交通運輸管理體制的特征范文
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1.1分散管理時期（第二次世界大戰(zhàn)以前）
1853年，美國以炮艦威逼日本打開國門，日本由一個閉關鎖國的封建國家，開始成為一個半封建半殖民地國家。1868年，明治天皇建立新政府，日本政府開始了近代化的政治改革，建立了君主立憲政體，在經(jīng)濟上推行“殖產(chǎn)興業(yè)”，學習歐美技術，掀起工業(yè)化浪潮，并且提倡“文明開化”，社會生活歐洲化，大力發(fā)展教育、軍事、交通等。這次改革使日本躋身于世界強國之列，是日本近代化的啟航。到1941年第二次世界大戰(zhàn)（簡稱二戰(zhàn)）前，日本已經(jīng)步入世界經(jīng)濟發(fā)達國家之列。在交通運輸方面，日本的交通運輸業(yè)在二戰(zhàn)以前就已經(jīng)得到了長足的發(fā)展。明治維新期間日本政府加大了改善各地交通運輸基礎條件的力度，已經(jīng)開始興建新式鐵路和公路。“1872年，第一條鐵路——東京（新橋）至橫濱（櫻木町）間的鐵路通車；到了1914年，日本全國鐵路總里程已經(jīng)超過7000km”。因此，日本在二戰(zhàn)前已經(jīng)有了遍布全國的交通運輸網(wǎng)絡，有了連接南北的鐵路干線。高架列車是日本重要的運輸工具，鐵路上已經(jīng)有了近現(xiàn)代化的電車機車，城市已經(jīng)有了地鐵。當時，日本船只可以航行到世界各地，已經(jīng)有了先進的飛機制造工業(yè)，并且達到世界先進水平。但是，受當時歷史發(fā)展階段的制約，二戰(zhàn)前日本的交通運輸管理體制還很不健全，在交通運輸管理上甚至沒有法定的組織管理機構。二戰(zhàn)前的很長一段時期，日本的交通運輸行政管理從中央到地方分散在多個政府職能部門，政出多門、多頭管理的弊端嚴重妨礙了不同運輸方式之間的有機聯(lián)系和協(xié)調發(fā)展。
1.2集中管理時期（1943—2001年）
1943年，日本成立運輸通信省，下設鐵道總局、海運總局、汽車局、航空局、港灣局等專業(yè)機構，把相關職能進行了歸攏，將不同運輸方式集中在一個部門進行管理，但不同運輸方式之間的統(tǒng)一協(xié)作和綜合協(xié)調等方面并沒有真正實現(xiàn)統(tǒng)一管理。但是，自1943年成立運輸通信省以來，日本交通運輸管理體制改革的目標方向已經(jīng)確定，即通過職能整合，逐步建立起各種運輸方式充分融合的綜合運輸體系。1945年，運輸通信省又改組為運輸省，但基本框架變化不大。經(jīng)過戰(zhàn)后的經(jīng)濟恢復，到20世紀50年代國民經(jīng)濟基本已經(jīng)基本完全恢復。隨著社會經(jīng)濟的日益復蘇，日本的交通運輸業(yè)很快就不能適應經(jīng)濟社會的高速發(fā)展。為改變這種現(xiàn)象，日本政府在20世紀60年代的中長期經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃中，把加快交通建設作為第一位的重要任務。日本在20世紀初就開始編制國土綜合規(guī)劃，并每隔9年修訂一次，結合本國國土資源空間布局，對包含交通在內的重大基礎設施建設進行統(tǒng)籌安排，這也決定了日本交通運輸發(fā)展的綜合協(xié)調、統(tǒng)一管理的發(fā)展趨勢。1960年12月，池田內閣制定的《國民收入倍增計劃》指出：“今后必須謀求完善下列各項設施：公路、港灣、鐵路、機場等運輸設施……。”相應地，在政府投資上，日本政府也對交通運輸設施建設所需的資金優(yōu)先安排。1955年，日本在制定國家規(guī)劃時提出了“綜合交通體系”的概念，在很大程度上影響了此后日本交通運輸行政管理體制變革的方向和重點。