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公路是國(guó)家最重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)之一，基本屬于公共產(chǎn)品，公路建設(shè)應(yīng)以政府投資為主。由于其顯著的外部經(jīng)濟(jì)正效應(yīng)，政府要制定優(yōu)惠政策予以扶持鼓勵(lì)。

一、我國(guó)收費(fèi)公路現(xiàn)狀

（一）實(shí)踐證明收費(fèi)公路政策是正確的據(jù)交通部統(tǒng)計(jì)資料顯示，“十五”期間我國(guó)累計(jì)完成交通固定資產(chǎn)投資2.23萬(wàn)億元，超過(guò)建國(guó)后前51年完成投資的總和。道路客運(yùn)量和貨運(yùn)量分別占到綜合運(yùn)輸方式的92%和72%，以公路建設(shè)和公路運(yùn)輸為軸心，帶動(dòng)上游、下游相關(guān)產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展提供了強(qiáng)有力的支撐。

目前公路建設(shè)資金來(lái)自財(cái)政的主要有：財(cái)政拔款、國(guó)債資金和財(cái)政專項(xiàng)資金、交通規(guī)費(fèi)。

然而，收費(fèi)公路技術(shù)等級(jí)構(gòu)成不合理導(dǎo)致的收費(fèi)規(guī)模龐大、站點(diǎn)過(guò)密、標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高等對(duì)經(jīng)濟(jì)造成了一定的影響，大量低等級(jí)收費(fèi)公路的存在，是我國(guó)收費(fèi)公路眾多問題的根源，給我國(guó)收費(fèi)公路的健康發(fā)展埋下了很大的隱患。由于法律法規(guī)的滯后、地方利益的驅(qū)動(dòng)和政績(jī)觀念的誤導(dǎo)等原因，部分省市收費(fèi)公路的發(fā)展規(guī)模過(guò)大，收費(fèi)公路無(wú)處不在，造成了過(guò)重的社會(huì)負(fù)擔(dān)；二級(jí)及以下公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)因沒有統(tǒng)一的定價(jià)方法，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)隨意性較大，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)普遍偏高以及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一，級(jí)差效益、商品化指數(shù)介于高速公路和農(nóng)村公路之間，尤其是三、四級(jí)公路，更接近于無(wú)商品化、無(wú)級(jí)差效益的農(nóng)村公路。從這一點(diǎn)來(lái)說(shuō)，對(duì)二級(jí)及二級(jí)以下的公路進(jìn)行收費(fèi)，促使公路使用者尋找替代品（可替代公路）的機(jī)會(huì)增加，使交通量下降，公路利用率降低。

（二）公路使用者尋找不到替代品，導(dǎo)致公路使用人對(duì)公路收費(fèi)行為的怨恨公路使用者尋找不到替代品，必須繳費(fèi)通行，這種近乎強(qiáng)制性導(dǎo)致公路使用人對(duì)公路收費(fèi)行為的反感，繞道行駛、沖崗逃費(fèi)、暴力抗費(fèi)等摩擦不斷，同時(shí)也增大了其他高等級(jí)公路收費(fèi)的難度。其中最突出的問題是高價(jià)公路已影響到我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)穩(wěn)定運(yùn)行，已成為我國(guó)城鄉(xiāng)市場(chǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展的“攔路虎”，也是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的一塊硬傷；同時(shí)，還影響了統(tǒng)一市場(chǎng)的發(fā)育，阻礙了資源的優(yōu)化配置和地區(qū)之間的分工協(xié)調(diào)發(fā)展。我國(guó)以地區(qū)為單元的公路管理體制，加大了地區(qū)之間產(chǎn)品和要素流動(dòng)的成本，使一些地區(qū)擁有的資源和產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)，在公路高收費(fèi)的障礙下難以發(fā)揮；高價(jià)公路已成為影響我國(guó)新型產(chǎn)業(yè)開發(fā)和消費(fèi)升級(jí)的障礙。當(dāng)前我國(guó)消費(fèi)升級(jí)乏力的主要因素是消費(fèi)環(huán)境成本過(guò)高。其中遍布全國(guó)的高價(jià)公路收費(fèi)網(wǎng)，就是影響消費(fèi)升級(jí)的主要障礙。不僅抑制了私家車消費(fèi)的發(fā)展，也抑制了旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

