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一、公共政策執(zhí)行的重要性

公共政策是政府依據(jù)特定時期的目標,在對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實的過程中所制定的行為準則。公共政策執(zhí)行就是政策方案合法化后,政府執(zhí)行者通過建立一定的組織機構(gòu)和組織形式,運用各種政策資源,采取解釋、宣傳、實驗、實施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等行為方式,將政策從觀念形態(tài)轉(zhuǎn)化為實際效果,從而實現(xiàn)既定政策目標的活動過程。

二、公共政策執(zhí)行的阻力因素

(一)來自政策主體方面的因素

1、成本-收益預期。公共選擇學派認為,在市場經(jīng)濟中人都是以追求個人經(jīng)濟利益為動機的,公共政策執(zhí)行過程也就是公共政策執(zhí)行主體與目標群體在互動中的利益選擇、綜合、分配和落實,政府是經(jīng)濟人,會進行成本-收益預期,這將影響公共政策執(zhí)行主體的思想和行為。尤金·巴達克以博弈論來分析公共政策執(zhí)行過程,他把政策執(zhí)行過程視為一種賽局,在沖突和競爭的情況下,每一參加者都尋求得到最大的收獲,并且將損失減少到最低。而每一項政策的成功與失敗,往往取決于各方參加者的“戰(zhàn)略選擇”。

2、政策執(zhí)行主體的自身利益需求。公共政策執(zhí)行主體是人,有自身利益的追求和行為傾向,難以做到絕對的價值中立;一項政策威脅到自身利益,執(zhí)行主體就有可能抵制這一政策,甚至惡意對某項政策進行歪曲、篡改。凡是對本地區(qū)、本部門有用有利的政策則傳達、貫徹;凡是對本地區(qū)、本部門無用無利的政策內(nèi)容則不貫徹、不傳達。

3、執(zhí)行人員的素質(zhì)欠缺。由于政策執(zhí)行者政治素質(zhì)不高,對政策認識不夠,無法正確了解政策本質(zhì),難以全面正確地執(zhí)行政策,導致執(zhí)行失誤,使政策走樣變形;政策執(zhí)行主體業(yè)務(wù)素質(zhì)欠缺,消極被動或低效地執(zhí)行政策,影響和阻撓了公共政策的有效實施。

(二)政策本身的因素

1、政策缺乏明晰性,政策方案模糊不清。導致政策執(zhí)行主體判斷不準確,在實際執(zhí)行中得不到有效的執(zhí)行,相反會導致政策界限不清以及對政策的隨意變通。導致政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)一些不必要的漏洞,給政策執(zhí)行帶來不必要的麻煩。給接受政策的目標群體帶來認識上的偏差與分歧以至影響社會穩(wěn)定,間接地給政策執(zhí)行造成極為不利的環(huán)境和影響,阻礙政策執(zhí)行的順利進行。

2、政策缺乏穩(wěn)定性與配套性。政策朝令夕改常常會導致政策互相撞車的現(xiàn)象,導致政策缺乏穩(wěn)定性,使政策體系結(jié)構(gòu)紊亂,影響政策目標群體的法定權(quán)利,導致政策目標群體對政府產(chǎn)生不信任感和抵觸情緒,使政策執(zhí)行無法達到預期效果。政策朝令夕改還會使政策產(chǎn)生不協(xié)調(diào)性。

(三)資源與環(huán)境因素

1、政策資源包括財政、人力、信息和權(quán)威等。目前,我國許多政策難以執(zhí)行的重要原因就在于經(jīng)費的缺乏。人是公共政策執(zhí)行的決定因素,人力資源的開發(fā)利用是保證,但現(xiàn)實中,對人力資源的開發(fā)和利用還遠沒有達到所需要的水平。政策執(zhí)行者的信息渠道不暢通,使得政策制定者不能制定出符合實際的政策,使政策的執(zhí)行缺乏必要的溝通和控制。權(quán)威資源是政策執(zhí)行的保障。沒有權(quán)威,就不可能政令暢通、相互配合,就無法實現(xiàn)政策目標。