從1943年到2001年，在運輸通信省總體框架基本不變的情況下，日本的交通運輸管理體制也進行過多次內部調整，調整的目的是為了適應經(jīng)濟社會的變化，強化橫向的綜合協(xié)調。在2001年成立國土交通省之前，“運輸通信省內設有海上交通局、汽車交通局、港灣局、海上技術安全局、鐵道局和航空局”。在這一架構之下，與交通運輸有關的全部行業(yè)管理和大部分的規(guī)劃管理、設施建設、政策法規(guī)管理和安全監(jiān)督管理都由運輸通信省負責，但公路的規(guī)劃建設和公路交通管理則屬于建設省的職責，并沒有在真正意義上實現(xiàn)不同運輸方式之間的協(xié)同發(fā)展。
1.3協(xié)同發(fā)展時期（2001年以來）
20世紀70—80年代，在世界范圍內爆發(fā)了兩次石油危機。生產(chǎn)成本的提高，使世界上消費投資漸趨萎縮，在世界范圍內對經(jīng)濟發(fā)展造成了很大沖擊，尤其是對日本這樣一個能源嚴重依賴進口的國家。由于石油價格的上漲，導致日本國內物流成本提高，包括原材料采購、產(chǎn)品運輸?shù)葍r格都大幅提升，進而推高了商品的價格，導致通貨膨脹。在經(jīng)歷了兩次石油危機后，日本經(jīng)濟告別了戰(zhàn)后高速發(fā)展的階段，進入低速發(fā)展時期。國際市場的不景氣，再加上居民提高生活質量的需求日益增長，日本產(chǎn)業(yè)發(fā)展進入到了以節(jié)約能源和擴大內需為導向的結構調整階段。同時，人口和產(chǎn)業(yè)不斷向城市聚集，東京城市圈的人口過度集中，國土發(fā)展不均衡，能源、環(huán)境、空間對社會經(jīng)濟發(fā)展的制約進一步增強。在此種經(jīng)濟發(fā)展的形勢下，日本開始探索新一輪的政府管理體制改革。交通運輸政策的價值導向，也逐步轉向通過集中、統(tǒng)一化的管理，提升資源綜合利用效果。2001年，日本啟動了新一輪的政府機構改革，中央層級的政府機關進行了精簡和改編，形成了“1府、1委、12省廳”的總體架構。在此次改革中，為促使有限的國土資源得以有效的利用與開發(fā)，日本將原有的交通運輸管理部門進行了合并，包括運輸通信省、建設省、國土廳及北海道開發(fā)廳等，成立國土交通省，對其業(yè)務范圍也相應進行了較大幅度的整合和擴充，基本涵蓋了包括道路、港灣、河川、國土、都市、住宅、政府辦公設施的建設與維護管理等在內的多項職責。國土交通省下設本省和外局，是負責日本交通運輸管理的職能部門。在本省的內部部局中，綜合政策局由原運輸通信省的運輸政策局與建設省的建設經(jīng)濟局合并而成，海事局由原運輸通信省的海上交通局與海上技術安全局合并而成，海上保安廳和海上氣象廳仍作為外部局。同時，地方支局也進行了合并：運輸通信省的5個港灣局和建設省的8個地方建設局合并為8個地方整備局。此后，日本交通運輸管理的方向和重點，一直是加強不同運輸方式及不同管理領域的協(xié)調統(tǒng)一管理，實現(xiàn)以最小的行政成本達成最高的行政效率，使日本國內有限的土地、海洋、空間資源得到最有效的利用。縱觀日本交通運輸行政管理體制改革的歷程，從形式上看，組織結構設置更加注重提高行政效能，組織結構出現(xiàn)扁平化趨向；從效能上看，通過行政資源的整合和工作流程的科學設計，提高了工作效率，降低了行政成本。綜合分析日本交通運輸行政管理體制由分散管理向集中管理轉變的原因，可以看出，由于在地理位置、國土面積、城鄉(xiāng)結構等方面的制約因素，日本在包括交通運輸管理體制改革的所有變革中，主導思想基本上是圍繞著提高決策的高效性而展開，意在使日本有限的土地、海洋、空間等資源得到最合理的布局和最有效的利用。所以，日本交通運輸行政管理體制改革的目標，是立足于促進本國經(jīng)濟的快速發(fā)展的目標，依據(jù)本國的優(yōu)勢資源和特殊地理位置，為形成一個綜合協(xié)調的國家交通運輸體系提供體制和機制保障。在這種改革理念的導向下，日本逐步從分散式的交通管理向集中式的大交通管理推進，逐步將實現(xiàn)“大交通”上升為一種國家戰(zhàn)略，以加強各部門之間的協(xié)調溝通和政策整合，進而達到發(fā)展綜合運輸體系、提升國土資源利用效能的目的。