二、我國(guó)收費(fèi)公路的管理

正是因?yàn)槭召M(fèi)公路在本質(zhì)上是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，不同于一般的商品，因此若完全將收費(fèi)公路交由市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)將產(chǎn)生社會(huì)效率的損失和社會(huì)凈福利的減少，影響社會(huì)公眾的利益。這樣就需要政府發(fā)揮作用，進(jìn)行干預(yù)、監(jiān)控和調(diào)整，以克服市場(chǎng)機(jī)制的缺陷。

（一）通過(guò)制度設(shè)計(jì)規(guī)范收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)的行為，最大限度地減少壟斷經(jīng)營(yíng)造成的社會(huì)凈福利損失要想從根本上解決這個(gè)問題，政府就必須發(fā)揮主導(dǎo)作用，用制度去規(guī)范和調(diào)整。特許經(jīng)營(yíng)是一種國(guó)際上通行的收費(fèi)公路管理模式。其主要做法是通過(guò)招標(biāo)賦予私人公司一定期限的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)；收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)家與特許公司談判后由國(guó)家批準(zhǔn)決定；對(duì)特許公司的服務(wù)水平做出一定的規(guī)定；國(guó)家以貸款形式參于特許公司經(jīng)營(yíng)；國(guó)家與特許公司風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)；在法律保證的特許經(jīng)營(yíng)的條件下，公司可以進(jìn)行資本市場(chǎng)融資。特許經(jīng)營(yíng)公司是獨(dú)立的法人，但它又不同于一般的私人公司，同時(shí)還享有政府授予的特殊公益事業(yè)職能，在某種意義上說(shuō)是政府對(duì)收費(fèi)公路進(jìn)行建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和管理。這種政府和私人部門合作的管理模式在效率和公平之間找到了一個(gè)較好的平衡點(diǎn)。

（二）對(duì)收費(fèi)公路采取相應(yīng)的扶持政策將收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)控制在合理的水平之內(nèi)。作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中最基本的基礎(chǔ)設(shè)施，公路價(jià)格上升或下降會(huì)發(fā)生乘數(shù)效應(yīng)，公路使用成本越低，越能最大限度降低經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)運(yùn)行成本，提高系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)效益，這也是西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍將公路作為公共產(chǎn)品提供的深層原因所在。進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)政府已經(jīng)具備這樣一種提供能力以后，我國(guó)公路建設(shè)仍然是采取這種方式，所彌補(bǔ)的則不是政府提供的公共產(chǎn)品能力的不足，而變成了政府和個(gè)別部門借此獲取壟斷收入。如果讓提供公共產(chǎn)品的為民事業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)檎屯顿Y利益團(tuán)體獲利的產(chǎn)業(yè)，公路的供給者雖然實(shí)現(xiàn)了自己利益的最大化，卻不會(huì)增進(jìn)社會(huì)公益的發(fā)展，只會(huì)使高價(jià)收費(fèi)的公路成為目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)運(yùn)行無(wú)法承擔(dān)的包袱。由于公路建設(shè)投資額較大，回收期長(zhǎng)，若完全采用商業(yè)模式操作，則可能導(dǎo)致收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，造成資源浪費(fèi)和損害社會(huì)公眾的利益。因此，政府對(duì)其實(shí)行相應(yīng)的扶持政策，可以將收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)控制在合理的水平之內(nèi)，體現(xiàn)了政府在提供公共產(chǎn)品上的責(zé)任。要恢復(fù)公路作為公共產(chǎn)品的本來(lái)面目，實(shí)現(xiàn)我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效益的最大化，目前除了各地政府不能再把公路當(dāng)作獲取地方小團(tuán)體利益的“搖錢樹”以外，我國(guó)公路在管理體制上，還要按照公共產(chǎn)品的要求，確定明確的管理職能，解決政府在公共產(chǎn)品管理和供應(yīng)上的缺位問題。歐美日等交通發(fā)達(dá)地區(qū)和國(guó)家對(duì)收費(fèi)公路所采取的扶持政策主要有：對(duì)所收費(fèi)用進(jìn)行稅收減免；給予特許經(jīng)營(yíng)公司財(cái)政支持、無(wú)息貸款；開辟專門稅種確保公路建設(shè)財(cái)源，等等。在政府的扶持下，一方面公路得到快速發(fā)展，另一方面公路的發(fā)展并沒有以損害公眾利益為代價(jià)，從而在收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)者和社會(huì)公眾之間實(shí)現(xiàn)了帕累托改進(jìn)。