2、政策環(huán)境包括目標團體的態(tài)度和執(zhí)行機構(gòu)之間的整合程度。一項公共政策的出臺必然涉及到多元利益群體的利益,表現(xiàn)為對一部分人的利益進行調(diào)整,公共政策對象對這項公共政策就會有不同的反應。從政策中獲益的群體就會贊成這項政策;既無獲益也無好處的群體對此項政策的態(tài)度則不十分明朗;而利益受損的群體對這項政策進行消極抵制,甚至會采取反對政策的行為。

(四)體制因素

1、信息溝通機制。從控制論的角度來分析公共政策執(zhí)行,公共政策執(zhí)行過程實質(zhì)上是一個有效的信息流通過程。信息是公共政策執(zhí)行的重要資源,是防止執(zhí)行偏差的重要條件,政策信息的不對稱或溝通渠道受阻,都將嚴重影響公共政策執(zhí)行。

2、監(jiān)督機制。奧斯特羅姆指出:“在每一個群體中,都有不顧道德規(guī)范,一有可能便采取機會主義行為的人;也存在這樣的情況,其潛在收益是如此之高,以至于極守信用的人也會違反規(guī)范,有了行為規(guī)范也不可能完全消除機會注意行為。”政策監(jiān)控是政策運行中不可缺少的環(huán)節(jié)和手段,政策監(jiān)控機制不健全,表現(xiàn)在政策執(zhí)行過程中缺乏政策的監(jiān)督,政策執(zhí)行效果缺乏明確的考核以及政策執(zhí)行結(jié)果缺乏必要的賞罰措施。

三、克服公共政策執(zhí)行阻力因素對策

(一)加強政治社會化功能,擴大政策宣傳。其一,提高公共政策主體的執(zhí)行水平和執(zhí)政能力。這些基本技能決定了政策執(zhí)行主體對業(yè)務(wù)工作的熟練程度、責任心和工作效率,也決定了他們在實際工作中對政策信息的搜集、篩選、處理和傳遞能力以及對政策信息的敏感程度。政策執(zhí)行主體應該通過學習和培訓,熟悉政策執(zhí)行的活動規(guī)則,提高準確理解和把握政策規(guī)定的能力,從而為有效地政策執(zhí)行奠定基礎(chǔ);其二,提高公共政策執(zhí)行對象的政策認同感。政策執(zhí)行主體應將政策執(zhí)行對象群體行為所需要調(diào)適量降到最小,以減少人為造成的抵制,從而有利于政策的有效執(zhí)行。加強政策宣傳,提高政策對象群體的政策認同感,可以使政策執(zhí)行者和對象群體認真領(lǐng)會和理解政策目標的具體內(nèi)容,為有效的執(zhí)行政策奠定堅實的思想基礎(chǔ)和良好的政策環(huán)境。深入目標對象進行研究,結(jié)合其具體情況設(shè)計政策和政策執(zhí)行策略,避免由于政策本身缺陷導致目標對象的不順從或不配合。

(二)有效利用政策資源,創(chuàng)造良好的公共政策環(huán)境。公共政策制定部門要設(shè)立一定的程序、制度,甚至專門的機構(gòu)來進行信息溝通和協(xié)調(diào)。不僅執(zhí)行者、執(zhí)行機構(gòu)之間需要溝通協(xié)調(diào),執(zhí)行者、執(zhí)行機構(gòu)與目標群體之間也需要不斷地溝通和協(xié)調(diào)。在政策執(zhí)行過程中,為了確保政策資源的有效獲得,應該注意在對政策執(zhí)行資源的投入過程中堅持成本效益原則,否則也會因為資源不足導致政策執(zhí)行目標執(zhí)行沒有結(jié)果或者是效果差。

