本站小編為你精心準備了公共管理學理論創建參考范文，愿這些范文能點燃您思維的火花，激發您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。

自20世紀90年代以來，“公共管理學”的學科稱謂逐漸被國人接受，并涵蓋了以往人們通常所稱的“行政管理學”或“行政學”。隨著近年來公共管理學科建設的推進，其基礎理論薄弱的問題愈發凸顯。

一、公共管理學基礎理論薄弱的表現

第一，公共管理學理論對“公共問題”、“公共事務”、“公共利益”等公共管理的核心概念缺乏有力的闡釋，致使其無法為公共管理實踐中最亟需解決的政府越位、政府缺位等問題提供具有操作性的理論指導，從而使公共管理學成為一門講不清“公共”的公共管理學。一般說來，公共管理學是關于如何處理公共問題或公共事務的學問，也可以說是如何維護公共利益的學問。公共問題、公共事務、公共利益是公共管理學的核心概念，也是公共管理實踐時常面對的基本問題。公共問題、公共事務、公共利益的定義不清，政府越位或政府缺位的判斷標準也就難以確立。可以說，講清楚何謂“公共”，是公共管理學的首要問題。令人遺憾的是，對于何謂“公共”，甚至對于何謂公共問題、何謂公共事務、何謂公共利益，公共管理學并沒有貢獻出能夠服眾的理論。即便公共管理學引入制度經濟學的公共物品理論，其對公共及公共問題、公共事務、公共利益的界定也缺乏實務上的操作性和理論上的明晰性。在筆者看來，公共物品概念的眾說紛紜①、準公共物品概念的提出及濫觴、公共物品私人供給理論的出現，實際上已經昭示了公共物品理論的破產。[1]公共管理學在闡釋“公共”上的乏力在以下兩起公共事件中顯露無疑。2006年，毛壽龍教授在作客搜狐網站時曾提出一個命題———“政府要管公共問題而不要管單個人問題”。對此，作為公共管理學界檻外人的黎明先生撰文反駁，認為“‘不管單個人的問題’，鐵定是‘沒管公共問題’”，因此，說“政府不管單個人的問題”是不對的。[2]此后，李文釗撰文對黎明的觀點進行了反駁[3]，并引發了黎明先生的反批評———《就“單個人問題”駁人大博士生李文釗》。透過這起讓公共管理學界顯得多少有些“理屈詞窮”的學術公案，我們能夠看到公共管理學理論在界分“公共問題”與“單個人問題”上的蒼白無力。無獨有偶，就在上一起論戰以公共管理學界的學人不再回應而收場的前后，另一起公共事件則反映出公共管理學理論在界定公共利益方面的庸碌無為。當時，《物權法》（草案）第49條引發了國人對公共利益的廣泛討論，并導致《物權法》的公共利益條款由草案中的1個條款（第49條）裂變為2個條款，即正式通過的《物權法》的第42條和第44條。在這場針對何謂公共利益、如何界定公共利益的激烈爭論中，不僅法學界、經濟學界、政治學界等多個學界的學人都提出了帶有鮮明學科特色的觀點和主張，學界之外的許多社會人士也引經據典地表達自己對公共利益的理解，反倒是與公共利益關系最密切的公共管理學界卻幾乎失語：既沒有貢獻出帶有公共管理學特色的主張，也沒有為爭論的參與方提供帶有公共管理學特色的理論指導或理論依據。公共管理學理論基礎之薄弱，由此可見一斑。第二，公共管理學缺乏一個能夠統領公共管理學各個領域的基礎理論或理論平臺，致使公共管理學的各個次級學科或分支領域很難形成一個血脈貫通的有機整體，并使公共管理學院成為由多個專業拼湊的一盤散沙。在我國，公共管理學作為一級學科，其下有許多次級學科或分支領域，這從公共管理學院內部的系所設置中有所體現。以某大學公共管理學院為例，該院下設行政管理系、土地管理系、城市規劃與管理系、教育研究所、公共政策與公共安全研究所、社會保障研究所、組織與人力資源研究所、公共財政研究所、公共管理定量分析研究所、非營利組織研究所。

