新公共管理對(duì)高等教學(xué)管理改革探究范文
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【摘要】改革我國高等教育體制是全社會(huì)的迫切要求，是當(dāng)務(wù)之急，本文分析了在高等教育行政管理中采用新公共管理理念的必要性，提出從改革高教行政管理體制出發(fā)，強(qiáng)化高校辦學(xué)自主權(quán)，落實(shí)動(dòng)員全社會(huì)力量辦學(xué)的方針，其核心是徹底轉(zhuǎn)變行政管理理念，從控制型管理向服務(wù)性管理轉(zhuǎn)變。
一、新公共管理理論的核心思想
新公共管理理論是80年代以來日益成長并逐漸取代傳統(tǒng)公共行政模式的公共部門管理新范式，自部分西方國家開始席卷全球。相對(duì)于強(qiáng)調(diào)行政系統(tǒng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)和功能的傳統(tǒng)公共管理模式，新公共管理理論倡導(dǎo)公共管理方式的根本性、方向性的改革，建議引入工商管理的理念和方法，突出政府管理的服務(wù)性功能，以提高政府管理的質(zhì)量和效率。與傳統(tǒng)的公共行政相比，新公共管理在政府職能的定位、公共管理的參與主體和管理的手段上有較為明顯的變化，具有以下主要特征：第一，從公共管理的模式來看，新公共管理是一種開放式的管理，在社會(huì)公共物品和服務(wù)的提供領(lǐng)域，新公共管理強(qiáng)調(diào)在公共物品和服務(wù)的提供領(lǐng)域引入市場競爭機(jī)制，打破政府提供公共物品和服務(wù)的壟斷地位，允許私人企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體參與服務(wù)競爭；在社區(qū)和市場管理領(lǐng)域，新公共管理極力督促政府培養(yǎng)和利用社會(huì)中介組織，讓中介組織承擔(dān)一部分社會(huì)協(xié)調(diào)和微觀管理的職能。總之，新公共管理把公共管理放在全社會(huì)動(dòng)員的層面上，使參與公共管理的對(duì)象擴(kuò)大到公眾、企業(yè)和非營利組織或非政府組織上。第二，從公共管理的職能來看，新公共管理不僅包含行政組織內(nèi)部的管理，同時(shí)還強(qiáng)調(diào)公共行政從“內(nèi)部取向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴獠咳∠颉保从芍匾曊畽C(jī)構(gòu)、過程和程序轉(zhuǎn)變到重視項(xiàng)目、結(jié)果和績效。第三，從公共管理的手段來看，新公共管理主張從私人管理方法中汲取營養(yǎng)，認(rèn)為政府公共部門應(yīng)廣泛采取私營部門成功的管理方法和競爭機(jī)制。如績效管理、組織發(fā)展、目標(biāo)管理和人力資源開發(fā)等并非為私營部門所獨(dú)有，它們完全可以廣泛地應(yīng)用到公共部門的管理之中去。這是政府公共管理職能發(fā)生變化的邏輯結(jié)果，當(dāng)公共管理主要關(guān)注的不再是過程、程序和遵照別人的指示辦事以及內(nèi)部取向，而更多地關(guān)注取得的結(jié)果和對(duì)結(jié)果的獲得負(fù)個(gè)人責(zé)任，那么私營部門在這方面多取得的諸多經(jīng)驗(yàn)自然可以為改善公共部門的有效性所采納。第四，與傳統(tǒng)公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實(shí)行不以固定職位而以工作實(shí)績?yōu)橐罁?jù)的績效工資制等等。
總之，新公共管理理論的核心就是要改革政府管理的體制，通過參與公共管理的主體多元化和公共管理手段的企業(yè)化的方法，使政府發(fā)揮新的、不同的和有效的作用——不是作為唯一的公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者，而是作為促進(jìn)者和管理者，從而達(dá)到提高政府公共管理有效性和社會(huì)公共福利的根本目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。
二、新公共管理理論在教育領(lǐng)域的適用性
