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一、農民工市民化的進退邏輯

農民工市民化問題表現為已經進城務工和居住的農民工無法獲得城鎮戶籍及與之相關的公共服務，因而不能轉化為真正的城市居民。由于“城市戶難進”，必然導致“農村根難斷”，農民退出三農更加困難，市民化陷入進退維谷的境地。推進以農民工市民化為核心的新型城鎮化，關鍵在于建立完善的進入機制和退出機制。正確理解農民工市民化的進退邏輯則是制度設計的理論前提。

（一）進退的共性1.進退的長期性、復雜性。農民工市民化是一個歷時性問題，無論是就農民工總體而言還是就農民工個體而言，進與退都是一個相當漫長而艱難的生產方式和生活方式的抉擇、遷移、轉折過程，其對農民工家庭當下生活和后代生活的影響是極其重大而深遠的。按照中國目前還不到40%的戶籍城鎮化水平和年均1%強的增長率，要達到70%的城鎮化率，僅進一個環節就需要30多年的時間。進退的長期性在于其復雜性。農民工市民化的進退是農民工家庭、城鄉政府、企業等多方在多重規則約束下，為實現個人利益和社會利益最大化而在城鄉就業、住房、基本公共服務、土地資源等方面進行的一場長期利益博弈，是一項極為復雜的社會系統工程。2.進退的緊迫性。2011年，中國外出務工農民工接近1.6億，其中絕大多數人沒有城鎮戶籍，家庭生活、子女教育、均等住房、基本醫療都缺少長期保障，生活極不安定。隨著農民工群體的世代交替，80后、90后新生代農民工已成為主體。這些新生代農民工多數成長在城市，既沒有土地也缺少務農經驗，更不好農事，融入城鎮愿望極為迫切和強烈。非市民化狀態不僅引發了農民工的強烈不滿，影響了社會的和諧穩定，而且制約了城鎮化應有效應，妨礙了社會的公平正義“，這個問題已經到了不能再拖延的時候了”。3.進退的規模性。在中國當前53%的城鎮化率中，近1.6億外出務工農民工是作為城鎮常住人口被統計在內的，但實際上他們仍然處于半城鎮化狀態中。1.6億的存量已屬巨大，但未來增量更大。中國目前的城鎮化剛剛達到中期水平，“若2030年中國的城鎮化率達到65%左右，就意味著今后20年內，還將有2億多農民轉移到城鎮就業和居住”。存量與增量疊加，國家將要面對的是4～5億農民工需要實現市民化的現實。如果每個農民工的市民化成本為10萬元人民幣，中國農民工市民化的總成本將高達40～50萬億人民幣。所以，無論是就人數還是就成本而言，中國農民工市民化的規模都是世界城市化歷程中所罕見的。