2中央一級交通運輸管理體制
2001年日本實施新一輪政府機構改革后，國土交通省作為“超大交通”的綜合管理部門，主管全國公路、水路、鐵路、民航等多種運輸方式。國土交通省在內閣12個省中規(guī)模最為龐大，在日本的中央政府各機關人員編制中排名第二，事權范圍不僅包括公路、水路、鐵路、民航等不同運輸方式的管理，還負責建筑、國土、旅游等相關工作。在組織機構上，國土交通省下設本省和外局，其中本省由內部部局、施設等機關、特別機關和地方分支部局組成，外局由船員勞動委員會、海上保安廳、海難審判廳、氣象廳等部門組成。本省的核心部門是內部部局，包括13個職能部門。“施設等機關主要有國土交通政策研究所、國土技術政策綜合研究所、國土交通大學校、航空保安大學校；特別機關有2個，分別是小笠原綜合事務所和國土地理院；地方分支部局包括4個，分別是地方運輸局、地方航空局、地方整備局、航空交通管制部、北海道開發(fā)局。”
3不同運輸方式的管理體制
3.1道路交通
按照日本的《道路法》，國家的公路分為三個級別，即國道、地方（都道府縣）公路及市鎮(zhèn)村公路。相應地，日本的公路管理體制也分為三級，即國土交通省、道路局和地方公團，中央政府管理機構是國土交通省及其內部部局下設的道路局，地方層面的管理機構是地方政府管理機構和相關地方道路公團，實行垂直管理。在中央層面，國土交通省負責道路交通的統(tǒng)一管理。道路局作為職能部門，主要負責道路發(fā)展政策、法規(guī)的制定、修訂及相關的維護、監(jiān)督等工作，重點是干線公路網(wǎng)的規(guī)劃、建設和養(yǎng)護管理，同時對地方政府和道路公團參與管理國家公路負有指導協(xié)調職責。在地方層面，高速公路管理的主體是地方政府管理機構和地方道路公團，其他參加管理的主體包括警視廳和屬地警察。道路公團是負責收費道路（高速自動車國道及一般收費道路）建設、管理的特殊法人，是由政府出資組建的收費公路綜合管理機構，包括1956年成立的日本道路公團、1959年成立的首都高速道路公團、1962年成立的阪神高速道路公團及1970年成立的本州四國聯(lián)絡橋公團。2005年道路公團民營化改革后，日本道路公團已經(jīng)按地域改造為“東日本高速道路株式會社、中日本高速道路株式會社和西日本高速道路株式會社，首都高速、阪神高速、本州四國聯(lián)絡橋等3家道路公團改建為首都高速道路股份公司、阪神高速道路股份公司及貫通本州四國高速公路股份公司”。另外，在日本道路公團的委托下，日本的汽車聯(lián)盟、屬地消防急救隊也可參與相關的管理與服務工作。地方政府管理機構是按照行政區(qū)劃成立的都道府縣管理機構，在道路管理上主要是對本轄區(qū)內的道路建設、規(guī)劃、養(yǎng)護等方面的事務進行管理。
3.2水路交通
在中央層面，國土交通省下設負責水路交通管理的機構（圖3）。其中，本省中主要包括綜合政策局、河川局、港灣局、海事局，外局中主要有海上保安廳、船員勞動委員會和海上審判廳等。日本水路交通管理部門和機構職能的界定十分清晰，綜合政策局主要負責包括水路交通在內的宏觀政策的研究制定和規(guī)劃等；港灣局具體負責日本沿海及內河港口的規(guī)劃、建設、日常維護和管理等事務；在航運管理上，履行相應職責的機構主要涉及河川局、海事局、海上保安廳、港灣局等，其中海上保安廳的職能范圍包括海上治安管理、海上安全管理、海難中的人命財產(chǎn)救助、海上交通執(zhí)法、海洋環(huán)境保護和海上防災等。
3.3鐵路交通