（三）建立健全公路發(fā)展的法律保障體系，填補(bǔ)收費(fèi)公路發(fā)展中的一些法律空白通過(guò)制定法律法規(guī)維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序和社會(huì)公平是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的一項(xiàng)基本職能。政府對(duì)收費(fèi)公路的各種扶持和政策最終要以法律法規(guī)的形式體現(xiàn)，才能產(chǎn)生預(yù)期的效果。以前收費(fèi)公路的管理依據(jù)的是交通部、財(cái)政部和國(guó)家計(jì)委的有關(guān)文件。1998年《公路法》對(duì)收費(fèi)公路進(jìn)行了專章規(guī)定；2004年國(guó)務(wù)院頒布了《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》。收費(fèi)公路已經(jīng)存在20年，積累的問題已經(jīng)凸現(xiàn)，但《條例》顯然將問題后置，規(guī)定“本條例實(shí)行前在建的和已投入運(yùn)行的收費(fèi)公路，由國(guó)務(wù)院交通主管部門會(huì)同國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門和財(cái)政部門依照本條例規(guī)定的原則進(jìn)行規(guī)范”。2006年12月7日交通《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范收費(fèi)公路管理工作的通知》，新的內(nèi)容也只限于“暫停公路收費(fèi)權(quán)的轉(zhuǎn)讓”一條，對(duì)其它的未作具體規(guī)定。如對(duì)經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路的資產(chǎn)評(píng)估、項(xiàng)目資本金制度細(xì)化實(shí)施、收費(fèi)權(quán)能否作為用益物權(quán)的抵押提供擔(dān)保等等缺乏詳盡的法律界定。最突出的是如何建立有效的價(jià)格機(jī)制，盡管確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)有公路的技術(shù)等級(jí)、投資總額、當(dāng)?shù)匚飪r(jià)指數(shù)、償還貸款或者有償集資款的期限、收回投資的期限、交通量等六大因素，但到目前為止，我國(guó)并未對(duì)收費(fèi)公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提出一個(gè)具有操作性的定價(jià)理論，導(dǎo)致收費(fèi)公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)大多采取相互參照的方法確定，隨意性大，缺乏科學(xué)性。

