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20世紀(jì)90年代初期，公共治理作為補(bǔ)充政府管理和市場調(diào)節(jié)不足的一種社會管理方式應(yīng)運(yùn)而生，并逐漸成為全球公共管理的重要理念和價值追求。在某種意義上說，它既是西方國家政府改革的實(shí)踐總結(jié)，又是影響各國政府再造的一種全新理念。從當(dāng)前國內(nèi)關(guān)于公共治理的研究文獻(xiàn)來看，大多數(shù)研究主要圍繞宏觀方面的背景介紹、內(nèi)涵分析、意義闡釋以及本土化行動等展開論述，較少關(guān)注微觀層面的運(yùn)行機(jī)制。而治理機(jī)制關(guān)涉公共事務(wù)治理主體之間關(guān)系和結(jié)構(gòu)的安排，是達(dá)致公共治理目標(biāo)的前提條件和實(shí)踐形態(tài)，在公共治理研究中是不容回避的重要內(nèi)容。公共治理主要包含著哪些具體的機(jī)制？如何實(shí)現(xiàn)各機(jī)制之間的有機(jī)整合，發(fā)揮治理機(jī)制的協(xié)同效應(yīng)？對這兩個問題尤其是后一個問題的解答，體現(xiàn)了公共治理研究現(xiàn)階段發(fā)展規(guī)律的新要求，對于我國服務(wù)型政府與和諧社會的建設(shè)實(shí)踐將具有重要的理論啟示，是一個富有時代意義的研究課題。

一、公共治理的基本含義

1989年世界銀行在概括當(dāng)時非洲的情形時，首次使用了“治理危機(jī)”（crisisingovernance）一詞，此后“治理”便廣泛應(yīng)用于政治發(fā)展研究之中。對于“治理”，治理理論創(chuàng)始人之一羅西瑙（J.N.Rosenau）將其定義為一系列活動領(lǐng)域的管理機(jī)制，它們雖未被賦予正式的權(quán)利，卻能有效的發(fā)揮功能[1]；庫伊曼（J.kooiman）和范·弗里埃特（M.VanVliet）指出“：治理的概念是，它所要創(chuàng)造的結(jié)構(gòu)和秩序不能由外部強(qiáng)加；它之發(fā)生作用，是要依靠多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及發(fā)生影響的行為者的互動。”[2]

學(xué)者們的表述不一，但較為權(quán)威和最具代表性的是1995年全球治理委員會在《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告中所作的界定：治理是各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，是不同利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。它有四個特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動[3]。英國學(xué)者羅伯特·羅茨曾說過：“治理意味著統(tǒng)治的含義有了變化，意味著一種新的統(tǒng)治過程，意味著有序統(tǒng)治的條件不同于以前，或是以新的方式統(tǒng)治社會。”[4]它打破了傳統(tǒng)上的公共與私人、國家與市場的兩分法，模糊了國家與市場、政府與社會之間的分界線。治理與傳統(tǒng)“統(tǒng)治”相比，在管理的主體、方法和職能方面都作了拓展。公共治理，就其構(gòu)成而言，是由開放的公共管理元素與廣泛的公民參與元素整合而成的，“公共治理=開放的公共管理+廣泛的公眾參與”，二者缺一不可。其中，開放的公共管理是前提，主要用來發(fā)揮集體選擇的優(yōu)勢；而廣泛的公眾參與是基礎(chǔ)，主要用來發(fā)揮個人選擇優(yōu)勢，公共治理模式試圖通過這種整合來同時擁有兩種優(yōu)勢[5]。它是以政府為主體、多種公私機(jī)構(gòu)并存的新型社會公共事務(wù)管理模式，是建立在市場原則、公共利益和相互認(rèn)同基礎(chǔ)之上的國家與公民社會、政府與非政府組織、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作。概而言之，公共治理是多元化的公共管理主體為了實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益，基于互動和合作而形成的一種公共行動體系。