教育學(xué)認(rèn)為，教育的本質(zhì)是完成人的技能和人格的培養(yǎng)、實(shí)現(xiàn)人的社會(huì)化的活動(dòng)。教育具有兩方面的功能：一方面是推動(dòng)社會(huì)發(fā)展；另一方面是滿足個(gè)人發(fā)展的需求。教育的兩項(xiàng)功能決定了教育的產(chǎn)品性質(zhì)具有雙重性，一是當(dāng)教育滿足社會(huì)發(fā)展的需要時(shí)，具有“公共物品”的屬性。教育的公共物品屬性在于它存在著突出的外部效應(yīng)或外部性，即教育在改變?nèi)说谋拘浴⑻岣呷说闹橇Α?shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展的同時(shí)，還可以為社會(huì)帶來巨大的外在收益，如降低教育成本（包括減少不必要的摩擦，降低各種管理費(fèi)用等），增進(jìn)全體社會(huì)成員的精神福利和心理享受等等；二是當(dāng)教育表現(xiàn)為滿足個(gè)人的人格和技能發(fā)展需求時(shí)，教育具有“私人物品”屬性。教育的私人物品屬性在于教育活動(dòng)的產(chǎn)品是受教育者認(rèn)識(shí)世界、改造世界或生存、發(fā)展能力的提高及精神、心理的享受和滿足，而生產(chǎn)這種產(chǎn)品需要占用和消耗具有稀缺性的資源，并且這種產(chǎn)品的消費(fèi)既具有競爭性又具有排他性。
新公共管理理論認(rèn)為，政府要放權(quán)、授權(quán)，由“官僚”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮芾碚摺薄?duì)高校來說，政府應(yīng)下放權(quán)力，賦予學(xué)校真正的辦學(xué)自主權(quán)，讓高校真正成為參與教育市場競爭的獨(dú)立法人實(shí)體，通過引進(jìn)市場機(jī)制，在高校、市場、政府之間構(gòu)建新的關(guān)系。新公共管理主張政府要轉(zhuǎn)變職能，改善公共決策系統(tǒng)，提高公共政策質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)由微觀管理直接的干預(yù)向宏觀間接管理的轉(zhuǎn)變。在高等教育領(lǐng)域里，政府的職能重點(diǎn)應(yīng)該是：政府為國家和社會(huì)購買教育，使越來越多的人能夠接受高等教育；建立公平、有效競爭的制度環(huán)境。
新公共管理主張改變傳統(tǒng)行政重遵守既定法律法規(guī)，輕績效測定和評(píng)估的做法，放松行政規(guī)制，實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)控制，提出“三E”（Economy，EfficiencyandEffectiveness，即經(jīng)濟(jì)、效率和效益）的評(píng)價(jià)指標(biāo)。根據(jù)這個(gè)觀點(diǎn)，政府對(duì)高校投入加大力度的同時(shí)，要與高校簽訂產(chǎn)業(yè)績效的合同，高校則必須按照這些合同行事。
新公共管理的真諦，是建立一種市場、服務(wù)導(dǎo)向的新的公共行政和公共管理，以提高公共服務(wù)的質(zhì)量、效率和多樣性，其核心理念是改善公共治理，改變傳統(tǒng)的資源配置方式和公共產(chǎn)品的提供方式。首先是打破壟斷、解除管制、分權(quán)和下放權(quán)力，形成一種開放的、社會(huì)化的公共服務(wù)體系，促進(jìn)社區(qū)和學(xué)校的活力。同時(shí)，引入和鼓勵(lì)競爭，通過一個(gè)競爭性的機(jī)制，達(dá)到擴(kuò)大供給、提高質(zhì)量和效率的目的。至于削減經(jīng)費(fèi)、高校創(chuàng)收等，只是在這一整體改革中的具體手段。
在我國，政府治理高校模式的轉(zhuǎn)變還沒有真正提到重要的議事日程；如果說有變化的話，就是比以前更加強(qiáng)烈的行政化了，表現(xiàn)在政府對(duì)高校的直接微觀控制和壟斷教育資源這兩方面，這種行政主導(dǎo)的體制正在顯現(xiàn)一系列弊端，而社會(huì)對(duì)教育部門的不滿也隨之增加。因此，我們應(yīng)該在推動(dòng)公共行政改革、公共服務(wù)的社會(huì)化和推進(jìn)高等學(xué)校自主權(quán)上有所作為，改變高度行政化的政府治理高校的方式。中共十六屆三中全會(huì)提出的科學(xué)發(fā)展觀，要求“更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，這是市場機(jī)制最基本的價(jià)值。然而，我國高等教育發(fā)展仍處在基本排斥競爭這一市場要素作用的情況下進(jìn)行。就高等教育資源配置來講，現(xiàn)行高等教育的設(shè)置、布局、結(jié)構(gòu)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的格局，總體上反映不出現(xiàn)實(shí)的市場選擇和市場導(dǎo)向。由于高等教育的投入增加，政府主管業(yè)務(wù)部門的權(quán)力比以前更大了，并且更多地表現(xiàn)為部門的權(quán)力。因此，要改變政府壟斷高等教育資源的方式，充分利用市場機(jī)制，建立統(tǒng)一、公平、競爭、有序的高等教育市場體系。需要強(qiáng)調(diào)的是，利用市場機(jī)制改革高等教育體制不同于教育產(chǎn)業(yè)化，前者強(qiáng)調(diào)利用市場化方法和理念改革政府的高等教育管理模式，后者則提出教育可以是以盈利為目的的產(chǎn)業(yè)。其間的關(guān)鍵區(qū)別在于是否堅(jiān)持教育是公共產(chǎn)品這一基本原則。