三、規(guī)范有序發(fā)展收費(fèi)公路的若干建議

（一）科學(xué)規(guī)劃，合理布局，規(guī)范操作，促進(jìn)收費(fèi)公路健康協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展可持續(xù)發(fā)展要求經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與資源、環(huán)境四大系統(tǒng)之間要協(xié)調(diào)發(fā)展。因此在做公路的科學(xué)規(guī)劃時(shí)要充分考慮一個(gè)地區(qū)的交通區(qū)位優(yōu)勢(shì)及其在更大范圍內(nèi)的準(zhǔn)確定位，要借鑒經(jīng)濟(jì)發(fā)展“梯度轉(zhuǎn)移”理論，綜合規(guī)劃高等級(jí)公路建設(shè)的規(guī)模；要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，務(wù)實(shí)、搞好規(guī)劃，避免重復(fù)建設(shè)，要嚴(yán)格按照《收費(fèi)公路條例》，從嚴(yán)掌握收費(fèi)公路的立項(xiàng)、審批，要研究制定科學(xué)定價(jià)機(jī)制，對(duì)收費(fèi)公路進(jìn)行價(jià)格聽證，采取得力措施，杜絕隨意提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和擅自延長(zhǎng)收費(fèi)期限的現(xiàn)象發(fā)生。要整合高速公路收費(fèi)和普通公路收費(fèi)兩個(gè)資源，試研究高速公路和普通公路的捆綁收費(fèi)還貸機(jī)制。因?yàn)楦咚俟泛推胀ü肪枪肪W(wǎng)的一個(gè)有機(jī)組成部分。如果普通公路變成免費(fèi)公路，那么高速公路就成了名符其實(shí)的“高價(jià)公路”，就不會(huì)有使用者，就會(huì)造成資源閑置和浪費(fèi)，就不會(huì)產(chǎn)生任何效益。這樣看來(lái)，高速公路的高效率是建立在普通公路的低效率基礎(chǔ)之上的。所以，從全社會(huì)角度來(lái)看把二者聯(lián)合起來(lái)，建立統(tǒng)貸統(tǒng)還機(jī)制，不僅可行，而且意義重大。

（二）對(duì)收費(fèi)公路實(shí)行過(guò)程監(jiān)控，優(yōu)化收費(fèi)公路等級(jí)結(jié)構(gòu)收費(fèi)公路政策在帶來(lái)建設(shè)資金的同時(shí)，也帶來(lái)了日益沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，成為公路行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要障礙。因此，必須將收費(fèi)公路規(guī)模控制在一定范圍內(nèi)，同時(shí)對(duì)其結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，主要對(duì)高速公路實(shí)行收費(fèi)，大量的中低等級(jí)的公路主要是為了解決通行能力不足，降低擁擠成本，增進(jìn)社會(huì)福利。我國(guó)現(xiàn)行相當(dāng)部分收費(fèi)公路的設(shè)立顯然沒有遵循這一基本的經(jīng)濟(jì)原理。許多地方把并不擁擠、具有公共產(chǎn)品特征的免費(fèi)公路改為收費(fèi)公路，不僅降低了既有的通行效率，而且加重了社會(huì)負(fù)擔(dān)。對(duì)于公共產(chǎn)品特征顯著的收費(fèi)公路，應(yīng)采用政府供給方式，多引入財(cái)政性資金進(jìn)行建設(shè)，除了當(dāng)前養(yǎng)路費(fèi)、客貨運(yùn)附加費(fèi)、車輛購(gòu)置稅及少量的國(guó)債以外，應(yīng)學(xué)習(xí)借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家采用的征收燃油稅方式，真正使公路建設(shè)由部門行為轉(zhuǎn)化為政府行為。對(duì)東部以政策投入為主，中西部以政策和資金的投入為主。對(duì)二級(jí)及以下公路經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)項(xiàng)目可以分兩步走：第一步由政府出面、出錢收購(gòu)一部分股分，達(dá)到控股目的；第二步，在條件成熟和協(xié)商自愿的基礎(chǔ)上，根據(jù)各項(xiàng)目不同情況，逐步由政府全面收購(gòu)，進(jìn)行重新梳理，統(tǒng)一撤并過(guò)多的收費(fèi)站點(diǎn)。控制總體規(guī)模，要根據(jù)各省市公路建設(shè)規(guī)劃，從嚴(yán)控制收費(fèi)公路開征的技術(shù)等級(jí)條件，確定合理的比例，并對(duì)實(shí)際還貸率做出保守的估算，預(yù)計(jì)不能在規(guī)定收費(fèi)的時(shí)限關(guān)閉的最好不要建收費(fèi)站，以免舊問題沒解決，新矛盾又出現(xiàn)。

此外，通過(guò)體制改革，消除制約公路發(fā)展的體制性因素，在規(guī)范有序發(fā)展收費(fèi)公路的同時(shí)，應(yīng)加快體制改革步伐，消除制約公路發(fā)展的體制性因素，從根本上促進(jìn)公路快速健康發(fā)展。