二、公共治理的主要機(jī)制

根據(jù)系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，所謂機(jī)制（mechanisms），是指系統(tǒng)內(nèi)各子系統(tǒng)、各要素之間相互作用、相互聯(lián)系、相互制約的形式和運(yùn)動原理及內(nèi)在的、本質(zhì)的工作方式[6]。經(jīng)濟(jì)學(xué)上的機(jī)制理論發(fā)端于20世紀(jì)早期，以米塞斯、哈耶克等為主要代表人物。它是一種比較典型的實(shí)證理論，其前提假設(shè)是理性“經(jīng)濟(jì)人”的機(jī)會主義行為，理論目的在于分析什么樣的治理機(jī)制的設(shè)計(jì)，能夠解決“經(jīng)濟(jì)人”的機(jī)會主義行為。而公共治理機(jī)制主要是指在公共權(quán)力制度化條件下，完成公共事務(wù)的治理主體之間關(guān)系和結(jié)構(gòu)的安排。它主要包括以下幾個方面：

1.參與機(jī)制

政治基本上是參與性的，它需要與社會關(guān)系、社會生活、集體行動以及民眾的社會治理愿望有機(jī)的聯(lián)系起來。參與機(jī)制的建立是公共治理過程中實(shí)現(xiàn)民主價值的重要途徑。民主參與能夠促進(jìn)人類的發(fā)展，提高人們的政治效能，培養(yǎng)對公共問題的關(guān)注，有利于培育積極、富有知識并能對政府事務(wù)具有敏感性興趣的公民，從而形成一個參與性社會[7]。

從政府與公民社會關(guān)系的角度看，有效的公民參與能夠提高政治系統(tǒng)的代表性和回應(yīng)能力，增進(jìn)政府與公民之間的相互了解和信任，消除二者的疏離感。此外，公民參與還可以促進(jìn)政府政策制定和執(zhí)行的合法化，并使公民更加理解和服從公共政策；能夠發(fā)展公民個人的思想感情與行動力量，體驗(yàn)公共生活的價值，引導(dǎo)和促進(jìn)公民政治參與文化的發(fā)展。彼得斯則在討論參與式政府治理模式時，概括了公共參與本身具有的促進(jìn)信息開放和交流，增強(qiáng)公民獨(dú)立決策和影響政府決策方向的能力。

在當(dāng)今的公共治理中，治理網(wǎng)絡(luò)體系，更多的是以公共政策執(zhí)行或公共問題解決為中心建立的。進(jìn)入公共政策領(lǐng)域的多元利益主體圍繞著特定的政策問題，經(jīng)由共同問題關(guān)注、利益碰撞、協(xié)商對話、斡旋調(diào)停過程，繼而達(dá)成共識、形成愿景，在積極參與的基礎(chǔ)上，建立起聯(lián)盟合作、共同治理的互動網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。完善的參與機(jī)制往往由利益相關(guān)的多元行為主體構(gòu)成，包括地方政府組織、非營利組織、生產(chǎn)者組織、消費(fèi)者團(tuán)體等。一方面，各行為主體在資源上相互依賴、共同分享、彼此互動、分擔(dān)責(zé)任，建立了互相作用的關(guān)系結(jié)構(gòu)。另一方面，由于進(jìn)入?yún)⑴c網(wǎng)絡(luò)的各個行為主體均具有自身利益偏好與目標(biāo)選擇，行為主體往往出于理性考慮，依據(jù)其擁有的關(guān)鍵性資源，與其他行為主體進(jìn)行策略性互動，以增強(qiáng)其影響力，實(shí)現(xiàn)其利益。這樣就必須建立某種維持網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行的制度化機(jī)制，有效規(guī)范和解決成員間相互競爭、沖突、討價還價的問題，從而保證行為主體互動關(guān)系的穩(wěn)固和持久。在治理網(wǎng)絡(luò)中，這種保障機(jī)制并不來源于權(quán)力強(qiáng)制或者集中控制，而是依靠一定規(guī)則下的對話、協(xié)商、斡旋等途徑，漸進(jìn)的調(diào)適利益關(guān)系，整合價值認(rèn)知，建立共識基礎(chǔ)，增強(qiáng)角色間資源、信息、知識的互補(bǔ)，形成雙贏局面[8]。