上述十個系所各自代表一個次級學科或分支領域。由于公共管理學缺乏一個能夠統領各個次級學科或分支領域的基礎理論，上述十個系所的學術研究幾乎全是畫地為牢、各自為戰———各用各的詞、各講各的道、各有各的法、各干各的事———完全沒有同處于一個公共管理學科之下的感覺，從學術的關聯性上看可稱為一盤散沙。這樣的公共管理學院，在當下的中國非常具有普遍性。而這樣的公共管理學院，除了給社會留下一個“雜”的印象之外，又怎能讓公眾形成對公共管理學科的整體印象？換言之，公共管理學目前之所以難以形成鮮明的整體特色或學科特色，根源在于缺乏一套能夠統領公共管理學各次級學科或分支領域的基礎理論對其進行學術性整合，或者說，根源在于缺乏一套獨特的話語體系來為公共管理學各次級學科或分支領域提供通用的理論平臺。這無疑也反映出公共管理學基礎理論的薄弱。第三，公共管理學缺乏一個能夠理順公共管理與其他相關學科（如政治學、管理學、經濟學、法學）關系的理論———以指導公共管理學院對其所開設的其他學科的課程進行“公共管理化”的改造，致使公共管理學院所開設的其他學科的課程缺乏公共管理學院的特色，進而使公共管理學院的課程設置猶如一個多學科課程的大拼盤。

目前我國的公共管理學院所開設的課程中，真正屬于公共管理學院獨有的課程幾乎屈指可數，其絕大多數課程都屬于其他學科。以公共管理學院中最具公共管理特色的行政管理系為例，在其為本科生、研究生所開設的專業課中，差不多僅行政管理學、行政學說史兩門課程屬于純粹的公共管理學科的課程，而其他專業課均來自于其他學科，如管理學、政治學、經濟學、行政法———這些課程的學科歸屬從其名稱上就能一目了然。作為一門在最近十多年間才在中國叫響的學科，公共管理學與其他學科有交集是個不爭的事實，公共管理學院借用其他學科的課程不僅無可厚非，而且還理所當然。但作為一個獨立的學科作基礎的學院，公共管理學院在借用其他學科的課程時不應該完全生搬硬套地搞拿來主義，而應該將其他學科的課程進行改造，使其能夠帶有公共管理學院的特色并服務于公共管理學科的需要。簡言之，公共管理學院應該對所開設的其他學科的課程進行“公共管理化”的改造。第四，公共管理學缺乏自己獨特的基礎理論，致使公共管理學先后從政治學的附庸轉變為管理學附庸、又轉變為經濟學的附庸，從而使公共管理學淪為“三姓家奴”。在威爾遜的政治與行政相分離的理論被廣為接受之前（20世紀初期之前），公共管理學只是政治學的分支，也可以說是政治學的附庸。在政治與行政相分離的學說成為公共管理學的主流理論之后，公共管理學走上了一條技術主義的發展道路。

從20世紀初期開始，隨著現代管理學的興起，公共管理學逐漸淪為管理學的附庸。到20世紀五六十年代，政治與行政相分離的理論徹底破產，公共管理的技術主義道路也走到了盡頭。此時，恰逢公共物品理論在西方興起，公共管理學于是開始轉而借用經濟學的公共物品理論為其理論支撐。其結果，公共管理學又逐漸成為經濟學的附庸。縱觀公共管理學百年的發展歷程，公共管理學由于缺乏自己的基礎理論，始終處于寄人籬下的處境。從依附于政治學到依附于管理學，再到依附于經濟學，當下的公共管理學無疑成為政治學、管理學和經濟學的“三姓家奴”。而造成這種現象的主因，則是因為公共管理學至今沒有形成自己獨特的基礎理論，因而只能像寄居蟹一樣在其他學科的理論中借殼蝸居。

二、需求溢出理論———對公共管理學基礎理論的探索

公共管理學起源于人類的公共管理實踐，而公共管理實踐則起源于人類的公共生活，人類的公共生活起源于人類的共同生活或群居生活。因此，構筑公共管理學的基礎理論，顯然不能把視野局限于國家產生之后人類的公共管理實踐，更不能把視野局限于民主政治背景下的近現代公共管理實踐，而應將目光投諸于整個人類公共生活的歷史。基于此，筆者提出下述觀點，統稱為需求溢出理論，以期作為公共管理學的基礎理論。

