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職業教育財政投入是職業教育事業的物質基礎，是公共財政的重要職能。為全面了解和掌握我國職業教育財政經費保障機制建設的基本情況，根據教育部職成司統一部署，課題組開展了專題研究。主要研究方法有政策研究、文獻研究、案例研究、比較研究和數據統計分析。通過專題研究，基本理清了“十一五”以來我國在職業教育財政經費投入方面取得的主要成就、存在的突出問題，并對我國完善職業教育財政經費保障機制，持續增加經費投入，提出了對策建議。

一、職業教育財政經費保障機制建設取得的主要成績

“十一五”以來，我國認真貫徹落實《職業教育法》、《國務院關于大力發展職業教育的決定》有關職業教育財政經費保障方面的法規、政策要求，在職業教育財政經費保障機制建設上，取得了重大突破，既為近年來我國職業教育的快速發展提供了經費保障，也為今后我國建立更為完善的職業教育財政經費保障機制創造了經驗。2005年與2009年相比較，全國中等職業教育預算內經費占總經費的比例由47.1%提高到59.1%，有13個省份達到65%以上；生均預算內事業費支出由1980元提高到4262元，增長了115%，年均增幅28.7%，明顯高于“十五”期間的增幅（見圖1），財政經費在我國職業教育改革發展中發揮了主體作用，保障能力顯著增強。“十一五”以來，我國在職業教育財政經費保障機制建設上取得的主要成績有以下幾個方面：

（一）創建了中等職業學校學生資助政策體系

這項政策是2005年頒布的《國務院關于大力發展職業教育的決定》提出的，是“十一五”期間我國出臺并得到落實的最大的、最具影響力的支持職業教育的財政經費政策，成為黨和政府重視支持職業教育的重大體現，也成為黨和政府在職業教育工作上的最大惠民政策。

一是從2006年開始，在全國首次實行了中等職業學校助學政策，對具有全日制正式學籍的在校一、二年級所有農村戶籍的學生和縣鎮非農業戶口的學生以及城市家庭經濟困難學生，由中央和地方政府共同出資設立助學金，資助學生的生活費開支，資助標準為每生每年1500元。

二是從2009年秋季學期開始，在全國逐步實行中等職業教育免學費政策，對中等職業學校農村家庭經濟困難學生和涉農專業學生免學費，農村家庭經濟困難學生免學費的比例不低于在校生的5％，對因免除學費導致學校收入減少的部分，通過財政給予補助和學校開展校企合作及頂崗實習獲取的收入來解決。2006年以來，中央財政共安排資金近300億元，專門用于資助家庭經濟困難學生接受中等職業教育，2009年國家對農村家庭經濟困難和涉農專業學生實行免學費政策，2010年又將免學費覆蓋范圍擴大到城市家庭經濟困難學生，已使400多萬學生直接受益。在中央財政的引領、示范作用下，全國各地基本上全面落實了中等職業學校助學政策和農村家庭經濟困難學生、涉農專業學生免學費政策，一些地方政府還大膽探索、積極創新，在轄區內實行了全部中等職業學校學生免學費政策，國家財政對中等職業學校學生實現了“生活費資助+免學費”，具備了與義務教育相類似的“兩免一補”特征。如，福建省在對家庭經濟困難學生和涉農專業學生免學費的基礎上，從2011年秋季開始，對中職學校一年級學生（含非全日制）全部免除學費。又如，河南省鄭州市，從2010年秋季學期起，對在鄭州市市屬及縣（市、區）屬中等職業學校就讀的具有鄭州市戶籍的學生免除學費。免學費標準為每生每學年平均2000元。免學費標準高于每生每年2000元部分，按學校現行管理體制和財政隸屬關系由同級財政部門統籌解決；低于每生每年2000元的，按實際學費標準進行免除。民辦中等職業學校免學費標準，按照鄭州市同類型同專業公辦中等職業學校免學費標準進行免除，學費標準高出公辦學校免學費標準部分由學生家庭負擔；低于公辦學校免學費標準的，按民辦學校實際學費標準進行免除。免學費資金按照學校的現行管理體制和財政隸屬關系，由鄭州市政府和縣（市）區政府財政共同承擔。市屬中等職業學校學生免學費資金由市級財政承擔；縣（市）區屬中等職業學校學生免學費資金由市、縣(市)區兩級財政按比例承擔，市級財政承擔30%，縣（市）區財政承擔70%。免學費資金每學年分兩次按學期撥付到學校。還如，青海省從2011年秋季學期起，對三江源地區學生接受中等職業教育實施教育經費保障補償機制，即由省財政安排經費，對每一個中職生每學年生均公用經費補助2700元，主要用于免除圖12001年以來全國中等職業學校生均預算內事業費支出情況學費、住宿費、課本費和取暖費等增加的教育支出；每個學生每學年給予生活費補助1500元，其中三年級學生補助800元。