2.網(wǎng)絡(luò)機(jī)制

羅茨認(rèn)為公共服務(wù)的傳遞是由政府、私營部門、非政府組織共同組合而成的相互依賴關(guān)系的“網(wǎng)絡(luò)”[9]。網(wǎng)絡(luò)是一種非正式的制度架構(gòu)。在網(wǎng)絡(luò)中，行動者之間形成的關(guān)系是非正式組織起來的、非科層的、互惠的、相對穩(wěn)定的互動關(guān)系和形式，以此實(shí)現(xiàn)共同利益。在這個過程中，行動者遵循共同的規(guī)則來對網(wǎng)絡(luò)成員的行為進(jìn)行制約，以產(chǎn)生共同的結(jié)果。這就可以減少信息成本和交易成本，增加相互的信任，減少不確定性和風(fēng)險。由于以上這些功能，網(wǎng)絡(luò)成為了協(xié)調(diào)公共行動者和私人行動者的理想制度框架。在網(wǎng)絡(luò)中，公共和私人的行動者有著共同的利益，互相依賴，形成優(yōu)勢互補(bǔ)的資源交換。在許多歐洲國家中，網(wǎng)絡(luò)治理的形式已經(jīng)被普遍認(rèn)可，成為一個復(fù)雜、多層而碎片化的社會中一個有用的治理機(jī)制。

網(wǎng)絡(luò)代表的是一種“多對多(many-to-many)”結(jié)構(gòu)關(guān)系，與等級制下的“一對多”(one-to-many)的關(guān)系不同。“多對多”的關(guān)系描繪出了網(wǎng)絡(luò)的密度和相互關(guān)聯(lián)的緊密程度。即使在“一對多”的結(jié)構(gòu)中也存在著網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，但網(wǎng)絡(luò)密度是稀薄的，關(guān)聯(lián)的程度是松散的。所以網(wǎng)絡(luò)治理的第一個特點(diǎn)是在權(quán)威或權(quán)力行使的過程中，政府是其中的一個主體，它與國際組織、地區(qū)組織、其他層級的政府、企業(yè)和公民社會等形成一種“多邊關(guān)系”。在網(wǎng)絡(luò)組織模式中，已經(jīng)不存在某種絕對性的支配力量，政府僅僅是網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的一個節(jié)點(diǎn)，它把許多行動者結(jié)合到一起來，承擔(dān)經(jīng)紀(jì)人(broker)的角色。它的任務(wù)是確定目標(biāo)和政策，成為回應(yīng)社會的戰(zhàn)略制定者(strategy-maker)。在政策和目標(biāo)面前，動員各方參與、協(xié)商和合作，以便共同獲益。

網(wǎng)絡(luò)是公共治理的新形式和結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。網(wǎng)絡(luò)治理的核心思想在于，沒有任何國家或社會一方的行動者能夠單方面地決定公共政策過程和治理過程，這些行動者需要形成合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)資源組合的優(yōu)化，最終達(dá)成社會善治[10]。網(wǎng)絡(luò)機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)本質(zhì)上也是一種交換關(guān)系。對于市場交換關(guān)系而言，交換雙方都可能精確地計(jì)算出互惠性交換的價值以及評估交換的收益和損失。公共治理過程中交換關(guān)系的特點(diǎn)是無法精確地計(jì)算出互惠的價值，因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)關(guān)系的價值是長期的，而且由于是多方之間的交換，呈現(xiàn)出高度社會性和擴(kuò)散性的特點(diǎn)。在克里斯·安塞爾看來，公共治理領(lǐng)域里，交換主要呈現(xiàn)出擴(kuò)散性的特點(diǎn)[11]，這是網(wǎng)絡(luò)機(jī)制的一個重要特征。

3.合作機(jī)制

在近代政府治理的研究中，合作問題日益受到學(xué)者的重視。一般來看“，合作就是行為者為了達(dá)到一定目標(biāo)而采取的行動”[12]，是“關(guān)系的均衡與平等，共同分享的政治觀點(diǎn)，技能知識的互補(bǔ)，相互了解與信任”[13]。皮埃爾·卡藍(lán)默認(rèn)為，“合作的能力是一個社會中社會財(cái)富的一個方面，說到底是社會發(fā)展的主要條件之一”，公共治理主要是公共權(quán)力的重新配置和交往關(guān)系的重塑，這種交往體現(xiàn)為合作。