1.公共生活的起因及公共性的內涵人類的公共生活起源于人類的群居生活。和動物界的普遍規律一樣，人類選擇群居的原因，也在于更好地對抗自然之敵（包括天敵、疾病、自然災害等）、同類之敵（如其他族群或有攻擊性的個人等）和內心之敵（如內心的恐懼或私欲膨脹等），以保障個體需求得以滿足，進而保存和發展個體和族群。僅僅是數量上簡單的物理聚集或空間聚集還不足以形成公共生活，因為此時聚集在一起的個體之間沒有互助或合作，這種群居生活只是多個個體對共同空間的共享生活，是一種有“共”無“公”的聚居生活，而不是真正意義上的公共生活，當然也就不存在所謂的公共性。只有當群體中的個體之間存在互助或合作，聚居的生活才成為“公”“共”兼具的公共生活，公共性才得以體現。可見，群體中的公共性來自于該群體中個體間的互助活動、合作活動或利他活動。也就是說，所謂的公共性，其實質或本源不過是群體中個體間的互助性或合作性。

2.需求溢出及公共事務的生成人類個體的需求可分為兩類：第一類是其本人及家庭有能力或資源保障其得到滿足的需求，第二類是其本人其家庭沒有能力或資源保障其得到滿足的需求。筆者將后一種情況稱為需求溢出———就像水溢出于容器一樣。由于第一類需求能夠通過個人及其家庭得到滿足，因此個人無須因此類需求而尋求群居生活或公共生活。這樣，人類選擇群居生活或公共生活的目的顯然是為了保障后一類需求得到滿足，或者說是為了解決需求溢出問題。就此而言，在公共生活中，那些超出了個體及其家庭能力的個體需求已經不再是單純的私人事務或其家庭事務，而轉化為整個群體或公共生活的共同事務，即公共事務。換言之，公共生活中的公共問題或公共事務，不過是個體的需求溢出問題，即個人的溢出需求。

3.公共管理及公共管理學作為解決公共問題或處理公共事務的實踐，公共管理實際上就是解決個人需求溢出問題的實踐。而公共管理學則是解決個人需求溢出問題的知識或學問。就此而言，公共管理面臨的所有問題最終都是個人的需求溢出問題，解決個人需求溢出問題是公共管理的終極目標。同時，個人需求溢出問題也是推動公共管理實踐和理論發展的終極動力。公共管理的歷史，就是人類借助群體力量（即公共生活）解決個人需求溢出的歷史。在公共生活中，只要存在個人需求溢出問題，就需要有公共管理。就此而言，人類公共管理實踐的歷史，貫穿于人類公共生活的歷史，也就是貫穿于整個人類的歷史。換言之，公共管理不僅存在于國家存續期間的人類社會，而且還存在于國家誕生之前和消亡之后的人類社會。套用西方人關于憲法與行政法關系的一句名言：國家消逝，公共管理永存。

4.公共管理的兩種模式、兩條途徑解決個體需求溢出問題需要群體中其他人的幫助，即他人的利他行為。而人的利他行為分為自愿的利他行為和非自愿的利他行為。這樣，在公共生活中，解決個體的需求溢出問題就存在著兩種模式：一是通過他人自愿的利他行為來解決，二是通過他人非自愿的利他行為來解決。由此，公共管理就存在著兩種模式，即自愿基礎上的公共管理和非自愿基礎上的公共管理。前者演化為當今以民間治理為代表的公共管理模式，而后者演化為以國家治理為代表的公共管理模式。在解決個人需求溢出問題方面，存在兩條基本途徑：一是通過抑制需求來解決需求溢出問題，二是通過滿足需求來解決需求溢出問題。在人類科技水平高度發達、消費能力空前增強、自然資源面臨枯竭的今天，通過抑制需求來解決需求溢出問題的公共管理途徑尤其具有現實意義。

5.群體中的權威對于非自愿的利他行為或者非自愿基礎上的公共管理而言，其存在前提在于群體中存在一種超越家庭的對個體的強制力，以確保個體能夠在內心不情愿的情況下仍然能對他人的需求溢出問題施以援手。這種超越家庭的對個體的強制力，最早來自于群體中的權威，來自人類族群中的王。群體中的權威是非自愿的利他行為或者非自愿基礎上的公共管理的存在前提，但并不意味著群體中的權威只是為了非自愿的利他行為或者非自愿基礎上的公共管理而存在，換言之，并不意味著權威的價值只是在于其強制力。從最大限度地提高群體的公共性而言，群體中權威的價值就包含兩個方面：一方面是通過其教化活動促使其他個體做出自愿的利他行為，另一方面是通過強制力迫使其他個體做出非自愿的利他行為。