日本第一條鐵路于1872年開通。1964年10月1日東海道新干線正式營業(yè)，成為世界上第一個建成實用高速鐵路的國家，在當時居于世界高速鐵路技術的最高水平。19世紀末之前，日本的鐵路交通管理一直實行鐵路國有化的政策，但國有化也帶來了職工退休養(yǎng)老負擔過重、財政赤字等一系列問題。同時，由于公路、水路、航空運輸?shù)目焖侔l(fā)展，對鐵路運輸造成了較大的沖擊，運輸量和盈利能力大幅下降。為了使鐵路系統(tǒng)擺脫資金困擾，日本在1987年實施了國家鐵路民營化的改革。在國家鐵路民營化的改革中，重點是重構政府與鐵路的關系，進一步確立政府在國家鐵路投資建設中的責任。通過頒布專門的鐵路改革法及其他相關配套法律，以法律的形式明確了政府的責任，包括對國家鐵路的投資、補貼和鐵路運輸公共服務供給等方面。同時，此次改革的另一個特征是為政府減負，大幅度地縮減政府對盈利性鐵路虧損的補貼。同時，鐵路實行市場化發(fā)展模式，以市場化原則對鐵路運輸企業(yè)進行改造，同時改革運價、財務等制度。在投資主體上，推進多元化發(fā)展，采取重組、上市等多種形式，更多地吸納和運用社會資本促進國家鐵路發(fā)展，形成全社會投資和經(jīng)營鐵路的新格局。
3.4民航
日本的航空業(yè)起步較晚，但發(fā)展迅速。二戰(zhàn)后的日本航空業(yè)起步于一片“廢墟”，但卻在短短的二三十年內就躋身于世界大航空業(yè)之列，很大程度上得益于政府的扶植、保護和支持。經(jīng)過60余年的發(fā)展，日本如今已形成高度現(xiàn)代化的航空產(chǎn)業(yè)，航線覆蓋全球，經(jīng)營多元化，實施立體化管理。二戰(zhàn)后，日本在運輸通信省下設置了航空保安部，主要職責是航空安保及飛行設備的維護。隨著航空業(yè)的迅猛發(fā)展，航空保安部的地位和作用也日益凸顯。1949年6月，航空保安部升格為航空保安廳。1950年12月，航空保安廳又轉移到運輸通信省下成為航空廳，并于1952年成為運輸通信省的內局。在2001年日本政府機構改革中，日本成立國土交通省，航空局作為國土交通省的內設部局主管航空運輸。當前，日本對民用航空實行兩級政府管理體制。第一個層次是國土交通省航空局。國土交通省航空局設有航空事故調查委員會、交通政策審議會航空分科會、監(jiān)理部、飛行場部、技術部和管制保安部等部門，主要負責民航法律、法規(guī)和政策的制定等工作。第二個層次是東京和大阪兩個地方航空局，主要職責是執(zhí)行國土交通省航空局的法令、通知和政策，負責區(qū)內民用航空事務的管理和小規(guī)模航空企業(yè)的申請、起飛等的審批。日本對航空運輸企業(yè)實行經(jīng)營許可制度，根據(jù)日本《航空法》的規(guī)定，申請人提出航空事業(yè)的申請，管理部門進行經(jīng)濟和安全審查，只要符合要求即給予許可。因此，在日本，任何人要經(jīng)營航空運輸服務，應當從國土交通省得到許可，國土交通省民航局航空事業(yè)課負責審批航空公司的經(jīng)營許可，飛機安全課負責審批航空公司的安全許可。
4日本交通運輸行政管理體制的主要特征
1）中央一級行政管理機構規(guī)模龐大，職能領域覆蓋面寬。
日本被稱為正在實施“超大交通”的國家，其交通運輸管理部門的職責范圍在世界上都非常罕見。在中央層面，國土交通省是在對之前的運輸通信省、國土廳、建設省、北海道開發(fā)廳等四個省廳進行整合的基礎上建立的，組織規(guī)模龐大，辦公人員眾多，事權范圍廣泛，管轄范圍包括公路、鐵路、國土、港口、航空、海事等，甚至超出交通運輸?shù)姆秶T如住宅、氣象、旅游等。不僅如此，即使在同一領域的行政管理上，日本也充分體現(xiàn)了統(tǒng)一、集權的特點。如在水資源的管理上，國土交通省一個部門即可完成從政策、規(guī)劃到工程實施等多環(huán)節(jié)、多層面的管理工作，內設的水資源部負責長期性、綜合性政策及規(guī)劃的策劃、研究和推進，河川局負責境內河流的管理、資源的綜合利用及水利開發(fā)工程的實施，下水道部負責下水道政策的制定、執(zhí)行和監(jiān)督。日本致力于發(fā)展“超大交通”，有其內在的動力需求。