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改革開放20多年來,特別是我國經濟體制改革不斷向縱深發展,社會主義市場經濟體制初步建立并逐步完善,這個發展過程推動著政府不斷變化和發展,政府形態也在不斷轉型政府由建國初期的政權建設型,轉為改革開放后的經濟建設型,再向社會主義市場經濟體制時期的公共服務型轉換黨的十六大提出必須完善政府的經濟調節市場監管社會管理和公共服務的職能這是我國服務型政府開始創建的標志

建設服務型政府,不僅在于實現政府經濟管理職能的轉變,更重要的在于要實現政府治理方式的轉變;不僅在于政府應當為經濟發展提供良好的市場環境,更重要的在于政府要為經濟和社會的協調發展提供基本而有保障的公共產品和有效的公共服務;不僅涉及政府機構的調整,而在于實現“政府再造”和推進政府的“自身革命”

在服務型政府定位的基礎上,政府的公共管理服務職能的實施方式,要根據市場經濟體制下政府和公共管理服務職能的特點,分別采取針對性的實施模式目前理論界存在一個誤區,就是籠統地講對政府公共管理服務職能實行市場化社會化這種觀點是不可取的一是因為政府的強制性管理服務和自然壟斷性管理服務,是不宜市場化和社會化的,否則容易導致政府以權謀私和壟斷經營謀取暴利二是因為持上述觀點者片面地理解了當代西方國家實施的“新公共管理運動”,特別是錯誤地理解了以美國為代表實行的“企業家政府”改革,把政府當成企業,用政府公共管理服務作為經營手段,以獲取利潤三是因為當前我國政府改革中存在財政支出困難,于是某些人便冠以借鑒西方行政改革之名,將政府執法權力進行市場化和社會化運作,一方面解決財政困難,另一方面將政府自身責任推給個人

對政府公共管理服務職能的實施方式的選擇,要首先考慮在市場經濟體制下政府的原則定位為此要做到以下幾點,第一,政府應該是在支持和保障市場經濟自主運行的基礎上,對市場的失效或者失調部分進行調節,而不能替代市場的作用第二,政府對市場進行監督和監管,一方面嚴格依法打擊各種違法違規行為,另一方面積極維護和保障正常合法的市場行為第三,政府依法管理社會,而不是要主宰社會政府要充分調動公民參與社會事務的積極性,充分實現公民自治政府只有在社會不平衡,社會不穩定,市場主體和個人(家庭)無法解決問題包括市場主體及主體之間個人及個人之間出現矛盾或困難無法自我解決時,才出面予以協調解決第四,政府主要職能服務于全社會的公共事務,一方面不能干預“私人”事務即個人(家庭)市場主體(企業)自我能夠解決的事務,另一方面不能把“公共事務”推向社會個人在此定位的基礎上,我們認為,政府公共管理服務職能方式和途徑,可以實行“四化”:即服務全面法治化強制服務無償化服務有限市場化和服務部分社會化

1服務全面法治化

政府公共管理服務法治化,是我國實施依法治國,依法行政戰略的必然要求在法治社會里,政府的公共服務是根據國家的法律規章提供的,都必須有法可依2004年4月我國頒布的《全面推進依法行政實施綱要》明確規定,要依法界定和規范經濟調節市場監管社會管理和公共服務的職能,使政府公共服務全面法治化從法治化的程序來看,可以從以下方面入手:

(1)依法合法服務政府公共服務必須依照法律法規規章的規定進行沒有法律法規規章的規定,政府不得作出影響公民法人和其他組織合法權益或者增加公民法人和其他組織義務的決定

(2)程序正當服務政府提供公共服務包括具有強制性的管理服務,除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密個人隱私的之外,應當公開,注意聽取公民法人和其他組織的意見;要嚴格遵循法定程序,依法保障相對人利害關系人的知情權參與權和救濟權

(3)權責統一服務政府依法履行經濟社會和文化事務管理職責,要由法律法規賦予其相應的執法手段政府違法或者不當行使職權,應當依法承擔法律責任,實現權力和責任的統一依法做到執法有保障有權必有責用權受監督違法受追究侵權須賠償

(4)誠實守信服務政府非因法定事由并經法定程序不得撤銷變更已經生效的行政決定;因國家利益公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的,應當依照法定權限和程序進行,并對相對人因此而受到的財產損失依法予以補償

(5)高效便民服務政府公共服務應當遵守法定時限,積極履行法定職責,提高辦事效率,提供優質服務,方便公民法人和其他組織

總之,政府要大力推進公共服務的法治化建設,要通過一系列的實體法和程序法的建構,為公共服務提供法制保障

2強制服務無償化

由于政府公共服務從性質上劃分屬于非排他性非競爭性非營利性等特征,但從方式上劃分還可以分強制性與自愿性不可選擇性與可選擇性直接有償性與間接有償性等特點,其中具有強制性不可選擇性間接有償性特點的“公共服務”,屬于約束性的“公共服務”,其他的屬于交易性的“公共服務”約束性“公共服務”包括以強制力作后盾所開展的公共服務諸如國防治安社會穩定等服務,以及只有政府才能行使的服務諸如行政許可等