6.不同需求溢出問題的解決順序由于群體通常會同時面臨多個不同的需求溢出問題（包括不同人的需求溢出問題和同一個人的不同需求溢出問題），而群體中用以解決需求溢出問題的公共資源卻是有限的，由此導致公共管理必須為這些不同的需求溢出問題確定一個解決的先后順序。而確定順序的依據在于這些個人需求自身的價值或正義性———價值越高或正義性越強的個人需求，越優先享有解決其需求溢出問題的權利。

7.個人需求的價值順序及傳宗人理性個人需求的價值也就是個人需求的正義性。個人需求的價值基礎，在于個人需求無法滿足時對其本人及他人所造成的后果，即其需求溢出的個人后果和社會后果。對于個人需求的價值，每個人如果都從與自己個人的感官或利害關系的角度做出判斷，個人需求的價值將不存在任何客觀的判斷標準。果如是，在個人需求的價值判斷上人類就會和其他動物一樣采用叢林規則———弱肉強食、勝者為王。為避免這種悲劇，需求溢出理論借鑒經濟學上的經濟人理性，主張以傳宗人理性作為個人需求的價值判斷基礎。而所謂傳宗人理性，是指每個活著的人（即現世人）的生存意義和最高使命就是努力幫助人類族群更好地傳承延續，即傳宗接代、繁衍生息。基于此，是否或多大程度上有利于人類族群的傳承延續，就成為對個人需求的客觀價值標準。這樣，某項需求無法滿足時對其本人及社會所造成的后果，實際上也就是該需求溢出對于人類族群傳承延續所造成的后果。與經濟人理性表現出的趨利避害、尋樂厭苦、好逸惡勞等人性品質相反，傳宗人理性表現出的是人性的另一面———為了人類整體利益和子孫后代而舍生忘死、勇于奉獻的精神：為了子女甘愿犧牲個人，為了大家甘愿犧牲小家。如果說經濟人理性反映出人類個體的自我意識的話，傳宗人理性則反映出人類個體的族群意識或整體意識。從傳宗人理性出發，個人需求的價值可分為三個層級———人道需求、適度需求和奢侈需求。其中，人道需求是指如不滿足則無法生存或失去做人的基本尊嚴的需求。奢侈需求是個人過度享樂和炫耀的需求。適度需求是介于人道需求和奢侈需求之間的個人需求。從人道需求到適度需求再到奢侈需求，這三個層級的個人需求對人類族群傳承延續的積極作用依次遞減。因此，在上述三個層級的個人需求之中，人道需求的價值排序優于適度需求，適度需求的價值排序優于奢侈需求。此外，即便屬于同一層級的不同的個人需求———包括屬于同一層級的同一個人的不同需求和不同個人的同種需求，在其無法滿足時，對人類族群傳承延續所造成的后果也會存在差別，因此其價值順序或正義性也有所不同。

8.公共管理的資源配置之道由于解決需求溢出問題必須以社會資源（包括人力資源和物力資源等）為基礎，因此作為解決個人需求溢出問題的實踐，公共管理同時也是資源配置的實踐。公共管理應遵循不同的需求溢出問題的解決順序來決定資源配置的先后順序。就三個層次的個人需求而言，公共管理的資源配置之道在于優先保障人道需求、盡量滿足適度需求和抑制引導奢侈需求。而對于屬于同一層級的不同個人需求溢出問題，公共管理同樣應當根據個人需求的價值順序來進行資源配置。