（二）設立了職業教育重大財政專項投入項目

一是教育部、財政部、人社部三部門聯合實施的國家高職和中職教育改革發展示范校建設項目。“十一五”期間，中央財政累計投入國家高職改革發展示范校項目經費27.5億元，地方財政和高職院校投入配套經費61億元。2010年中央財政又啟動了國家中職教育改革發展示范校項目，當年已投入經費27.6億、2011年計劃投入40億，在前兩年投入基礎上2012年完成總投入100億元。

二是國家發改委、教育部、人社部三部委聯合實施的中等職業教育基礎能力建設規劃項目。

三是財政部、教育部聯合實施的中央財政支持的中等和高等職業教育實訓基地建設項目。

四是中等職業學校骨干專業教師培訓。2002年以來，僅中等職業教育，教育部、財政部、發展改革委、人社部等中央部委累計投入職業教育專項資金200多億元，重點支持了2356個職業教育實訓基地、2680個縣級職教中心和示范性中等職業學校建設，以及近20萬人的中等職業學校骨干專業教師培訓。地方政府在認真落實中央職教項目配套經費的同時，還建立了一批地方職教項目。

（三）部分省市實行了職業院校生均經費標準制度

生均經費標準是公共財政向職業教育投入的基本依據，也是建立科學合理的職業教育成本分擔機制的基本依據。《職業教育法》規定：“省、自治區、直轄市人民政府應當制定本地區職業學校學生人數平均經費標準；國務院有關部門應當會同國務院財政部門制定本部門職業學校學生人數平均經費標準。職業學校舉辦者應當按照學生人數平均經費標準足額撥付職業教育經費。”《國務院關于大力發展職業教育的決定》再次強調，“省級政府應當制訂本地區職業院校學生人數平均經費標準”。“十一五”期間，相關法規要求，在部分省、市得到落實，實現了職業教育經費保障的規范化、制度化。根據調研掌握的情況，截至目前，我國部分省市已經制定職業院校學生人數平均經費標準（如表1）。

（四）城市教育費附加用于職業教育的規定得到一定落實

《職業教育法》規定地方政府“開征的用于教育的地方附加費，可以專項或者安排一定比例用于職業教育”。《國務院關于大力發展職業教育的決定》要求“從2006年起，城市教育費附加安排用于職業教育的比例，一般地區不低于20%，已經普及九年義務教育的地區不低于30%”。這一法規要求，在全國各省份都得到了不同程度的落實，成為職業教育經費的重要來源之一。2009年，全國教育費附加和地方教育費附加是7373.8億元，其中用于中職學校和高職高專的是1199.6億元，占16.3%。