三、新公共管理對(duì)高等教育行政管理改革的啟示
1、轉(zhuǎn)變高等教育行政主導(dǎo)格局
經(jīng)過三十年的改革，我們發(fā)現(xiàn)中國的高等教育體制依然是一個(gè)高度集權(quán)的行政管理體系，高校招生、培養(yǎng)體系的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征基本沒有變化，學(xué)校和教師也依然是教育行政部門的附屬品，教育資源和教育經(jīng)費(fèi)的分配也高度依賴于教育管理部門。在高度行政化的教育體制下，高等學(xué)校辦學(xué)模式單一、組織機(jī)構(gòu)雷同、行政計(jì)劃統(tǒng)一，更是不爭的事實(shí)。
我們應(yīng)借鑒新公共管理思想中“有限政府”理論，即政府不是萬能政府，政府需要繼續(xù)下放權(quán)力和轉(zhuǎn)變職能，以方針、法規(guī)、撥款、規(guī)劃等必要的行政手段進(jìn)行宏觀調(diào)控，鼓勵(lì)社會(huì)參與，給地方教育行政機(jī)構(gòu)和學(xué)校更大的自主權(quán)，采用市場競爭機(jī)制向教育的不同利益相關(guān)者——政府、社會(huì)、學(xué)校等分權(quán)和賦權(quán)，對(duì)政府、市場和學(xué)校的關(guān)系進(jìn)行重構(gòu)，將政府各級(jí)教育行政機(jī)構(gòu)對(duì)學(xué)校的管理從直接辦學(xué)轉(zhuǎn)化為間接調(diào)控，建立起學(xué)校的自主權(quán)和家長、學(xué)生的選擇權(quán)，而不是以直接的民主管理為中心的公共教育體系。
高等教育主管部門應(yīng)根據(jù)政府機(jī)構(gòu)改革的精神，在精簡機(jī)構(gòu)的同時(shí)，本著政事分開的原則，使教育宏觀管理由重直接的事務(wù)管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的政務(wù)管理，放棄微觀方面的管理權(quán)，加強(qiáng)宏觀方面的調(diào)控。新公共管理理論還認(rèn)為政府以顧客或市場為導(dǎo)向，建立服務(wù)型政府。所以，政府應(yīng)摒棄過去的那種只是向高校下達(dá)一些行政指令的做法，本著為高校服務(wù)的觀念，對(duì)全國高等教育發(fā)展的情況、趨勢等做出評(píng)估、測量，綜合規(guī)劃各地區(qū)高等教育的發(fā)展，合理分配高等教育的資源，傾聽學(xué)校管理人員、教育專家、家長、學(xué)生、教師及社會(huì)各界人士的呼聲，反應(yīng)他們合理的需求，最終提高高等教育管理的服務(wù)和質(zhì)量。
同時(shí)，政府鼓勵(lì)社會(huì)廣泛參與高等教育管理，這既有利于高校開拓資源，對(duì)市場經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展做出及時(shí)有效的反應(yīng)，又有利于高校汲取更多民主、科學(xué)管理的營養(yǎng)，保證辦學(xué)自主權(quán)能合理、公正地行使。
2、擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)
新公共管理理論主張政府用授權(quán)或分權(quán)的方法，將社會(huì)服務(wù)和管理的權(quán)限通過參與或民主的方式下放給社會(huì)的基本單元，實(shí)現(xiàn)其自我服務(wù)與管理。根據(jù)這一理論，在高等教育管理領(lǐng)域里，政府應(yīng)擴(kuò)大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，提高學(xué)校主動(dòng)適應(yīng)社會(huì)的能力。長期以來，我國高校與主管部門間始終存在著權(quán)、責(zé)分離的現(xiàn)象。政府包攬了一切，高校處于附屬地位，缺乏必要的經(jīng)營和管理自主權(quán)。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，勢必要求高校面向社會(huì)來自我組織內(nèi)部的教學(xué)、科研和社會(huì)服務(wù)活動(dòng)，以向社會(huì)提供合乎社會(huì)需要的人才和科技產(chǎn)品。因此，擴(kuò)大高校的自主權(quán)既是我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)高等學(xué)校提出的外在要求，也是高等學(xué)校尋求自我發(fā)展的內(nèi)在要求。所謂高校的辦學(xué)自主權(quán)，就是指高校作為具有獨(dú)立法人資格的機(jī)構(gòu)，它在不受其他組織或個(gè)人非法干擾和阻礙的前提下，依法行使教育決策、教育活動(dòng)組織的權(quán)力。