（二）進退的個性1.進退的內部矛盾。（1）進的主要矛盾與主要方面。進主要涉及農民工與城鎮政府兩方。進的成功取決于農民工市民化需求與城鎮政府市民化供給的均衡一致。進的不暢通緣自于現實當中農民工市民化需求與城鎮政府市民化供給的數量矛盾與結構性矛盾。其數量性矛盾表現在，農民工市民化需求旺盛而城鎮政府市民化供給能力不足、供給意愿不強。城鎮政府市民化供給能力不足，既有公共財政供給能力不足的因素也有資源環境供給能力不足的因素。城鎮政府供給意愿不強表現為“經濟性接納、社會性排斥”，城鎮政府只想要農民工的廉價勞動力、消費能力和土地資源，但不愿意對其承擔市民化的基本公共服務。其結構性矛盾表現在農民工對大城市的市民化需求強烈，但大城市受資源環境約束市民化指標供給緊缺；中小城市市民化供給較為寬松，但農民工市民化需求不積極。進本身所潛藏的矛盾常常使進處于進城難入戶和進城不入戶的尷尬境地。在進的矛盾雙方之中，矛盾的主要方面在于政府管控和服務不足，它制約了市場機制的作用。進本來是農民工愿意的事情，只要市場機制健全完善就不會出現問題。但城鄉二元戶籍制度、殘缺的農村土地產權制度等行政管控卻嚴重割裂了市場機制，導致農民工進了城卻難入戶的中梗。鑒于此，必須設立針對政府的強制性制度安排，使農民工市民化成為政府施政的約束性目標。（2）退的主要矛盾與主要方面。退主要涉及農民工與村集體兩方。在進的環節已經實現的前提下，退的成功取決于農民工退出（供給）與村集體接收（需求）的均衡一致。但現實情況是，供求兩不旺。一則，農民工不愿意退出，這里面有保留退路的心理因素，但更主要的是因為農用地與宅基地退出的價格低和補償缺失。二則，大多數偏遠村莊的集體沒有收入，即便有收入也難以達到退出者的心理預期。當然，農民工還可以退給村集體之外的第三方，但在國家實行嚴格的土地用途管制和宅基地使用權交易受限情況下，退出者難以獲得理想的價位。另外，欲退出的農民工的承包地、宅基地通常與別人的混雜在一起，不具規模效益，這也降低了其需求和價格。所以，退的矛盾主要在于退出市場不發達，退出補償激勵機制缺失，退出者拿不到合適的資產變現。在退的矛盾雙方之中，矛盾的主要方面在于農民工的機會主義傾向（等待土地漲價）、自利行為（兩頭占便宜、利益最大化）和防范心理（萬一在城鎮呆不下去，可以再回到農村，進退自由），它導致市場機制失靈。退本就是農民工不愿意的事情，如果沒有政府的強力介入，市場機制再完善也難起作用（當然在當下的中國農村，農民工退出的市場機制并不完善）。在多數農民工不愿意退、但退又是解決三農問題惟一出路的情況下，必須設立針對農民工的誘制性制度安排，使退出補償成為政府施政的約束性目標。2.進退的相對性。（1）從時間和進度上講，進可能時間短而速度快，退可能是一個比進更加漫長的過程；從難易程度上講，退可能是一個比進更加艱難的抉擇。之所以導致進快退慢、進短退長、進易退難，這是因為進符合大多數農民工特別新生代農民工的意愿，只要進入機制順暢就可能很容易實現。但退則不同，從經濟學上分析，退不符合人的經濟理性和保留退路的預防心理；從現實看，退缺乏法律約束、政策支持和激勵機制。在這種情況下，“農民更是不愿意放棄土地，他們會抓住土地經營權牢牢不放，就是讓土地撂荒也在所不惜”。

從緊迫性上講，進急退緩。進是退的前提，進不去就退不出。更重要的是，進的問題長期得不到解決，必將影響城鎮化的綜合效應，甚至引起社會不穩定。農民工主體的變化———新生代農民工成為主體———更加凸現進的緊迫性和現實性。進的問題一旦解決，農民工市民化的矛盾將大大緩解，從而可以為退留出更大的時間空間。（2）從空間看，進發生在城鎮，退發生在鄉村，二者可能距離相近隸屬于同一行政區域，也可能距離相遠隸屬于不同行政區域。進退的空間差異會導致城鄉間的利益矛盾：進增加城市公共服務成本，增加資源環境緊張；退減輕鄉村政府公共服務負擔，促進鄉村資源優化配置。這使得異地遷移農民工可能更不容易在城市落戶。從進退的單位看，進通常采取農民工個體為先導然后舉家進城的路徑；而退則受限于家庭承包制，只能以家庭為單位，舉家共退。當產權不清晰或家人之間有不同意見時，退出很難實現。從方式看，進是集中的，退是分散的。進主要是由鄉村向城鎮集中，具有規模效應，搞得好會顯著提升城鎮化水平，搞不好會形成城市貧民窟，進而影響城市社會的和諧穩定。退分散在千村萬落，很難具有規模效應，退出的社會效益短期內難以顯現，個案對鄉村社會資源的整合意義不明顯。因此，退在主觀上不易受到應有重視。（3）從主體意愿看，農民工與政府之間、城市政府與鄉村政府之間、大中小城市之間以及不同代際農民工之間在進退意愿、偏好上存在錯綜的結構性矛盾。這主要表現在農民工對進的意愿普遍較高而對退的意愿普遍較低，政府對退的偏好普遍較高而對進的偏好普遍較低；80后、90后新生代農民工進退意愿相對高于60后、70后農民工；鄉村政府對農民工進退偏好相對高于城鎮政府；農民工對進大城市的意愿明顯高于中小城市；大城市政府對進的偏好相對弱于中小城市。農民工市民化主體意愿上的結構性矛盾會增加進退在實踐和操作方面的復雜性和艱巨性，使得進退機制創新的空間極其狹窄。（4）從市場與政府的結合上看，農民工市民化是市場與政府的結點，進與退都離不開二者的密切配合。但進是農民為實現個人與家庭收入最大化和生活更美好化而自主做出的選擇和決策，它是農民從自利出發而促進社會效益提高的市場行為，是看不見的手———市場機制發生作用的外在表現，因而進更多的是市場問題。只要市場機制完善，進就不會出現問題。但退則不同。從經濟理性分析，農民寧愿既進城又不退出，這樣既可以兩頭占便宜、實現家庭利益最大化，又可以進退自由、分散進城風險，還可以等待時機、撈取土地增值收益。因而退更多地是政府問題，單純依靠市場機制很難收到成效。

