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麥克盧漢說“媒介即訊息”。不同的媒介，對人類社會產生的影響是不同的。紙質媒介，消解了宗教統治意識，使傳播從少數人擁有的特權，成為大多數人可以獲取信息的手段；電子媒介，給人類帶來了更為快捷、方便的生活方式，但也導致人們輕視邏輯思維、疏于思考。以互聯網、手機媒體等為代表的數字化新媒介的出現及其所帶來的傳播效應，對于整個社會而言，不啻為一種革命。本文重點探討新媒介的出現所帶來的新傳媒生態之于公共政策制定的深刻影響。

新媒介作用下的傳媒生態

現代信息網絡技術的發展，改變了傳媒生態圖景，也改變了作為政策制定重要影響因素的公共領域。

1．新媒介傳播的新圖景

首先，就傳播主體而言，實現了從“把關人”到“公民記者”的轉換。由于傳媒意識形態屬性的存在及渠道容量的限制，在傳統的新聞傳播時代，不可能做到有聞必錄。因此就有了負責采集新聞、加工和制作新聞信息的人，這些在采集、制作信息的過程中對各個環節乃至決策發生影響的人，就是所謂的“把關人”。“把關人”是專職的新聞工作者，正是他們決定了公眾視野的寬度、廣度與觀察問題的視角。但在新媒介時代，“傳者”與“受者”的界限被打破，網絡中的每個個體都同時具有接受和信息的能力，遂涌現出大量的“公民記者”，即生活中的每個人都可以將自己看到的新聞事件寫下來或拍下來，成為某種程度上的“準新聞工作者”。我們可以看到，在重大的突發性事件中，出現了越來越多、越來越活躍的公民記者團體和個人。從2008年1月的雨雪冰凍災害到5月的汶川大地震，公民記者以其或許并不專業的拍攝技能，將專業媒體無法企及的新聞場景帶到了公眾面前。博客的誕生，預示著一個“全民記者時代”的到來。隨著“全民記者時代”的到來，“公民新聞”登堂入室，擴展或改變著傳統新聞的定義。根據《維基百科》的解釋，公民新聞是指“公民在搜集、報道、分析和傳播新聞或信息的過程中發揮主動作用”。［1］首創博客報道形式的著名網絡新聞學代表人丹·吉默爾在其新著中如此定義公民新聞：“公民個體或群體搜集、報道、分析和散布新聞或信息的行為，旨在提供一個民主社會需要的獨立、可信、準確、廣泛及其他相關信息。”［2］作為一個全新事物，“公民新聞”將話語權交給最廣大的人民群眾，打破了以往新聞源的單一性和專業化，沖破了新聞可能被屏蔽、真相可能被湮沒的現實，成為書寫社會、表達民意的最強音。

其次，就傳播內容而言，實現了大容量與互動性的傳播。在信息傳播的過程中，事實信息作為傳播的內容，是信息傳播的起端、根據和中心環節。也可以說，正是由于事實信息的存在，才使得信息傳播具有了實在價值和現實意義。信息傳播的質量和效果取決于事實信息的質量。［3］傳統媒介無論是紙質媒體的報紙、雜志，還是電子媒體的廣播、電視，在一定的傳播周期中，版面、頻道、時段、采編人員等傳播資源是既定的，也是無法拓展的，因此媒體資源的掌控者就要根據一定的價值標準在內容上進行取舍。與傳統媒介相比，網絡媒體的容量無比豐富，其表現在版面資源的異常豐富和表現手段的豐富性兩個方面。在互聯網背景下，傳統的“游戲規則”被顛覆了，融合媒介與融合新聞將我們帶進了一個“內容為王”的時代，我們可以更多更方便地根據信息內容傳播的需要來選擇和決定使用什么樣的媒介。目前的網絡媒體、手機媒體已經成為多媒體融合的主要平臺。多媒體平臺最大的特點，其一是兼容性。在多媒體平臺上，可以兼容圖文、音頻、視頻、游戲等不同介質的內容產品。原來需要在多個平臺上才能實現的內容，現在在一個平臺上就可以實現；原來在特定平臺上才能呈現的形態，現在在多媒體平臺上照樣可以實現。其二是交互性。順序性播放的傳統媒介，受眾無法進入參與，只能按設定好的順序觀看。多媒體平臺則可以讓用戶參與進來，在操作中給用戶提供更多的選擇和控制機會，用戶的興趣也會直接作用到內容產品或功能產品中。