合作治理是公共治理運(yùn)作最主要的實(shí)踐形態(tài)，“基于合作精神的社會治理必然是政治平等、利益惠普、社會可持續(xù)發(fā)展的保障因素”[14]。公共治理強(qiáng)調(diào)的不是國家與個人之間的對抗關(guān)系，而是多方主體之間的合作，特別是公共權(quán)力主體、社會組織和利害關(guān)系人之間的合作。按照社會治理機(jī)制的一般理論來看，合作機(jī)制的理論模式主要是一種制度矩陣模式，這一理論模式主要通過對形成合作治理理論要素的制度化安排，使得公共治理運(yùn)作獲得一個制度邏輯載體。合作機(jī)制具有如下幾個方面的特征：第一，結(jié)果導(dǎo)向，以解決問題為目標(biāo)；第二，利害相關(guān)人參與決策過程的所有階段；第三，漸進(jìn)式的決策過程；第四，超越傳統(tǒng)公私劃分的責(zé)任機(jī)制；第五，靈活而充實(shí)的行政機(jī)關(guān)。

合作機(jī)制在本質(zhì)上是一種倫理制度安排。合作機(jī)制理論模式的倫理屬性，使得多中心的公共治理運(yùn)作機(jī)制有別于傳統(tǒng)社會治理“中心-邊緣”結(jié)構(gòu)下不公平、不平等的協(xié)作機(jī)制，也在根本上區(qū)別于市場運(yùn)作中以抑制機(jī)會主義行為為制度目標(biāo)的合約機(jī)制。它不僅是制度建構(gòu)上的差異，也是行政文化解構(gòu)-重構(gòu)的歷史過程[7]。從公共治理角度看待合作問題，其核心仍舊在于如何把握權(quán)威治理主體與社會治理主體的關(guān)系。善治實(shí)際上是國家的權(quán)力向市場和社會的回歸，表示政府、市場與社會之間的三邊互動和良好合作。

4.責(zé)任機(jī)制

公共治理結(jié)構(gòu)本質(zhì)上是一個分擔(dān)公共責(zé)任的治理結(jié)構(gòu)，不同的治理主體在多中心治理運(yùn)轉(zhuǎn)中承擔(dān)最優(yōu)化的公共職責(zé)。公共治理不可避免將公共責(zé)任問題置于理論探討的中心，缺乏公共責(zé)任實(shí)現(xiàn)的機(jī)制的公共治理，并非是程度較低的治理，實(shí)質(zhì)上根本就不是公共治理。因此，責(zé)任機(jī)制是公共治理良性運(yùn)作的重要保證。

公共責(zé)任的履行模式關(guān)注承擔(dān)公共責(zé)任的具體方式，即向誰和以什么方式承擔(dān)公共責(zé)任。羅徹斯特從履行責(zé)任方式的角度，劃分了公共責(zé)任的三種類型：全面責(zé)任（意味著追究和制裁的權(quán)利，責(zé)任會導(dǎo)致不同形式的懲罰）；解釋責(zé)任（即解釋行為和決策的正當(dāng)性，對責(zé)任主體來說是一種義務(wù)）；回應(yīng)責(zé)任（意味著主體的回應(yīng)和響應(yīng)）[15]。傳統(tǒng)國家管理模式中的法律責(zé)任體系失之片面，公法重職權(quán)、輕職責(zé)，重追求個人違法責(zé)任、輕追究國家機(jī)關(guān)違法責(zé)任。有鑒于此，公共治理的責(zé)任體系應(yīng)當(dāng)力求全面，無論是個人或組織濫用權(quán)力都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違法責(zé)任，無論是國家機(jī)關(guān)還是社會組織違法行使職權(quán)都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)違法責(zé)任。以此為前提，建構(gòu)一種嚴(yán)密、分散、多樣化的公共治理責(zé)任機(jī)制[5]。從過程來看，責(zé)任機(jī)制的目標(biāo)總體上包括控制、回應(yīng)、對話三個方面。責(zé)任的控制含義主要是確保公共權(quán)力不被濫用。在現(xiàn)代憲政框架內(nèi)，公共機(jī)構(gòu)的運(yùn)行必須以授權(quán)為基礎(chǔ)，公職人員的工作也是以自由裁量權(quán)為基礎(chǔ)。如何保證公共權(quán)力不違背授權(quán)的目的，確保權(quán)力不被濫用，這是建構(gòu)責(zé)任機(jī)制的首要問題。回應(yīng)旨在提高政府對民眾需求、偏好的反應(yīng)速度，并提供服務(wù)的準(zhǔn)確性。對話要求公民積極介入公共管理過程，提出問題，進(jìn)行判斷、評估并提供合理建議，要求公職人員回答問題，解釋原因，證明其行為的合理性[16]。