應根據(jù)執(zhí)行反饋和實際情況不斷追蹤決策,對執(zhí)行決策不斷調(diào)適,最終取得一個滿意的結(jié)果。根據(jù)系統(tǒng)論的觀點,公共政策執(zhí)行本身是一個系統(tǒng),而這個系統(tǒng)又處在一個更大的系統(tǒng)中,即公共政策執(zhí)行的外部環(huán)境因素。公共政策執(zhí)行的環(huán)境構(gòu)成了公共政策執(zhí)行的基礎(chǔ),也影響著執(zhí)行的整個過程。公共政策執(zhí)行也要遵守可持續(xù)發(fā)展原則,重視對自然資源的節(jié)約。

(三)推進行政管理體制改革,構(gòu)建完善的公共政策執(zhí)行機制

其一,信息溝通機制。建立健全政策執(zhí)行的信息網(wǎng)絡(luò)和政府上網(wǎng)工程。公共政策執(zhí)行要求各級執(zhí)行機構(gòu)建立信息中樞系統(tǒng),強化政策信息網(wǎng)絡(luò)的運行機制,加強行政領(lǐng)導;加強信息網(wǎng)絡(luò)的兼容與溝通,盡快實現(xiàn)政策信息工程手段的現(xiàn)代化。加強政府上網(wǎng)工程建設(shè),加快電子政務(wù)進程。政府上網(wǎng)增加了群眾了解政策信息的渠道,增強了公共政策執(zhí)行的透明度,增加了目標群體與政策執(zhí)行主體的溝通和反饋機會,從而便于社會大眾、新聞媒體監(jiān)督政府施政,實現(xiàn)政務(wù)分開,促進廉政建設(shè),提高公共政策執(zhí)行效率。

其二,民主參與機制。公民參與執(zhí)行計劃。通過公民參與執(zhí)行計劃的制定,有利于提高公民對公共政策執(zhí)行的關(guān)切度,完善政策執(zhí)行計劃的聽證制度、電視電話會議和電子行政制度,有助于公民意愿和實際情況的充分表達,可以大大降低公共政策執(zhí)行的盲目性和隨意性,使公共政策執(zhí)行計劃更具可操作性或可行性;公民參與執(zhí)行監(jiān)督。我國公民參與政策執(zhí)行監(jiān)督的主要保障機制是行政契約制。行政契約制是在市場經(jīng)濟條件下規(guī)范公共政策執(zhí)行機關(guān)與目標群體的權(quán)利和義務(wù),可以改變政府既當運動員又當裁判員的雙重混合角色,提高公共政策執(zhí)行效率。公共政策執(zhí)行的行政契約主要體現(xiàn)在政府和部門簽訂的各種目標責任書、政府與社會團體和企業(yè)法人簽訂的行政合同、公務(wù)員制度等;公民參與執(zhí)行評估。有利于公共政策評估的公開化和有效性,也有利于加強公共政策執(zhí)行的責任追究力度和行為監(jiān)控力度,有利于對公共政策執(zhí)行主體的重大責任問題和執(zhí)行偏差問題及時披露,提高政策和法律的權(quán)威性。公民參與執(zhí)行評估主要體現(xiàn)在公民直接或間接參與公共政策執(zhí)行結(jié)果的考核制和執(zhí)行人員的業(yè)績評價的民主投票制。

其三,監(jiān)督控制機制。監(jiān)督機構(gòu)必須強化政策執(zhí)行的監(jiān)督意識,認識政策執(zhí)行監(jiān)督的必要性和重要性。要增強政策執(zhí)行的透明度,使各種政策執(zhí)行活動廣泛置于公眾的關(guān)注和監(jiān)督下;要強化國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督職能,制定國家權(quán)力機關(guān)對政府政策執(zhí)行監(jiān)督的具體形式、程序、手段以及咨詢、調(diào)查、彈劾、罷免等實施方法,使權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督落到實處;要完善社會監(jiān)督制度。不僅要積極開拓社會監(jiān)督的渠道和方式,更要加強社會監(jiān)督方面的立法,使社會監(jiān)督權(quán)威化、法制化;要完善責任追究制度,促進政策執(zhí)行者提高政策素質(zhì)和政策水平,控制政策執(zhí)行方向,提高執(zhí)行效率。