再次，就傳播對象而言，實現了從“點到面”到“多點對多點”的飛躍。傳統媒介傳播是面對大眾的無分別的傳播，單項的信息傳遞使得受眾只能是單一被動的受眾。新媒介的出現，完全改變了受眾的傳統地位。作為一種交互式媒體，互聯網憑借技術上的優勢，使傳播者與受眾之間的“點對面”的傳播狀態變為“一點對多點”、“多點對多點”、橫向與縱向交織的多元化互動交流狀態，在某種程度上實現了傳播學大師施拉姆早在20世紀80年代就曾作出的預言：現行的“點對面”的大眾傳播體制將會被一種新的“點對點”的傳播體制所代替，信息時代的一個趨勢將是個人越來越多地使用媒介而不是為媒介所利用。新媒介技術下的受眾同時又是傳播者，傳受雙方的角色隨時會發生轉換，此時的受眾已變成了獨立自主的公眾，不但要共享傳播的資訊，而且要共享傳播資訊的權利；不但要主動地有選擇地接受信息，與媒體交流對話，必要時還要直接參與信息的生產和傳播過程，成為真正的傳者。

2．作為公共領域的新媒介

公共領域是“一個關于內容、觀點，也就是意見的交往網絡”［4］，它是“介于私人領域和公共權威之間的一種非官方領域，是各種公眾聚會場所的總稱，公眾在這一領域對公共權威及其政策和其他共同關心的問題做出評判”［5］。作為政治系統所要解決問題的“告示欄”、社會的預警系統、社會問題的“感受器”、防止國家對私人領域侵犯的“隔離帶”、向政治系統傳達公民要求的“傳感器”等，公共領域為公共政策的制定提供了重要支持，在民主社會扮演了非常重要的角色。作為重要的公共領域，以互聯網為代表的新媒介因其內生特征而顯得更為理想。

縱觀公共領域發展的歷史，任何時期、任何類型的公共領域都同時具備以下三個要素：（1）（同質或異質的）參與者；（2）（溝通或非溝通的）媒介；（3）（辯論或非辯論的）共識。它們的協同作用決定著公共領域的性質和類型。［6］因為：其一，參與者是社會行動的主體，他們的身份、素質和興趣決定了公共領域議題的范圍、辯論的質量和媒介的使用情況。如果參與者之間過分異質化，那么他們往往會因為難以找到關涉他們普遍利益的議題而形成利益競爭的或統治與被統治的關系。其二，公共領域的媒介是一切公共信息的聚會之地，它不但影響到參與者觀點的形成和傳播，而且在一定程度上決定著參與者的數量和范圍。其三，不管共識形成的過程和質量如何，公共領域的參與者總是按其“共識”行動。類比這三個構成公共領域的要素，網絡公共領域的基本特征如下。

第一，自由的參與者。在虛擬公共領域中，首先，由于匿名性和不在場的特質，參與者之間不存在私人或組織利益的沖突，不具有現實社會中難以擺脫的政治、經濟甚至是意識形態上的群體影響。參與者進入網絡獲取信息、交換意見、表達觀念時，相互之間是不可見的，不必也無需顧及自己與別人所處群體的差異，可以暢所欲言。換句話說，網絡提供了表達觀點的寬松環境及機會均等的空間，確保了討論結果的公共性，不至于最后變成各種私利相互妥協的結果。這正符合了哈貝馬斯從公眾自覺角度對公眾的理想化設計——“已經參與到公共領域中的人在進行討論的時候根本不考慮社會地位的問題”。其次，參與者閱讀信息、表達意見都是自發、自愿的。置身網絡中各種類型的新聞討論組或針對時事問題的BBS，參與者感到有表達通道，同時其意見能得到即時的回應，即使是反對的回應，也會引起積極的爭論。這種表達欲與即時反饋的機制有助于意見的傳遞達成良性的循環。可以說，虛擬公共領域同樣是公共權力領域與私人領域之間的一塊中間地帶。這一中間地帶可以提供開放、平等的溝通互動情境，參與者不必受制于政治權力、習慣勢力和傳統觀念的壓制和約束。［7］