政府約束性或強制性的公共服務不能實行收費服務,或直接收費服務,而應該無償服務,政府所需要的成本支出,由政府公共財政予以保障如果政府的強制性公共服務諸如公共治安刑事案件偵破等服務,或者只有政府才能行使的服務諸如政府許可性蓋章辦證等服務,都實行收費服務,或直接收費,或設一個特許公司間接收費等,就容易產生“權力產業化”以權謀利甚至以權謀私等嚴重問題

3服務有限市場化

政府公共服務市場化是在公共部門中引入市場機制,要通過招投標合同承包特許經營等市場運作方式向公眾提供公共服務,要通過市場機制來調節公共服務的供給和需求,從而達到降低成本提高效率的目的但是政府公共服務市場化是有限的因為市場不是萬能的,市場也有失靈的時候

我們認為,政府公共服務中具有“非強制性可選擇性”可替代性的公共服務,就可以采取市場化,例如垃圾回收衛生清掃部分社會保障等服務但是具有強制性不可選擇性,不可替代性的公共服務,則應由政府提供,不能實行市場化,例如國防外交公共治安等服務因此,政府公共服務市場化的類型和程度,要根據政府公共服務的具體性質和類別進行選擇

公共服務市場化的方式有以下幾種:

(1)合同承包政府通過合同形式將政府公共服務某些服務的部分或全部承包給非政府組織第三部門國有企業或私營企業,由這些承包者按照承包合同的約定為公眾提供服務,政府按照承包合同給承包單位以財政支持,或政府根據承包服務項目的實際成本測算服務收費標準,給予承包單位按標準進行收費服務由于政府發包項目是一定的,而承包單位數量是眾多的,因此承包單位要想獲得承包權,就必須降低成本,同時提高服務質量,最終政府公共服務效率和質量都會提高

(2)特許經營特許經營是一種特殊形式的契約承租形式特許經營的范圍一般界定在自然行業,涉及國家安全利益人民生命財產安全等行業,政府通過對經營者的資質條件等進行規定,確保經營服務的水平和質量特許經營公共服務可以進行收費,但政府一定要站在公共利益的立場,制定特許經營收費服務標準,只有這樣才符合政府特許經營公共服務的本質要求政府切忌與特許單位同流合污,把消費者作為獲取高額利益的榨取對象,政府從特許單位獲得高額稅收,特許單位從消費者身上獲得高額利潤,這樣違背了政府作為公共利益維護者的本質,也背離了特許經營項目具有基本公共服務的特征一般認為,適合于特許經營的服務項目有電力天然氣自來水污水處理廢物轉化為能源的裝置電信服務港口飛機場道路橋梁以及城市公共交通等

(3)憑單制

憑單制是指圍繞特定的公共物品而對特定消費群體實施的補貼對某些具有公共服務性質同時具有較強的競爭性或較強的消費選擇性的服務,政府不直接進行生產和公共服務,而由私營部門或第三部門進行生產和服務,政府根據公共服務責任和要求向服務對象提供可以自由使用的“服務”,即政府部門發放一種“服務券”,消費者持“服務券”到特定市場進行自由消費如政府發放教育券,補貼給特定的消費群體,他們再拿這些“教育券”到公立學校或私立學校購買所需要的特定教育公共服務

(4)參照競爭式

當直接競爭或來自替代品生產者的競爭不起作用時,通過與其他地區的同行業的業績進行比較對比,形成一種壓力,同樣一種公共服務,為什么別人服務很好,我們做得不好,這就體現一種競爭以城市自來水行業為例,因為各個自來水公司經營范圍通常都局限在特定的地理區域,局部壟斷依然存在參照競爭式實際上對自來水的零售價格進行比較參照,各公司的零售價格的上限取決于所有公司的平均單位成本,而不是本公司先前的運營成本,或自定的成本,避免其憑借壟斷性為自己謀取不正當利益

(5)內部競爭制

政府公共服務中,有一些自然壟斷行業無法引入行業系統外的力量與其競爭,或者引入行業系統外的力量可能導致不效率,因此應該在其行業系統內部放松規制,引入競爭,通過行業內部競爭,提高公共服務的質量效率和水平例如,我國政府對民航運輸業實行一定的競爭機制,使政府航空公共服務機制由政府壟斷向市場競爭轉變,民航運輸業的效率得到了大大的提高

4服務部分社會化

服務的社會化,是以社會需求為導向,調動社會力量,鼓勵各種社會民間組織參與興辦公益事業,提供社會公共服務服務社會化的主要核心是社會民間組織和力量參與和提供公共服務,因此社會民間組織和力量不可能完成全部公共服務,或代替政府等其他組織完成公共服務,所以,公共服務社會化只能是部分社會化,即根據不同公共服務項目的性質和特點,建立以政府為主導各種社會主體共同參與的公共服務供給格局,實現公共服務供給主體的多元化和供給方式的多樣化如高等教育科學研究圖書出版等公益性很強的公共服務,公共部門私營部門和社會力量同時“經營”,政府重點辦好一些重點大學基礎科研重點圖書館和出版社,除此之外,由社會力量和私人組織根據市場需求投資經辦,政府給予政策扶持和引導,對其服務質量和水平進行監督評估