“日本是一個群島國家，全境由北海道、本州、四國、九州4個大島和3000個小島組成，國土狹小，國土面積約為我國的1/26，人口約為我國的1/10，但人口密度較大，是我國的2.5倍，其中城市人口約占其人口總數(shù)的76%。”由于日本是島國，四面環(huán)海，國土狹長，資源貧乏，如何對經(jīng)濟結構和產(chǎn)業(yè)機構進行科學合理的布局，集約高效地利用有限的資源、能源，減少因缺乏統(tǒng)籌協(xié)調而造成的交易成本，以提升可持續(xù)發(fā)展的能力和水平，是日本在制定包含國土、交通、建設等規(guī)劃中考慮的首要問題。鑒于交通運輸業(yè)在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的突出地位和作用，且交通運輸發(fā)展與國土資源綜合利用、自然環(huán)境保護等方面息息相關，日本非常重視交通運輸業(yè)的規(guī)劃和發(fā)展，甚至把促進綜合運輸體系建設、加強不同運輸方式協(xié)調發(fā)展作為一種國家戰(zhàn)略提出來。因此，日本從很早就開始探索中央層面對交通運輸?shù)募泄芾恚⒃凇按蠼煌ā睂蛳轮鸩郊哟蟾鞣N運輸方式的整合和統(tǒng)一管理的力度。應該說，日本在探索實踐“大交通”管理體制、提升交通運輸行政管理效能方面特征鮮明，且取得了突出的成效。
2）對不同運輸方式實施統(tǒng)一管理，發(fā)展綜合運輸體系。
1943年之前，日本交通運輸行政管理的職能較為分散，有多個政府部門直接干預交通運輸管理，缺乏整體層面上的統(tǒng)籌部門對其實施統(tǒng)一管理。政出多門的弊端嚴重地妨礙了多種運輸方式之間的有機聯(lián)系和協(xié)調發(fā)展，不同運輸方式之間也難以實現(xiàn)優(yōu)勢互補和綜合協(xié)作，從而影響了中央層面宏觀管理和調控決策的效率和質量。在這種背景下，日本于1943年成立了運輸通信省，基本導向是由過去的分散管理走向集中管理，通過職能整合，逐步建立起各種運輸方式充分融合的綜合運輸體系。此后，日本在交通運輸發(fā)展的實踐中十分注重各種運輸方式之間的協(xié)調與銜接，并且在管理體制、組織機構及法律法規(guī)、規(guī)劃等方面都給予了保障。1955年，日本制定經(jīng)濟發(fā)展計劃時，提出了“綜合交通體系”的概念，并在之后對綜合交通體系和綜合運輸政策進行了大量的研究。日本交通運輸行政管理體制改革的方向，也一直是強化不同運輸方式的集中、統(tǒng)一管理，不斷探索中央一級統(tǒng)籌管理、各種運輸方式協(xié)調銜接的交通運輸行政管理體制。在2001年開始運行的政府機構架構之中，國土交通省由原運輸通信省與建設省、國土廳及北海道開發(fā)廳合并而成，其中運輸通信省的原運輸政策局與建設省的建設經(jīng)濟局合并成立綜合政策局；運輸省的海上交通局與海上技術安全局合并成立海事局；海上保安廳和海上氣象廳仍作為外部局，由國土交通省管轄。同時，地方支局也進行了合并：運輸省的5個港灣局和建設省的8個地方建設局合并為8個地方整備局。此次改革后，在國土交通省中，與交通運輸行政有關的部門包括：綜合政策局、道路局、鐵道局、汽車交通局、海事局、港灣局、航空局，以及船員勞動委員會、海上保安廳、海灘審判廳三個外局。此次改革是日本歷次交通運輸管理體制改革中幅度最大的一次，真正在管理上實現(xiàn)了“超大交通”，為不同運輸方式之間的戰(zhàn)略規(guī)劃、基礎設施、運輸裝備、標準規(guī)范等方面的銜接提供了體制保障。原來在交通運輸管理中存在的諸如部門之間職能交叉、不同運輸方式之間銜接不暢等協(xié)調難題得到了有效解決。
3）明確中央與地方的關系，充分發(fā)揮地方積極性。