第二，水平、多向的媒介。媒介之于公共領域的意義在于提供溝通的場域或平臺，使參與者之間的互動實踐成為可能，以達到相互理解、共享知識、理性辯論和形成共識。傳統的大眾媒體，信息傳播是一種垂直式的單向傳播，從單一或少數的信息中心傳遞給眾多讀者、聽眾和觀眾。這種垂直式的信息傳播方式，由于時間、地域等限制，公眾無法持續參與議題的界定和議程的設定，在傳播過程中只能作為客體單向接收信息，無法互動參與。在虛擬社會，信息傳播則呈現水平、多向互動方式，即信息來源是多元的，任何參與者皆是信息的接收者及發出者。信息傳播的時間、空間的暫時性限制被打破，參與者可以隨時隨地進入并爭取到發言的機會。作為新型的溝通媒介，論壇、聊天室等虛擬社區幾乎完全符合哈貝馬斯所構想的理想的溝通情景：（1）每個有能力說話和行動的人都可以參與公共事務的討論；（2）每個人都可以質疑任何主張、提出新的主張、表達其態度、欲望、需求及偏好；（3）不可借由內部或外部的強制力阻止參與者說話的權力。［8］

可見，以網絡為代表的新媒介和傳統媒介的關鍵區別在于“信源的擴張”，這里的信源是“參與主體”，擴張是“參與程度”。首先，網絡媒體主體公共性是對傳統媒介主體單一性的突破。在網絡空間中，發言者沒有任何資格或身份限制，只要對議題感興趣都可以參與網絡討論或對網絡討論進行預覽式參與，基本實現了網絡言論自由，由此激發了數量可觀的公眾對網絡公共事件的討論熱情。其次，網絡公共領域為普通事件上升為公共性事件提供了平臺。近年來，轟動全國的“孫志剛事件”、“劉涌事件”、“寶馬撞車案”等，之所以能夠引起公眾廣泛關注最終形成公眾輿論，得益于網絡公共領域這個公共平臺。再次，網絡公共領域是公眾輿論最大的集散地。在這里，民意通過網站的調查問卷、論壇辯論、網民自動發帖等多種形式匯集，在一定范圍和限度內對公共事件達成共識，并輸入到公共決策之中。因此，當互聯網在中國迅速普及之后，由于它的傳播特性，自然而然成為公眾發表言論、表達意見、釋放情緒的便利通道，也造成“網絡媒體上的‘輿論監督’比傳統媒介的‘輿論監督’來得更猛烈、更尖銳的局面。”［9］

第三，多元論述的共識。虛擬公共領域共識的達成，并非總是像有些學者文章中一帶而過描述的那樣理想：每個參與者從自己的利益和各自所擁有的價值、信仰和良知出發，發表對公共問題的看法，最后通過辯論達成共識。事實上，任何一個公共事務議題都不是在某一個特定溝通情境內一次性完成的，而是一個多元論述的過程，即由參與者的多元、虛擬社區的多元和去時間性共同決定。具體而言，在微觀層面上，虛擬公共領域是一個匿名、異質與多元的公共場域，每一個溝通情境的發言規則并非一開始便規定下來，辯論和非辯論的過程也不是始終指向要達成某種明確的共識，而是所有參與者在互動中通過自主發言、相互理解、共享知識，也通過立場沖突、理性辯論、排擠與妥協等自發形成共同同意遵守的習慣或規定。概言之，這里的共識并非明確的結論性的共識，而是一個經過多元論述后的不言明的隱性共識。在宏觀層面，正所謂世界上沒有兩片完全相同的樹葉，同一個公共事務在不同溝通情境發生不同的議題，每一個議題都有各自不同的討論過程，各個議題看似相互獨立完成，但實際上在傳播與發展的過程中是相互關聯與呼應、共同構成公眾輿論的。溝通實踐的意義不在于一個被規則化了的實踐活動，而是一個經由多元論述的活動過程。這里，達成非辯論共識過程本身就是一種虛擬公共領域參與者的集體行動。