（五）其他方面的成績

一是各級政府設立了職教專項經費并實現了逐年增長。近年來,各級政府都十分重視職業教育事業的發展,全國所有的省、市、區財政都設立了職業教育專項經費，職業教育專項經費的設立極大地支持了職業教育事業的發展。值得一提的是“十一五”期間，全國多數地方的職教事業財政專項經費，都有不同程度的增長。二是有關部門更加重視職業培訓工作，建立了專門項目，設立了專項經費。如人社部門的“農村勞動力轉移技能就業計劃”、農業部門“陽光工程”、扶貧部門“雨露計劃”等都有專門項目經費。一些地方政府還探索了不同渠道職業培訓經費的整合使用。如，河南省信陽市的平橋區，整合各部門職業培訓經費統一使用，采取政府購買的辦法，對返鄉初高中畢業生、退伍軍人和零就業家庭人員，由區財政為每位學員發放1000元的培訓代金券，學員在區內自由選擇職業學校參加培訓，職業學校憑代金券到區財政結算。三是在財政經費支持民辦職業教育發展方面取得突破。在學生資助政策上、在職業教育重大項目評審上實現了與公辦學校同等待遇。如，廣東省設立了專門的民辦職教發展經費，每年2000萬元。

二、職業教育財政經費保障機制建設存在的突出問題

“十一五”與“十五”相比較，伴隨著我國職業教育的快速發展，在職業教育財政經費保障方面取得了有目共睹的顯著成績。但同時我們也應清醒地看到，與辦標準化、規范化、高質量的職業教育相比，與辦人民滿意的職業教育相比，與發達國家相比，特別是與《教育規劃綱要》提出的今后要建立中國特色、世界水準的現代職業教育體系要求相比，我國在職業教育財政經費保障方面還存在諸多困難和問題。主要體現在以下幾個方面：

（一）職業教育財政經費保障水平偏低

目前全國職業教育經費保障水平呈現如下“三低”現象，嚴重制約職業教育的發展：一是生均預算內公用經費偏低，難以滿足實習、實訓教學環節的需求。2005年以來，雖然中、高職學校生均預算內公用經費雖然都在逐年增加，并且增幅較大、中職學校已經略高于普通高中，但高職學校與普通本科相比，差距仍然很大；要把實習、實訓教學環節切實落到實處，中職學校經費缺口仍然很大（見表2）。二是生均經費偏低，經費投入與人才培養成本相悖。職業教育培養的是技能型人才，培養成本比較高，是一種需要高投入保障的教育類型。2009年，普通本科學校生均教育經費21270元，高職學校11937元，普通高中7078元，中職學校7991元。高職與中職生均教育經費明顯偏低，與人才培養成本相悖（見表3）。三是職業教育經費占整個教育經費的比重偏低，投入明顯不足。從2005年到2009年的統計數據可見，全國職業教育總經費占全國教育投入的比例較低（見表4），與職業教育經費投入占教育經費投入比例達到25%的國際慣例標準還存在一定的差距。

（二）職業教育經費投入的財稅政策“棚架”嚴重

早在1996年《職業教育法》就規定“省、自治區、直轄市人民政府應當制定本地區職業學校學生人數平均經費標準”，但截至目前全國僅有少數幾個省份制定了職業教育生均經費撥款標準。2005年《國務院關于大力發展職業教育的決定》要求“從2006年起，城市教育費附加安排用于職業教育的比例，一般地區不低于20%，已經普及九年義務教育的地區不低于30%”。多數地方并沒有完全落實這一政策，2009年部分省份省內所有市（地）“城市教育費附加用于職業教育的比例”均低于20%。《國務院關于大力發展職業教育的決定》要求“企業按職工工資總額的1.5%～2.5%提取職業培訓費”的要求，不同企業落實情況差別也比較大，類似職業教育經費法律法規“棚架”現象嚴重。