日本屬君主立憲政體，是一個單一制國家，實行地方自治制度，地方公共團體是獨立法人，其基本原則是“凡直接與居民日常生活相關的行政工作都盡可能由居民身邊的地方公共團體來處置”。因此，日本從中央到地方總體呈扁平化管理，層級較少，幅度較大，地方公共團體與中央保持相對的獨立性和較大的自主權。地方公共團體的自治事務可分為公共事務、委任事務和行政事務，非自治事務只能通過“機關委任事務”的方式予以處理。在交通運輸管理上，地方公共團體與國土交通省及其下設部門一起履行涉及土地利用、交通運輸、工程建設、水資源綜合利用等相關方面的職能。雖然日本在交通運輸管理上實施大部制，國土交通省的職權范圍很寬，中央統(tǒng)籌集中的空間也很大，但并不影響地方職權的行使，反而通過法律的形式明確中央和地方的關系和職責劃分，進一步調動了地方參與交通運輸管理的積極性。同時，由于國土交通省的超大規(guī)模，涉及太多的利益群體，為了抑制其權力的過分增長，日本迎合行政體制改革中強化地方權力的方向，將地方建設局與地方港灣建設局進行整合，成立了地方整備局，在全國8個地方（東北、關東、北陸、中部、近畿、中國、四國、九州島）分別設立，將國家公路、河流的管理職能更多地通過地方自治的方式來履行。地方整備局的職能范圍很寬，涉及管轄區(qū)域內的財政預算、經(jīng)營許可及公共事業(yè)規(guī)劃等，而且在決策上不受國土交通省管制，可獨立決斷。在地方交通運輸行政政策制定及管理決策上，地方整備局的決定居于優(yōu)先位置。
5日本交通運輸管理體制的借鑒與啟示
1）從國家戰(zhàn)略高度統(tǒng)籌配置交通運輸資源，是實現(xiàn)各種運輸方式協(xié)同發(fā)展的前提條件。
對于任何一個國家而言，交通運輸業(yè)都是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要組成部分。實現(xiàn)交通運輸?shù)目茖W發(fā)展，要處理好近期與遠期、內部與外部、宏觀與具體等辯證關系，不能僅靠一個部門、一個群體之力，必須“跳出交通看交通”，使之成為國家戰(zhàn)略，凝聚各方力量，協(xié)同解決其發(fā)展問題。盡管日本在20世紀80年代已經(jīng)成為世界第二經(jīng)濟大國，創(chuàng)造了世界經(jīng)濟發(fā)展史上的奇跡，但在冷戰(zhàn)結束后，由于經(jīng)濟危機的爆發(fā)，日本的社會經(jīng)濟發(fā)生了根本性的變化，并且在長時間內全面蕭條，日本經(jīng)濟泡沫破滅，到達了十分艱難的發(fā)展階段。在這種背景下，日本開始思考經(jīng)濟體制和行政體制的調整和改革問題。在交通運輸?shù)陌l(fā)展與改革中，國土資源的綜合利用和均衡發(fā)展被提上議事日程，并在實踐中不斷得以強化。2001年日本在政府機構改革中成立了國土交通省，體現(xiàn)了日本政府對土地資源利用與交通運輸統(tǒng)籌發(fā)展的高度重視。此后，日本的綜合運輸進入全面建設和實施階段，具體體現(xiàn)在理論研究的深入、管理體制的完善、政策措施的具體化，以及制定和實施全面的綜合運輸建設規(guī)劃等方面。目前，在使交通運輸協(xié)同發(fā)展成為國家戰(zhàn)略的前提下，日本已建成了現(xiàn)代化水平較高的綜合交通運輸體系，高速公路、高速鐵路貫穿全國，海陸空布局合理，不同運輸方式之間統(tǒng)籌協(xié)調，運輸裝備和服務水平國際領先。日本交通運輸?shù)目缭绞桨l(fā)展，在很大程度上得益于“超大交通”管理體制的實施。由于國土資源條件和社會結構、經(jīng)濟結構、產(chǎn)業(yè)結構等方面的限制，日本很早就開始重視交通運輸?shù)募s發(fā)展和協(xié)調發(fā)展，從理念到實踐上探索適合本國國情、符合交通運輸發(fā)展內在規(guī)律的發(fā)展道路，并逐步把交通運輸發(fā)展戰(zhàn)略上升為一種國家戰(zhàn)略，在改革與發(fā)展中不斷突破舊體制的阻力和障礙，構建“大交通”管理體制，為交通運輸改革與創(chuàng)新提供了體制上的保障。因此，實現(xiàn)交通運輸資源的合理配置和有效運用，要在戰(zhàn)略層面把交通運輸納入國家經(jīng)濟社會發(fā)展的全局，作為經(jīng)濟社會發(fā)展的一個組成部分進行整體考慮，凝心聚力，強化整體規(guī)劃和部門協(xié)同。