新媒介環境中的政策制定

由于無與倫比的傳播特性，以互聯網、手機為代表的新媒介正在改變傳統公共政策的決策模式，使政府決策呈現出從經驗決策到民主科學決策，從精英決策向大眾與平民參與決策的轉變之勢。

1．政策信息的搜集空前便利，但辨別難度加大

公共決策的過程實質上是信息的輸入、轉換和輸出的過程，信息的準確、全面程度與決策的科學化程度密切相關。從這個意義上講，信息是公共決策的基礎。［10］在傳統媒介時代，由于政策制定者或公共決策者所擁有的政策問題認定、政策方案的規劃與抉擇等環節的信息不確定或不充分，可能直接影響政策制定的科學性、公平性，也直接或間接地導致整個決策過程的失誤；而公共決策的失誤意味著社會公共政策問題難以得到及時有效的解決，也意味著公共決策及其實施等環節所投入的資源與成本的流失或浪費。信息在公共決策中的基礎地位，決定了決策活動的主體之間信息擁有的完全性或對稱性對公共決策的突出作用。以互聯網為代表的新媒介對于克服由于信息非對稱性而導致的決策困境大有裨益。在網絡這個虛擬的空間里，因身份隱匿，網友少掉許多顧慮，敢于言說自己最真切的感受（包括自身所遇到的難題，也包括自己對社會中種種現象的評述），由此大大拓展了政策議題的范圍。

但須看到，網絡媒體也對政府決策的敏銳性提出了新的挑戰。網絡信息林林總總，網絡輿論紛繁蕪雜，其對政府的信息處理能力提出更高要求——如何在海量信息中發現哪些是真問題，哪些是假問題，哪些是亟待解決的問題，哪些是稍微緩緩也不會鑄成大錯的問題。因而，培養政府官員對于政策問題的敏銳性，成了3G時代政府必須面對的一項新課題。同時，互聯網上民意之于政策制定的影響，一般都離不開傳統媒介的參與，其影響路徑表現為：要么是針對傳統媒介的議題而展開；要么是先提供信源，經由傳統媒介的確認后，再生成新一輪輿論。

2．擴大了智庫范圍，在一定程度上克服了政策制定者的有限理性

決策主體的有限理性最早源于西蒙對完全理性決策模式的批判與修正。完全理性決策理論是假設一切決策都在以下三個條件下做出：第一，可供決策的對象是給定的，外部環境對決策的影響是可控的，或者環境的變化與影響可以忽略不計。第二，每一種決策方案的概率分布的結果主觀已知，對決策結果可以通過精確計算獲得，并能進行某種標準的排序選優。第三，決策目的是為了使一個既定的目標函數達到最大值。決策者作為具有完全理性的“經濟人”，在決策前知道了可供選擇的全部措施和方案，準確地知道每一選擇所導致的后果，并具有一個很有條理的、穩定的偏好體系和很強的計算技能；他靠這類技能就能計算出，在他的備選行動方案中，哪個方案可以達到其偏好尺度上的最高點。［11］顯然，完全理性的假定條件在決策實踐中是很難全部滿足的。西蒙認為，決策者的決策行為不可能做到完全理性，決策主體關于每種決策方案后果的相關信息是零碎的，由于政策結果是未來發展狀況的描述和反映，是不可知的或不可能通過理論假定和邏輯推演獲得全部信息的；并且按照理性要求，決策主體必須擁有全部的可供選擇的決策方案，這在決策實踐中也很難做到。因此，決策主體的有限理性導致決策活動遵循的是“滿意原則”或次優原則，導致決策主體獲取、識別、利用信息及其效果會存在差異性，即信息擁有的不對稱性。