（三）職業培訓財政經費統籌、整合力度不夠

目前，在職業培訓工作上，人社部門有“農村勞動力轉移技能就業計劃”、農業部門有“陽光工程”、扶貧部門有“雨露計劃”，民政、住建部門等部門都有專門培訓項目、專項財政經費。這種現狀一方面充分體現了各部門對職業培訓工作的高度重視，真正體現了“職業培訓大家辦”，另一方面也不同程度地存在著財政經費投入各自為政、交叉重復、“跑冒滴漏”等現象。職業培訓財政政經費缺乏規劃、協調、統籌、整合，職業院校在職業培訓工作主陣地作用沒有充分體現出來，職業培訓項目沒有實現最優化，職業培訓財政經費使用效益沒有實現最大化。

（四）多渠道籌措經費的機制尚不健全

目前職業教育經費投入來源主要呈現“兩元”主體結構，一個經費來源主體是財政投入，另一個經費來源主體是事業收入，實際主要是學雜費收入。2009年，全國職業教育經費中，預算內教育經費為1071.66億元，約占50.54%，事業收入為799.14億元，約占37.70%，二者之和為88.24%。這種職業教育經費投入現狀說明，一是職業教育經費來源仍然比較單一，財政投入和事業收費之外的其他投入仍然非常薄弱，多渠道增加職業教育經費的局面尚未真正形成。二是職業院校學雜費比重明顯偏高，職業教育的公益屬性沒有得到體現（見表5）。

（五）地區之間經費投入不均衡、差異很大

2009年，地方中等職業教育生均預算內教育經費支出的平均水平為4262元，各地中等職業教育的生均預算內教育經費支出存在較大差異，支出最高的北京是最低湖北省的5.87倍。2009-2010學年，廣東省經濟欠發達地區高職院校生均總收入為1.05萬元，僅為珠三角地區高職院校生均總收入的69.54%。

三、完善職業教育財政經費保障機制的對策建議

（一）建立與現代職業教育體系相適應的財政經費投入保障體系    

把大力發展職業教育明確提升為國家戰略，根據構建現代職業教育體系的戰略要求，立足職業教育公益性質，及時修訂完善國家職業教育財政經費投入的法律法規，強化相關法律法規間的銜接與配合，從法律上界定和強化各級政府在經費投入方面的相應責任和分工，形成一整套較為科學、完善的職業教育財政經費投入的國家制度和國家政策,努力形成以政府投入為主、社會各界多渠道籌措的職業教育經費投入機制，構建與現代職業教育體系發展相適應的財政經費投入保障體系,滿足現代職業教育體系建設需求。

（二）加大公共財政對職業教育的投入,全面落實政府職責

在國家教育經費總量增加的同時，確保職業教育經費投入總量的增長。逐年提高各級政府財力用于職業教育的比例,保證政府用于職業教育的財政性經費逐步增長,提高預算內職業教育經費占整個教育總經費的比例。爭取使職業教育經費投入在教育經費投入總量中所占的比例逐步達到25%的國際慣例及標準。全面落實城市教育費附加用于職業教育的比例不低于30%的規定，并通過督查、問責制等措施使其完全依法落實到位。新增教育財力用于職業教育的比例應不低于30%。

（三）制定職業教育經費投入的國家標準,完善投入依據

按照現代職業教育體系建設的要求,重視制定職業教育經費投入的國家標準，特別是職業院校生均系列經費標準、職業學校校舍建設和維修及設備配置標準。當前應按照基本公共服務均等化的要求，根據經濟社會發展水平和職業教育培養成本，依法加快制定和完善職業學校生均經費基本標準和生均財政撥款基本標準，制定和實施中等職業學校生均公用經費標準、高等職業學校生均綜合定額撥款標準。高等職業學校財政預算繼續納入普通高等學校系列，逐步實現高等職業學校生均預算內撥款標準達到本地區同等類型普通本科院校的生均預算內經費標準。中等職業學校生均預算內經費應不低于當地普通高中標準的2倍。

