)前教育發(fā)展鼓勵社會參與、主體多元，甚至還有學(xué)前教育社會化的提法，但這并不是為政府開脫責(zé)任，“而是要求政府發(fā)動廣大的非政府力量，讓非政府力量與政府共同舉辦學(xué)前教育”。學(xué)前教育的公益性和福利性，以及其具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性和較高的正外部效應(yīng)，決定了政府必然是發(fā)展學(xué)前教育的責(zé)任主體，學(xué)前教育的發(fā)展必須以公共財政投入為主，明確政府責(zé)任。我國學(xué)前教育事業(yè)實行“地方負(fù)責(zé)，分級管理”的體制，但公共財政收入的趨勢是向中央集中。因此，建立學(xué)前教育公共服務(wù)體系，必須明確各級政府的責(zé)任。首先，應(yīng)明確中央政府責(zé)任，然后責(zé)任層層分解，否則就會出現(xiàn)“財權(quán)上移，責(zé)任下移”、“上級政府請客，下級政府買單”的狀況。不明確中央政府和地方各級政府的具體責(zé)任，就會出現(xiàn)責(zé)任的層層下推，城市尚可承擔(dān)，而學(xué)前教育發(fā)展最薄弱的農(nóng)村地區(qū)將由財政收入自身總量較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)最艱巨的責(zé)任。這不僅會導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展難以實現(xiàn)平衡，也會出現(xiàn)責(zé)任由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向幼兒園，乃至向家長轉(zhuǎn)移的趨勢，從而最終導(dǎo)致學(xué)前教育公益性和福利性的喪失。明確政府責(zé)任，加強公共財政投入，是建構(gòu)學(xué)前教育公共服務(wù)體系的必由之路。

(四)扶貧扶弱，建構(gòu)“公平有效”的學(xué)前教育公共服務(wù)體系

促進(jìn)公平是我國的基本教育政策。學(xué)前教育公益性和福利性的屬性，以及它促進(jìn)社會公平和社會和諧的作用，決定了學(xué)前教育公共服務(wù)體系建構(gòu)要以“公平有效”為原則。羅爾斯曾提出兩個公平正義的原則:第一個原則要求平等地分配基本權(quán)利和義務(wù);第二個原則認(rèn)為社會和經(jīng)濟的不平等(例如財富和權(quán)利的不平等)只要其結(jié)果能給每個人，尤其是給那些最少受惠的社會成員帶來補償利益，它們就是正義的。根據(jù)羅爾斯的公平正義原則，學(xué)前教育公共服務(wù)體系的建構(gòu)，一方面要使所有適齡學(xué)前兒童平等地享有學(xué)前教育機會和資源，并承擔(dān)相同的責(zé)任;另一方面，要關(guān)照社會弱勢群體，如農(nóng)村地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)、民族地區(qū)、貧困家庭的兒童以及孤兒、流動兒童、留守兒童、殘障兒童等。我國為促進(jìn)學(xué)前教育公平，幫助處境不利兒童已作出較大努力。《綱要》提出要“對家庭經(jīng)濟困難幼兒入園給予補助”、“重點發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育”、“支持貧困地區(qū)發(fā)展學(xué)前教育”，國家也在“十二五”期間安排中央財政撥款500億元重點支持中西部地區(qū)和東部困難地區(qū)發(fā)展學(xué)前教育。但是，從建構(gòu)“公平有效”的學(xué)前教育公共服務(wù)體系來看，各級政府還要進(jìn)一步加大扶貧扶弱力度，建立農(nóng)村、邊遠(yuǎn)、民族地區(qū)學(xué)前教育專項經(jīng)費，撥付固定比例的貧困家庭和殘障兒童學(xué)前教育資助金;要盡快制定政策，鼓勵社會團(tuán)體和個人對學(xué)前教育弱勢群體進(jìn)行捐贈，明確公辦幼兒園扶貧、扶弱的責(zé)任，加快“普惠型”幼兒園的建設(shè)，使每位適齡兒童公平享有同等質(zhì)量的學(xué)前教育，促進(jìn)社會和諧發(fā)展。

(五)量力而行，循序漸進(jìn)，逐步完善學(xué)前教育公共服務(wù)體系

學(xué)前教育是非義務(wù)教育，加上我國學(xué)前教育歷史欠賬較多，決定了近期學(xué)前教育不可能完全由公共財政支出，短期內(nèi)仍要遵循“誰受益，誰承擔(dān)”的原則。就是說，根據(jù)我國當(dāng)前社會發(fā)展?fàn)顩r，學(xué)前教育的發(fā)展不能只依靠政府，也不能只依靠家長，應(yīng)該調(diào)動各方面的力量;政府應(yīng)在幼兒教育的發(fā)展中承擔(dān)主要責(zé)任。同時，要依據(jù)國家經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)狀量力而行，循序漸進(jìn)，逐步加大公共財政投入比例、公辦幼兒園比例和公辦教師比例，逐步完善學(xué)前教育公共服務(wù)體系。

(六)建立政府主導(dǎo)、主體多元的學(xué)前教育公共服務(wù)體系，滿足多樣化需求

《講話》指出，發(fā)展學(xué)前教育“要因地制宜，從實際出發(fā)，提供方便就近、靈活多樣、多種層次的學(xué)前教育服務(wù)”。我國民族眾多，地域?qū)掗煟鞯貐^(qū)、各民族以及城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟、文化和風(fēng)俗習(xí)慣都存在差異，同一地區(qū)、民族的不同家庭對學(xué)前教育的需求也不盡相同。構(gòu)建學(xué)前教育公共服務(wù)體系，必須要“從當(dāng)?shù)貙嶋H和群眾需求出發(fā)，合理安排學(xué)前教育的規(guī)劃與布局，不強求整齊劃一，不追求一個模式，不搞一刀切”。有的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平高，高收入人群比例高，部分家庭對學(xué)前教育水平和質(zhì)量要求就會較高，“普惠型”、“有質(zhì)量”的幼兒園就不能滿足他們追求高質(zhì)量的要求，就需要有高水平的民辦幼兒園;貧困農(nóng)村地區(qū)，就必然要以公辦“普惠型”幼兒園為主體，并且要就近滿足農(nóng)村適齡兒童的學(xué)前教育需求。因此，要滿足人民群眾多樣化的學(xué)前教育需求，就要建構(gòu)并完善政府主導(dǎo)、主體多元、形式多樣的學(xué)前教育公共服務(wù)體系。

作者：張晗單位：山東英才學(xué)院學(xué)前教育研究中心