（三）進退的相互關系進與退是農民工市民化過程中缺一不可而又路徑相左的兩個環節，二者存在先進后退、相輔相承的關系。首先，進是退的前提和保障。只有進得去、呆得住才能退得出、退得凈。“如果城市不能提升綜合承載能力，不能夠為農民工提供比留在農村更好的福利和環境，農民工就不可能在城鎮里沉淀下來，那么讓農民放棄土地承包權，真正地從農村退出就無從談起。”其次，退是進的深化與支撐。退表明農民工已經在城鎮占穩腳跟并且決定以城鎮為家。而從三農退出所獲資本和補償則會進一步增強農民工在城鎮生活的能力，強化和固化進的成果。再次，進與退可以緊密連接———進入后立即啟動退出；也可以有時間間隔。如果農民工市民化后不愿意立即退出三農，應該給農民留出適應期或過渡期。進與退的間隔一定要具體問題具體分析。最后，進與退都以城鎮化為目的。進是城鎮化的起始環節，退是城鎮化的完成環節。退不是進的先決條件和前提，也不是進的即時產物和必然結果“。土地不是國家無償給農民的一種福利，不能把雙放棄作為農民進城落戶的先決條件，更不能強制性要求農民退地。”農民工市民化的進退關系與農民市民化的進退關系不同。農民工市民化只是農民市民化的一種表現形式，除此之外，農民市民化還包括失地農民市民化。因而農民市民化的進退關系更加靈活，既可以是農民工市民化的先進后退，也可以是失地農民市民化的先退后進，甚至也可以是農民即時轉化為市民的進退同時并舉。農民市民化既可以以進為退，也可以以退為進，二者可以互為手段。相比較而言，農民工市民化的路徑在一開始就已經鎖定，只能是先進后退。

二、農民工市民化的進退原則與機制

改革開放30多年來，中國城鎮化進程中農民工市民化不順暢，一方面在于政界和學界缺少對農民工市民化進退邏輯的深入研究，理論準備不足、服務意識滯后，錯失制度創新的最佳時機，導致當前市民化成本高企下的積重難返。另一方面在于政府管控太嚴、服務不到位。對附帶福利的城市戶籍和農村土地產權的嚴格管控極大地抑制了中國農民在市民化過程中的制度創新活力，而基本公共服務的不到位又未能有效釋放中國農民和市場在市民化過程中的制度創新能力。兩個方面的共同作用使得中國至今仍沒有形成有效的農民工市民化的進退機制。基于此，本文提出如下設計方案。