而網絡可以拓寬公眾參與政策制定的渠道，拉近官員與包括各種專家在內的民眾的距離，在一定程度上克服政策制定者的有限理性。因為網民是個龐大的群體，其中匯集了各路精英，如果能有效聚集來自民間的智慧，無疑對克服政策制定過程中的智識不足問題，加大政策制定的科學性與民主性助益甚多。

3．克服了信息傳遞的體制阻礙，對政府信息公開的力度提出挑戰

在公共政策制定系統中，信息的流通與傳遞往往需要經過一定的合法程序、嚴格的層級過濾和政治檢查，這必然會影響信息的流通與傳遞的速度、流量、內容，加劇信息的不對稱性。如果體制結構超過一定限度而導致機構膨脹、層級繁多、人員臃腫，必然會造成信息傳遞的遲緩、信息流通的失真、信息利用的異化，嚴重影響政策制定的實效性和可行性。對政策制定和實施而言，這種金字塔式的體制約束與等級阻礙，勢必使得政策實施的反饋信息在經過多層級的行政組織過濾與傳遞后，延誤調整的合理時機，政策制定主體也難以在體制途徑之外及時尋找和獲得有效的合法信息進行科學決策或政策修正，并且一項好的政策安排也可能由于體制過濾或制度僵化而產生政策傳遞的失真或變形，發生政策執行過程中的截留或虛化現象。

而網絡使世界變得扁平化，網民的參與會使政策制定更為透明，原來由少數人特別是部分政府官員壟斷信息的局面將被徹底打破，這在很大程度上可以避免因信息體制不暢所導致的問題。參政的前提是知情，知情權的獲得與政府信息公開的力度是密不可分的。在信息多元化時代，民眾對公共管理信息的強烈訴求，是為了通過信息對稱，實現政府公共管理公開化、公平化、公正化，確保自己的合法權益得到有效的保障。如果一個國家政治生活的透明度不夠，信息溝通渠道受阻、信息不真實等，都將導致行政事務的不正常和社會管理的低效，甚至失控。［12］建立信息共享機制，確保民眾對信息的知情權，既是一個社會文明進步的標志，也是構建和諧社會誠信倫理的基礎。

4．政府信息的渠道增多，信息操控難度加大

媒介發展的歷史表明，任何一種新媒介的出現，都不會導致舊媒介的滅亡，新舊媒介會在優勢互補中長期共存。但媒介種類越多，政府信息的渠道越多，對信息的操控也越難。在新媒介不斷涌現的今天，政府想要一如既往只發出自己想聽的聲音幾乎不可能，所能做的也應該做的就是盡可能放大自己想發出的聲音，讓目標公眾感知自己的所說所想。這就要求政府充分了解各種媒介的特點，包括各種媒介受眾的特性。在一種媒介不可能包攬所有受眾的情況下，如何選擇傳播媒介、如何進行媒介組合以達到政府公共關系的最優效果，就是一門學問。應該承認，每種媒介都有不完全的信息覆蓋性。即使在3G時代，不管手機的普及率有多高，每個公眾不可能都擁有手機，因價格、偏好等原因，每個公眾也不能保證都使用3G服務。在這種情況下，沒有手機或不使用手機相關服務的公眾就享用不了政府的信息服務，成為信息盲區；更何況，技術本身的不確定性可能招致的“信息失靈”和“信息時滯”現象依舊存在。

總之，新的媒介環境對于公共政策的制定，在提供難得機遇的同時，也帶來了嚴峻的挑戰。如何更好地利用媒介技術，這不只是新時代的政府，也是每個公民必須回答的時代課題。