三、公共治理機(jī)制的整合途徑

整合是某個系統(tǒng)為實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)目標(biāo)將若干部分、要素聯(lián)系在一起使之成為一個整體的、動態(tài)有序的行動過程[17]。整合可以克服特定子機(jī)制的固有缺陷，產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)。公共治理各個子機(jī)制旨在從某一方面對公共活動發(fā)揮作用，因而每種機(jī)制有其自身固有的局限性，任何子機(jī)制的單獨(dú)應(yīng)用都可能難以全部發(fā)揮出這種機(jī)制的潛能。實(shí)現(xiàn)公共治理主要機(jī)制的整合，利用不同子機(jī)制獲得對公共治理不同方面的作用，進(jìn)而在各個方面作用之間建立關(guān)聯(lián)，使之相互協(xié)調(diào)、相互支持、相互補(bǔ)充，從而形成整體優(yōu)勢，有助于提高整體公共治理的活動績效。

1.明確各機(jī)制的作用和地位

公共治理運(yùn)動倡導(dǎo)公民廣泛的參與，通過開啟雙向社會溝通渠道，征求和獲取有關(guān)公共政策的信息。公民則根據(jù)政務(wù)公開的信息和自身的立場，不斷的進(jìn)行對話和討論，形成一定的利益表達(dá)的網(wǎng)絡(luò)，爭取對公共政策產(chǎn)生實(shí)際的影響。參與不僅是公民的一種政治權(quán)利和要求，更是公民實(shí)現(xiàn)自身社會責(zé)任的一種直接行動。建立良性的參與機(jī)制，是公共治理其他各機(jī)制運(yùn)行的重要基礎(chǔ)；網(wǎng)絡(luò)是公共治理的新形式和結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，它強(qiáng)調(diào)行動者之間的平等和自由裁量權(quán)，網(wǎng)絡(luò)機(jī)制中的行動者之間有著相互依存的、相對穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)；合作機(jī)制建立在參與的基礎(chǔ)上，在公共規(guī)則的約束下，各行為主體經(jīng)由網(wǎng)絡(luò)相互協(xié)商和溝通，達(dá)成有關(guān)公共問題解決的一致行動和相互信任；責(zé)任機(jī)制貫穿于整個公共治理過程，規(guī)定了各個行為主體的權(quán)利和義務(wù)，為各機(jī)制的運(yùn)行提供重要的保障。公共治理的參與、網(wǎng)絡(luò)、合作和責(zé)任機(jī)制四者環(huán)環(huán)相扣，形成一個完整的過程體系。其中，參與機(jī)制是基礎(chǔ)和前提，網(wǎng)絡(luò)機(jī)制是組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行形態(tài)，合作機(jī)制是核心內(nèi)容和主要特征，責(zé)任機(jī)制是重要保障。它們是一個有機(jī)整體，缺少了任何一個機(jī)制，都會使公共治理的戰(zhàn)略目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