（一）基本原則1.尊重農民工意愿原則。從總體和長遠看，農民工市民化是實現社會效益與農民工家庭效益共贏雙贏的一種帕累托改進，是個體進步與社會發展的必然選擇。但在具體的進退個案中，可能會出現社會效益與農民工家庭效益相矛盾的情況。在這種情況下，必須以尊重農民意愿為前提，決不能強迫農民工進城退地。經濟的問題必須用經濟的辦法解決，特別是在退的環節，一定要充分發揮獎勵、補償等激勵機制和稅收、農業補貼等經濟杠桿的作用；同時還要注意利用時空變化的效用。事實上，進城是絕大多數農民工的中國夢，特別是對新生代農民工而言，他們生不在村、住不在村，不好農事、不懂農事，退出注定是早晚的事，只是此時與彼時的區別。農民工是市民化進退的決策主體，只有充分尊重農民工的進退意愿和決策權利，才可以構建暢通的農民工進退機制，才可以最大限度地降低農村變革的社會成本。2.循序漸進、分步分期原則。中國農民工市民化不僅有著復雜的進退邏輯，而且是一個數量極其龐大的人口遷移系統工程，既涉及城鎮化轉型、工業化升級、農業現代化深化，又涉及城鄉布局、擴大內需和基本公共服務均等化，是中國經濟社會發展轉型的匯集點。如此復雜龐大的人口遷移不僅深刻影響中國經濟社會的宏觀轉型，而且顯著影響每個城鄉家庭的微觀利益重組。因此，農民工市民化進退機制設計必須堅持循序漸進、分步分期原則，不能期望一步到位、一蹴而就，要允許城鎮政府有條件準入和農民工分步分期退出的機制安排。3.市場調節為主、政府服務為輔原則。在自由市場經濟體制中，農民工市民化本質上是一種市場行為。因此，無論進與退，都必須主要依靠市場機制，充分發揮市場調節的作用。在進的環節，必須破除城鄉二元的戶籍管理制度，賦予農民更加充分的土地產權，同時強化政府公共服務功能。在退的環節，落實以城帶鄉、以工促農政策，加大政府補償力度，糾正市場失靈，促進市場機制的健全完善與作用發揮。安土重遷，黎民之性；骨肉相附，人情所愿也。退是一個有著巨大正的外部性和社會效益的行為，絕不能讓退出的農民工吃虧。4.漲價歸公原則。機會主義傾向是人的經濟理性之一。作為理性經濟人，農民工在做進退決策時，出于家庭利益最大化考量，必然產生明顯的機會主義。在進退機制設計中，如果將進與退即刻掛鉤，農民工可能不進；如果將二者脫鉤，可能只選擇進不選擇退。農民工只所以不愿意將進與退掛鉤或只進不退，一是為自己留條后路，如果在城市不能立足再回去；二是繼續占有承包地和宅基地利益，包括現實利益如農業利潤、轉租費、國家補貼和潛在利益即土地增值收益。這是典型的機會主義心理。因此，制度設計特別是在退出機制設計上一定要貫徹漲價歸公原則，并嚴格執行土地用途管制，以徹底消除農民工的機會主義傾向。

（二）進退機制設計1.進入機制。主要包括三條。一是將“建設用地指標分配與人口市民化掛鉤”。這是一種半強制性的條款，因為城市政府對建設用地指標有強烈需求，將二者掛鉤就能迫使城市政府擴大農民工市民化人數，實現土地城鎮化與人口城鎮化的良性發展。二是以合法穩定的職業和住所為入戶基本條件，按城市就業和居住時間長短編排優先序。這是對第一條的補充，特別是當城市建設用地指標稀缺情況下，也不能不讓農民工入市，但任何情況下也不能無條件入市。三是建立中央政府、流入地城市政府和入戶農民工家庭三方共同而有區別的責任和成本分攤機制，保證進城入戶農民工在子女教育、最低生活、基本醫療、人均住房方面的最低需求。當然，這樣一種進入機制有可能造成大中小城市苦樂不均，所以必須同時輔之以其他配套改革，如適度分離大城市過于集中的教育、醫療等優質公共資源；按常住人口和GDP規模調整城市行政級別，提升中小城市的承載力和吸引力。2.退出機制。主要包括三條。一是建立完善的農用地承包經營權和宅基地使用權交易市場。這是退出的市場方式條款。在有需求方的條件下，由供求雙方按合同協議價格交易；如無需求方，則由村集體按當地一般市場價格回收。村集體無力回收的，由上級政府回收或通過農地金融籌資。二是分步分期退出條款。第一步，先退承包地。農民工進城就業居住滿5年后，應該退出承包農地，兩年內交割完畢。第二步，再退宅基地。農民工進城就業居住滿10年后，應該退出宅基地，兩年內交割完畢。這不是一種強制性條款，農民工可選擇退與不退。在規定期限內退出的享有第三條款的相關權益。三是建立由中央政府、省級政府和流出地政府三方共同承擔的退地補償機制。這是一種誘致性條款。對于按第二條款規定退地的農民，國家免除退出交易稅負，并給予適當經濟補償。具體數額由中央政府、省級政府和流出地政府協定并共同擔負。對于超期退出的，仍然免除交易稅負，但不再給予國家補償。對于進城就業居住30年后還不退出的，國家征收不動產保有稅，且自應退之日算起，土地漲價部分在退出時歸村集體所有。在高度融合的現代社會，任何單一制度改革都很難奏效。上述進退機制的效用還取決于相關體制機制的變革乃至相關法規的適度調整，尤其要加強農民工市民化的信息化處理，實現流入地政府與流出地政府的信息共通共用共享。完善的農民工市民化進退機制是建立在高達發度的信息化基礎之上的。

作者：呂新發蔡禹龍單位：河北金融學院