9.利益沖突及公共利益無論個人的利益還是組織的利益、無論地方利益還是國家利益，其實質都是特定范圍內的個人需求問題。因此，不同的利益沖突實際上反映出不同的個人需求之間的沖突。就公共利益的概念功能而言，“公共利益”一詞的出現是為了解決在不同的合法利益發生沖突的情況下公共管理如何進行利益取舍的問題。由此，公共利益就如同輕重的概念一樣，只有在兩相比較中才能得以認定，不存在無比較的、孤立的公共利益和靜止不變的、絕對的公共利益。簡言之，公共利益是發生沖突的合法需求中具有壓倒性的正義優勢，因而需要由公共權力來保障解決一方的需求溢出問題。公共利益的認定標準有兩項：一是利益沖突標準，以確定利益沖突是否無可避免；二是價值比較標準，以確定公共權力擬維護的需求是否具有壓倒性的正義優勢。

10.公共管理學與其他學科的關系公共管理學是綜合利用多學科成果以解決個人需求溢出問題的綜合學科。某一學科與公共管理學的密切程度，既取決于該學科的知識對于解決個人需求溢出問題的成效，也取決于其有助于解決的需求溢出問題在公共生活中的重要性和緊迫程度。

11.公共管理學的知識體系：以道統術、以術御器———道、術、器三方面知識的統一公共管理學的知識體系也就是解決個人需求溢出問題的知識體系，具體包括道、術、器三個層面的知識。其中，公共管理中的道，是關于個人需求溢出的價值判斷體系，包括個人需求溢出的判斷和個人需求的價值順序（即需求正義）的判斷；公共管理中的術，是公共管理利用公共管理之器來解決需求溢出問題的方法策略，如績效管理方法、資源配置方式等；公共管理中的器，則是公共管理用以解決需求溢出問題的資源和工具，主要是人、財、物等有形資源。以道統術、以術御器———道、術、器三方面知識的統一，構成了公共管理學的知識體系。

三、需求溢出理論作為公共管理學基礎理論的實踐價值

作為筆者的一家之言，需求溢出理論能否承擔起作為公共管理學基礎理論的重任，主要取決于其能否為公共管理實踐指明方向。無論過去、現在還是將來，公共管理學都應當在三個基本問題上為公共管理實踐指明方向。這三個基本問題分別是：對于公共管理主體而言，什么事該管？什么事不該管？該管的事該如何管？換個角度說，就是何謂政府缺位、何謂政府越位、何謂政府濫權的問題。對于上述三個基本問題，目前我國的公共管理實踐主要受以下四種理論的指導。民主理論：民主理論即主權在民的理論。按照該理論，什么事政府該管、什么事政府不該管、該管的事政府該怎么管，應該根據多數人的意見來決定。這種理論也可稱為民意論。顯然，民主理論是政治學的理論。法治理論：法治理論的核心是依法治國。對于上述三個問題，法治理論主張依法辦事，即按照既有法律的規定和精神來確定什么事政府該管、什么事政府不該管、該管的事政府該怎么管。這種理論實際上是法學理論。公共物品理論：公共物品理論的主旨是根據物品的客觀屬性來決定其是否應當由政府提供。按照該理論，政府應該根據物品（包括服務）是公共物品還是私人物品來決定政府是否該管、該如何管。眾所周知，公共物品理論是經濟學的理論。治理理論：治理理論的要旨在于主張公民組織與政府分擔社會治理責任、分享治理權，即所謂的多中心治理。