以顧客為導(dǎo)向，指公共部門在市場運(yùn)作下把對(duì)顧客需求的回應(yīng)作為必要的工作，是對(duì)政府職能及其與社會(huì)的關(guān)系的重新定位。新公共管理從公共選擇理論中獲得依據(jù)，認(rèn)為政府應(yīng)以顧客和市場為導(dǎo)向，政府的社會(huì)職責(zé)主要是根據(jù)顧客的需求提供服務(wù)。具體說，教育行政的顧客導(dǎo)向應(yīng)體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：第一，為公民提供充分、優(yōu)質(zhì)、公平的教育機(jī)會(huì)，滿足公民不同的教育需求。第二，為社會(huì)提供良好的舉辦教育的服務(wù)。第三，建設(shè)服務(wù)型教育行政，不是政府管理人員選擇服務(wù)提供者，而是給公民以更多的選擇權(quán)和決定權(quán)，讓公民選擇服務(wù)提供者并評(píng)價(jià)和監(jiān)督政府工作效果的顧客驅(qū)動(dòng)機(jī)制。顧客導(dǎo)向下的教育行政服務(wù)為使顧客滿意，必將不斷尋求新途徑，進(jìn)一步發(fā)展和促進(jìn)競爭，推動(dòng)教育行政服務(wù)質(zhì)量不斷提高。
3、社會(huì)參與高校辦學(xué)，打破政府壟斷的局面
在我國高等教育領(lǐng)域里，一直存在了政府壟斷的局面，而隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，越來越多的人注意到高等教育能夠給他們帶來豐厚的收益，對(duì)高等教育的需求越來越大，而單靠政府來提供高等教育已不能滿足人們這種需求，因此，政府積極鼓勵(lì)社會(huì)參與高校辦學(xué)，打破政府壟斷的局面，首先需要大膽扶持民辦高等教育的發(fā)展，政府可以采取適當(dāng)?shù)呢?cái)力和物力資助以及在政策上適度放寬，為民辦高等學(xué)校提供生存與發(fā)展的空間和條件。宜制定民辦高校設(shè)置條例，民辦高校經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助辦法以及獎(jiǎng)勵(lì)辦法，民辦高校暫行管理方法等政策。其次，政府應(yīng)允許國外教育機(jī)構(gòu)和團(tuán)體舉辦學(xué)校，涉入中國教育市場。辦學(xué)方式可以包括中外合資辦學(xué)、外資獨(dú)資辦學(xué)、外資聯(lián)合辦學(xué)、培訓(xùn)、遠(yuǎn)程教育等。
此外，新公共管理理論還提倡政府要把部分職能轉(zhuǎn)給市場或中介組織，重視社會(huì)參與意識(shí)的培養(yǎng)，改變政府與社會(huì)的關(guān)系。中介機(jī)構(gòu)可以在咨詢、信息、撥款、評(píng)估、考試、督導(dǎo)等各個(gè)重要領(lǐng)域發(fā)揮積極的作用。在我國高等教育領(lǐng)域里，我們更要重視發(fā)揮社會(huì)中介組織的作用。作為介于政府、社會(huì)和高校間，具有相對(duì)獨(dú)立性的中介性機(jī)構(gòu)，中介組織不僅具有協(xié)調(diào)政府、高校和社會(huì)間關(guān)系的功能，而且在吸引社會(huì)人士參與高等教育管理，提高決策過程的透明度，加強(qiáng)社會(huì)對(duì)高等教育的監(jiān)控等方面，扮演著極好的角色。
四、結(jié)論
隨著新公共管理理論的不斷發(fā)展和完善，已經(jīng)引起我國政府和學(xué)術(shù)界的密切關(guān)注，并對(duì)正在推行的教育行政體制改革產(chǎn)生了積極的影響，新公共管理思想和中國國情的結(jié)合，必將進(jìn)一步增強(qiáng)我國的國際競爭力，提高教育行政服務(wù)的質(zhì)量和效率，推動(dòng)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各項(xiàng)事業(yè)的和諧發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)、教育全球化的背景下，在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)和行政體制改革的關(guān)鍵時(shí)期，分析和研究新公共管理理論及其實(shí)踐，結(jié)合我國本土實(shí)際，對(duì)新公共管理進(jìn)行改造，有選擇地吸收和借鑒其先進(jìn)的理念和做法，對(duì)深化我國的教育行政體制改革具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。