2.強(qiáng)化公共性的價值理念

發(fā)展公共性是公共行政改革的價值路標(biāo)，公共事務(wù)的多元共治主要體現(xiàn)為公共性理念和價值在國家治理體系中的擴(kuò)展。只有圍繞公共性，才能使參與、網(wǎng)絡(luò)、合作和責(zé)任機(jī)制有機(jī)的統(tǒng)一于核心的價值理念，而不至于相互矛盾，缺乏協(xié)同。公共性可以從下面兩個方面理解：第一，公共性在對象性關(guān)系、主客體關(guān)系意義上體現(xiàn)為“公”，公共治理代表的是社會的共同利益，目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)和有效分配社會公共利益。第二，公共性在行為意義上體現(xiàn)為“共”，即公共治理主客體之間共同協(xié)商和行動，它不是指公共領(lǐng)域的某一個、某一種治理，而是公共領(lǐng)域各個不同主體之間的分工協(xié)作，形成高度協(xié)同、統(tǒng)一、形成合力的治理[18]。公共治理在公共性本質(zhì)上要求以民主憲政為基石，強(qiáng)調(diào)追求人民主權(quán)、公民權(quán)利、人性尊嚴(yán)、社會公正、公共利益、社會責(zé)任等多元價值。如果過分強(qiáng)調(diào)對效率和工具理性的追求，必將使公共行政無力反省自身的根本價值和目標(biāo)，難以擔(dān)負(fù)起公共管理和捍衛(wèi)民主政治的責(zé)任，從而淪為執(zhí)行和管理的工具，最終喪失公共性[19]。“公共性”必須以民主制度為依托，因?yàn)椤懊裰髡闻囵B(yǎng)了對公共行政的理智性理解”[20]。只有在民主制度下，公民才能真正自覺自愿地參與到行政過程中來，行政主體權(quán)力的合法性也才能得到保障。20世紀(jì)90年代以來，政治學(xué)家和行政學(xué)家開始在“治理理論”中引入“協(xié)商民主”的新元素，倡導(dǎo)公共治理中的對話和協(xié)商、美德與公益精神、公民參與意識，主張建立一種新型的“民主治理社會”。這種體現(xiàn)公共行政“公共性”本質(zhì)的“民主治理”理論，必然是未來公共治理進(jìn)行制度建構(gòu)的重要基礎(chǔ)。在我國，基層民主治理的創(chuàng)新蘊(yùn)含著公共性價值理念的豐富養(yǎng)分。如浙江溫嶺的民主懇談，從2001年開創(chuàng)以來，在不同領(lǐng)域推廣深化，歷經(jīng)對話型民主懇談、決策型民主懇談、參與式預(yù)算民主懇談的三步轉(zhuǎn)變，并日益顯示出其蓬勃向上的生命力。民主懇談將政府權(quán)力置于群眾的監(jiān)督和約束之下，切實(shí)保障了民眾的知情權(quán)和參與權(quán)，成為實(shí)現(xiàn)政府與民眾對話、滿足不同利益群體需求、達(dá)成社會共識的典范形式。它一方面促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展和社會和諧，另一方面拓展了我國民主政治的生長空間，是我國基層公共治理領(lǐng)域的一項(xiàng)重大創(chuàng)新。

3.形成多中心的公共行動體系

在當(dāng)代治理語境中的“多中心”主要是指“多中心性”，其對立面是“中心-邊緣”性，“多中心”意味著存在多個獨(dú)立的行為主體。就公共治理主體而言，這種模式主張所有的公共關(guān)系主體都是治理主體，其不僅包括各類公共權(quán)力，如政治組合和社會組織，還包括私人組織如經(jīng)濟(jì)組織以及公民個人等權(quán)利主體。各種治理主體在公域之治中扮演不同角色，平等參與公共治理過程，各展所長、各得其所，形成多元治理格局。

（1）政府組織。在所有的治理主體中，政府雖然不再是公共物品的唯一提供者，但政府的某些傳統(tǒng)的責(zé)任和職能是不能放棄的，某些公共物品仍然只能由政府來提供，其在城市治理中的作用應(yīng)該是宏觀管理和協(xié)調(diào)各個治理主體之間的矛盾和沖突。

（2）經(jīng)濟(jì)組織。主要是企業(yè)。企業(yè)是以盈利為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)組織，是政府以外的不可或缺的一個重要的治理主體。一些與公共利益休戚相關(guān)的公共物品，如科技、教育、醫(yī)藥衛(wèi)生、公共交通供水、供電等應(yīng)由企業(yè)通過市場化的競爭向社會提供。

（3）社會組織。主要是第三部門。第三部門在概念上具有很強(qiáng)的包容性。它是除了政府、其它公共組織和企業(yè)以外的一切志愿團(tuán)體、社會組織或民間協(xié)會。第三部門應(yīng)當(dāng)彌補(bǔ)政府的缺位和市場失靈時公共物品供給的不足。