2）不斷建立健全交通運輸法律法規(guī)體系，是鞏固交通運輸行政管理體制改革成果的基礎和保障。
如同其他改革一樣，交通運輸管理體制改革是政府管理理念的創(chuàng)新和管理方式的轉變，如果沒有一定的法律法規(guī)保障，這種轉變和創(chuàng)新就會帶來操作上的隨意性，很難付諸實踐并長期堅持。在交通運輸行政管理體制改革的過程中，日本十分注重及時頒布、制定、修訂與管理體制相配套的法律法規(guī)，在機構設置、職能配置、事權劃分及不同管理主體的權責范圍等方面，盡可能地以立法的形式確定下來，并且盡量細化相關內容，使交通運輸管理主體和參與主體在實踐中有章可循、有法可依，為鞏固體制改革成果提供了有力的保障，如《國有鐵路法》、《航空法》、《道路運輸法》、《海上運輸法》、《道路整備緊急措置法》等多項法律法規(guī)，涉及交通運輸建設、管理、運營、服務等各個方面。因此，在每次大幅度的交通運輸管理體制改革后，日本都及時制定或修訂一批法律法規(guī)，對新體制的運行予以保障。這是各方管理主體在短期內就能達成共識、形成合力的重要原因。日本的交通運輸相關的法律法規(guī)不僅多，而且十分細致，大到交通政策、發(fā)展規(guī)劃、機構設置、機構變更、管理者的責任、交通參與人的義務等，小到嚴禁在駕車時使用手機等行為細則，只要有需要，都可以在法律條文中予以體現(xiàn)。如日本的《航空法》中，對設立航空公司的經(jīng)濟和安全方面的條件及審批的程序都有比較明確和具體的規(guī)定，把經(jīng)營許可管理的諸多細節(jié)問題都納入了法律規(guī)范的層次，有利于增強航空公司的經(jīng)營許可條件和行政審批程序的權威性和嚴肅性。
3）正確處理政府與市場的關系，是完善交通運輸行政管理體系的核心內容。
科學界定交通運輸管理部門的職能及邊界，是確保交通運輸行政管理體制有效運行的基本前提。正確處理政府與市場、政府與社會的關系，做到不缺位、不越位，是每個國家包括交通運輸管理體制改革在內的行政體制改革的基本導向。就交通運輸行政管理而言，日本十分注重對包括鐵路、公路、港口、機場等交通運輸基礎設施的規(guī)劃、投資與建設，也十分注重從國家層面強化不同運輸方式之間、不同管理部門之間、中央與地方之間的統(tǒng)籌管理，但交通運輸資源的配置主要靠市場調節(jié)，而不是行政干預。如在貨物運輸上，2004年2月日本修訂了《道路運輸法》，規(guī)定不再對每條客運線路發(fā)放執(zhí)照，而改為對每家企業(yè)發(fā)放許可證，班次和發(fā)車時間也不再審批，由企業(yè)向道路運輸局備案。另外，日本貨運價格通過運輸經(jīng)營者和貨主自行協(xié)商，由企業(yè)定價，向道路運輸局備案即可。但對于道路運輸中出現(xiàn)的違規(guī)違法行為，由警察負責監(jiān)管，道路運輸局或其下設機構對違規(guī)違法人或企業(yè)進行調查處理。借鑒日本交通運輸管理中政府與市場的關系定位，在建立中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制的背景下，加快完善交通運輸行政管理體制，要以職能轉變?yōu)楹诵模幚砗谜褪袌龅年P系，明確交通運輸管理部門的職能定位和邊界，加大簡政放權力度，放寬市場準入條件，轉變管理方式，發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用。主要是減少投資項目審批和生產(chǎn)經(jīng)營活動審批事項，減少資質、資格許可，將政府“不該管、放得下”、市場“接得住、管得好”的事項逐步轉移給市場。
作者：樊東方石靜遠單位：交通運輸部科學研究院