按照該理論，公民組織能夠解決的問題政府應當放手，公民組織能夠發揮作用的領域政府應當尊重、合作及鼓勵。人們通常認為，治理理論屬于社會科學各學科共用的理論。且不說上述四種理論都不是純粹的公共管理學理論，單就實際效果而言，上述四種理論在解決何謂政府缺位、何謂政府越位、何謂政府濫權方面均存在明顯的缺陷———分述如下：首先，就民主理論而言，該理論的缺陷主要表現在兩個方面。一方面，民主程序的時間成本問題。由于公共管理面臨的許多具體問題都是需要及時處理或迅速作出反應的問題，根本等不及按照民主程序來征詢多數人的意見。即便多數人可以按照民主程序向公共管理主體做事前授權，公共管理主體還是會面臨授權不夠明確或授權不足的問題，此時民主理論仍然無法為解決何謂政府缺位、何謂政府越位、何謂政府濫權的問題提供明確的指導。另一方面，多數人的暴政問題。各國的公共管理實踐表明，真理有時會掌握在少數人的手中，多數人的意見有時并不是最明智的決策———即便對多數人而言。此時，按照民主理論來解決何謂政府缺位、何謂政府越位、何謂政府濫權的問題，其結果卻背離了多數人的利益———這恰恰又是民主理論所極力避免出現的情況。可見，民主理論存在著內在的邏輯沖突，使其有時無法為公共管理實踐指明方向。其次，就法治理論而言，在四種情形中無法為公共管理實踐指明方向：其一，法律存在沖突。由于法律規范越積累越多，且越來越細密，法律規范之間的沖突不僅不可避免，而且還越來越嚴重、越來越常態化。盡管各國的法律體系本身存在著法律沖突的解決機制，但一方面這種沖突解決機制也存在時間成本問題———這和民主理論的缺陷一樣，另一方面啟動法律沖突的解決機制之后最終還是需要實體性的理論指導，因為法律沖突的解決機制只是解決了誰有權解決法律沖突的問題，而沒有解決有此權力的機構或個人應當如何解決法律沖突的問題。其二，法律空白處。由于法律規范永遠不能將未來的所有事項盡入彀中，因此公共管理總會遇到無法可依的情形。此時公共管理仍需要其他理論的指導。其三，行政自由裁量領域。由于法律不可能過于細密，總會為政府留有自由裁量的空間。此時，政府如何行使自由裁量權也需要其他理論的指導。其四，法律成為惡法。一方面由于立法者也會犯錯，另一方面由于情勢變遷，公共管理主體有時會遇到法律成為惡法的情形。此時，如果公共管理主體無法等待該法做出修改之后再執行的話，就需要其他理論來指導其行動。再次，就公共物品理論而言，如前所述，公共物品概念的眾說紛紜、準公共物品概念的提出及其濫觴、公共物品私人供給理論的出現，實際上已經昭示了公共物品理論的破產。以至于Marmolo認為，物品只有“公共供給”和“私人供給”之分，而無所謂“公共物品”和“私人物品”之分。

從我國最近十多年的改革實踐來看，公共物品理論不僅難以為公共管理實踐指明方面，而且還越指越亂、誤導我國民生領域的改革。在筆者看來，我國的教改、醫改、房改之所以改出來新三座大山，公共物品理論的誤導難脫干系。最后，就治理理論而言，該理論近年在世界范圍內的流行程度毋庸置疑，以至于弗里德里克森慨嘆：“治理，到處都是治理。”[6]1但由于該理論版本眾多、主旨混亂，杰索普指出：“15年來，（治理）在許多語境中大行其道，以至于成為一個可以指涉任何事物的或毫無意義的‘時髦語匯’”。[6]3拋開治理理論在版本上的混亂不談，單就與政府職能關系最密切的多中心治理理論來說，其內容也存在著明顯的缺陷：一方面，治理理論刻意回避了“多中心”中是否還應當有“中心”的問題，其本意是要淡化政府的治理角色，但同時也導致其難以對政府角色給予客觀和明確的定位。另一方面，治理理論強調公民組織在法律上的權力（利）和道義上的責任，而回避其法律上的責任。因為其法律上的責任意味著政府對其的規制，而治理理論在總體上排斥政府對公民組織的規制。這樣，治理理論所推崇的公民組織就成了沒有或少有法律責任的治理中心，對于這樣的治理中心如何能承擔起社會治理之責，治理理論的邏輯思路頗難服眾。與民主理論、法治理論、公共物品理論、治理理論相比，在解決何謂政府缺位、何謂政府越位、何謂政府濫權的問題上，需求溢出理論更為簡明、更具操作性。

同時，與其他理論在公共利益界定方面的含糊不清或未置一詞相比，需求溢出理論對公共利益的界定更加明晰、認定標準更具操作性。按照需求溢出理論，在需求溢出問題出現之后，政府有能力而無作為即為政府缺位；政府不是為了防止或解決需求溢出的需要而動用公共資源，即為政府越位；當政府動用的公共資源超出解決需求溢出問題的需要時，即為政府濫權；發生沖突的合法需求中具有壓倒性正義優勢因而需要由公共權力來維護的一方的需求溢出，即為公共利益。這樣，需求溢出理論就以個人的需求溢出為標尺，對政府的職能定位提出了比其他理論更為明確的方向性指導。就此而言，與其他理論相比，需求溢出理論更宜作為公共管理學的基礎理論。