通過主體的界定，目標(biāo)在于形成一個多元主體分工不掣肘、既有效競爭又密切合作、充分體現(xiàn)主體間性、縱橫交錯、實(shí)現(xiàn)全方位良性互動的主體結(jié)構(gòu)。多中心公共行動體系意味著在地方的社會生活中，存在有民間和公民的自治、自主管理的秩序和力量，這些力量分別作為獨(dú)立的決策主體圍繞著特定的公共問題，按照一定的規(guī)則，采取彈性的、靈活的、多樣性的集體行動組合，尋求高績效的公共問題的解決途徑。針對我國的實(shí)際情況,我們需要創(chuàng)造一系列條件，發(fā)揮市場和第三部門的積極作用。一方面，政府要主動為非政府組織創(chuàng)造一個良好的制度環(huán)境，減少政府對其它社會行為主體的管制和控制，更多的給予規(guī)劃、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)和扶持；另一方面，政府應(yīng)注意培育一種良性的合作氛圍，以此激發(fā)更多的非政府組織介入公共事務(wù)的熱情，例如可通過加大對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的項(xiàng)目投入，擴(kuò)大非政府組織的收入來源，以促進(jìn)其發(fā)展。

4.培育相互信任的公共文化

《牛津英語辭典》將信任定義為：“對某人或某物之品質(zhì)和屬性，或?qū)δ骋魂愂鲋鎸?shí)性，持有信心或依賴的態(tài)度。”[21]信任大致包含明確的預(yù)期、積極的行動并承擔(dān)義務(wù)，以及對他人行為的信賴。復(fù)雜性科學(xué)的理論家認(rèn)為，管理人員應(yīng)該允許在組織內(nèi)部自然地產(chǎn)生創(chuàng)造性和高效率而不是把自己的解決方案強(qiáng)加于組織成員。只要在成員中設(shè)置一些基本的原則來對成員間的相互作用和相互關(guān)系進(jìn)行規(guī)定，那么不同層次復(fù)雜性問題的解決方案就會應(yīng)運(yùn)而生。良好的信任關(guān)系由于能超越現(xiàn)有的信息去概括出一些行為預(yù)期，能夠使組織管理中的信息不對稱、復(fù)雜性和無序性特征得以減弱，從而提高組織運(yùn)作的績效。

信任是公共參與形成良性合作機(jī)制的必要條件，在公共治理領(lǐng)域培育相互信任的公共文化，能為公共治理機(jī)制的運(yùn)行提供良好的倫理環(huán)境，有助于減少市場交易成本和等級服從的官僚成本。“最復(fù)雜的信任系統(tǒng)出現(xiàn)在合作治理中，信任是合作的潤滑劑，信任是合作的情感基礎(chǔ)。與此相反，不信任破壞合作；如果完全不信任，在自由行動者之間的合作治理將會失敗”[22]。信任有多個組成元素，除了人們所熟知的信心（belief）以外，最重要的則是承諾（commitment）。在民主的關(guān)系中，承諾走向了相互性，承諾因?yàn)槭窍嗷サ模虼耸强尚械摹Ｅc此同時，社會必然包含著利益矛盾和沖突，這決定了公共治理機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)還有賴于適度的不信任，即建立相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制，對各種治理主體的行為展開有效監(jiān)督，從而為信任的形成和發(fā)展提供良好的制度環(huán)境。在我國，由于受到長期封建統(tǒng)治的影響，官本位思想濃厚，權(quán)威等級觀念嚴(yán)重，政府與公民個人和群體之間的信任呈現(xiàn)出嚴(yán)重不對等的狀態(tài)。突出表現(xiàn)為政府對公民和社會組織不信任，而公民和社會組織對政府的長期依賴，因而造成多元化的社會力量難以形成，建立在合作基礎(chǔ)上的信任也就無從談起。隨著服務(wù)型政府建設(shè)的不斷推進(jìn)，我國亟需打破“中心-邊緣”的信任結(jié)構(gòu)，信任并鼓勵公民和非政府組織參與社會治理，培育平等、互信、協(xié)商、共治的公共文化，建構(gòu)以服務(wù)-合作為內(nèi)容的公共信任關(guān)系。