（四）強化政府統籌職能，整合職業教育經費資源

各級政府在發展職業教育中具有統籌各類職業教育經費資源的職能，應確保在社會保障經費中職業教育支出占有適當的比例。除財政性教育經費外，政府要統籌全社會可用于職業教育的經費資源，多渠道增加職業教育經費投入，當前農村科學技術開發技術推廣資金中用于農村職業培訓的經費、扶貧和移民安置資金中用于農村勞動力培訓的經費、失業保險費中用于轉業訓練的費用、就業經費中用于就業訓練的費用以及其他各種途徑可以用于職業教育的經費都應由政府統籌使用，優化各類職業教育資源配置，提高經費投入效益。全面落實企業按規定提取的職工工資總額1.5%～2.5%的培訓費的規定。對于職工培訓工作不力的企業，企業職工教育培訓經費由本級政府依法提取統籌用于職業教育。對于舉辦非營利性職業學校的企業，實行教育費附加部分返還企業的制度。

（五）繼續加大職業教育重點項目經費投入力度

建立職業教育重大專項投入機制，增加中央和地方財政的職業教育專項投入經費。支持職業教育實訓基地建設，提升職業教育實踐教學水平；支持“雙師型”教師隊伍建設，提升教師素質；支持職業教育改革示范校和優質特色校建設，提升職業學校內涵發展水平；支持示范性職業教育集團建設，提升校企合作優質資源共享的效率。通過重點項目的建設與發展，進一步提高職業教育的社會服務能力，進一步增強職業教育的社會影響力和吸引力。

（六）切實加強對貧困地區職業教育的經費投入

為確保職業教育公平發展，國家應進一步加大對農村、邊遠貧困地區、少數民族地區職業教育的投入。應建立加大中央政府責任的職業教育財政轉移支付制度，對經濟落后地區加大中央財政專項資金的轉移支付力度，形成中央政府和地方政府成本分擔的機制。同時積極引導社會資金特別是公益基金支持中西部和農村地區職業教育。發揮職業院校主陣地作用，實施農村新成長勞動力免費勞動預備制培訓。完善職業院校家庭經濟困難學生資助政策體系。中等職業教育逐步擴大并最終實現全部免學費政策，高等職業院校學生的資助按國家有關高等學校學生資助政策執行。建立職業院校國家獎助學金標準動態調整機制，適時調整補助標準，把接受職業教育的貧困家庭學生納入國家助學貸款資助范圍，金融機構要為他們接受職業教育提供助學貸款。

（七）積極支持民辦職業教育發展

參照國外職業教育的經驗，政府在籌措職業教育經費時，設立民辦職業教育的國家基金，資助民辦職業教育發展。各級政府應根據當地的民辦職業教育發展狀況，在財政性職業教育專項經費中按一定的比例安排民辦職業教育支持經費，積極支持符合條件的民辦職業院校發展。繼續完善政府主導、依靠企業、充分發揮行業作用、社會力量積極參與，公辦與民辦等多元共生的辦學格局。

（八）拓寬經費來源渠道，健全經費籌措機制

政府要加大經費投入體制機制改革創新的力度，通過政策引導，充分調動全社會辦職業教育的積極性，以政府和市場兩種方式拓寬職業教育經費來源渠道，加快建立健全政府主導、行業企業、社會團體、公民個人參與的多元籌資機制。今后應確保在生產性投資中職業教育支出占有適當比例,特別是在產業發展、企業新上項目中均應設立技能型人才的培養培訓專項經費,支撐產業的發展。允許設立職業教育基金，吸納各種社會資金發展職業教育。進一步完善財政、稅收、金融和土地等優惠政策，拓寬職業教育經費渠道。落實企業、個人教育公益性捐贈支出所得稅稅前扣除的規定。完善出資、捐贈支持職業教育的激勵機制。制定金融機構支持行業、企業、學校強化基礎能力建設的信貸政策，通過財政貼息、金融機構低息等支持職業教育。制定職業教育建設用地的優惠政策，采取土地出讓金返還、減緩有關用地費用等措施支持職業教育發展。