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我國(guó)當(dāng)前存在的問(wèn)題從根本上說(shuō)主要是農(nóng)民問(wèn)題，而農(nóng)民問(wèn)題的關(guān)鍵則是土地問(wèn)題。土地問(wèn)題是農(nóng)村工作的中心任務(wù)，處理好農(nóng)村土地問(wèn)題對(duì)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有一定的重要意義。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的長(zhǎng)期不變有效地帶動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，但農(nóng)村土地在發(fā)展過(guò)程中也存在著許多問(wèn)題，如農(nóng)村土地得不到有效利用、浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重等，這些問(wèn)題與不足都嚴(yán)重影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。要想有效地解決農(nóng)村土地問(wèn)題，關(guān)鍵在于如何有效地推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。在新農(nóng)村建設(shè)的穩(wěn)定發(fā)展環(huán)境下，基層政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中扮演著非常重要的角色，基層政府采取如何行為、扮演何種角色、發(fā)揮何種作用，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有序進(jìn)行都是非常關(guān)鍵的。

1基層政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的角色偏位

基層政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中扮演的角色不同，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定所帶來(lái)的效果也不同。當(dāng)基層政府定位準(zhǔn)確時(shí)，所產(chǎn)生的作用就是積極主動(dòng)的，但政府角色定位出現(xiàn)偏差時(shí)，就會(huì)影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展。一部分基層政府由于不能很好的履行職能，使農(nóng)民自主進(jìn)行流轉(zhuǎn)的積極性受到影響，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)得不能規(guī)范管理，影響了新農(nóng)村的發(fā)展。

1．1基層政府職能越位土地流轉(zhuǎn)是轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織形式的有益嘗試，其政治意義在于轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建有效的基層政府機(jī)構(gòu)［1］。我國(guó)農(nóng)村土地資源的配置主要是通過(guò)政府的行政手段進(jìn)行干預(yù)完成的，市場(chǎng)機(jī)制的作用并沒(méi)有得以完全發(fā)揮。由市場(chǎng)配置土地資源已經(jīng)成為社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，但我國(guó)在農(nóng)村土地的市場(chǎng)建設(shè)中卻存在諸多問(wèn)題，主要原因是由于各地基層政府的職能越位。

1．1．1干預(yù)市場(chǎng)交易主體。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)主體主要是土地出讓方和土地受讓方，農(nóng)村土地資源的有效配置必須要通過(guò)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)主體的理性行為選擇，要切實(shí)結(jié)合自身的發(fā)展能力進(jìn)行［2］。農(nóng)民作為農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的主體，是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的真正主體，處于主導(dǎo)地位。農(nóng)民只有在平等自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行交易，才能夠達(dá)到資源配置的最優(yōu)化，農(nóng)民只有具有一定的自主權(quán)利，才能有效地發(fā)揮生產(chǎn)的積極性和主動(dòng)性。在實(shí)際的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，政府干預(yù)市場(chǎng)的現(xiàn)象依然存在，部分基層政府違背農(nóng)民的流轉(zhuǎn)意愿，通過(guò)強(qiáng)制的手段對(duì)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行干預(yù)。許多基層政府不能夠有效地貫徹中央的各項(xiàng)政策，在發(fā)展中盲目追求土地的流轉(zhuǎn)規(guī)模，甚至操控農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，把農(nóng)民排除在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)之外，這嚴(yán)重的侵犯了農(nóng)民的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，使農(nóng)民的利益受到損害，影響了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與穩(wěn)定。

1．1．2干預(yù)市場(chǎng)交易方式。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)交易方式主要是按照《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行的，它的流轉(zhuǎn)方式多種多樣，可以有效滿(mǎn)足農(nóng)村市場(chǎng)的需求。各個(gè)地方可以結(jié)合本地的實(shí)際情況出發(fā)，因地制宜，選擇適合本地的流轉(zhuǎn)方式，這可以有效促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展。但在實(shí)際的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，許多基層政府以土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)為借口，通過(guò)行政手段干預(yù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的交易方式，盲目發(fā)展規(guī)模較大的土地流轉(zhuǎn)，使得農(nóng)民生產(chǎn)的積極性受到嚴(yán)重影響。此外，部分基層政府不顧農(nóng)民利益，將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的土地反租倒包，即把土地反租之后進(jìn)行倒包從而賺取差額。

1．1．3干預(yù)市場(chǎng)交易價(jià)格。農(nóng)村土地有償使用制度推行后，一定程度上提高了土地的市場(chǎng)化發(fā)展程度，使土地資源得到有效配置和優(yōu)化使用。農(nóng)村土地市場(chǎng)較城市土地市場(chǎng)而言，其風(fēng)險(xiǎn)性程度更大一些。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，由于農(nóng)村土地市場(chǎng)信息的不充分、不對(duì)稱(chēng)，農(nóng)民不能夠根據(jù)市場(chǎng)情況進(jìn)行準(zhǔn)確把握，對(duì)土地的價(jià)格、流轉(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)和流轉(zhuǎn)手續(xù)都不了解，使得農(nóng)民往往處于劣勢(shì)地位，在一定程度上造成了土地流轉(zhuǎn)的混亂［3］。由于農(nóng)村市場(chǎng)還沒(méi)有土地評(píng)估、價(jià)格體系，使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的價(jià)格和收益產(chǎn)生了一定的混亂。部分基層政府對(duì)農(nóng)村土地價(jià)格進(jìn)行干預(yù)，以政府定價(jià)取代市場(chǎng)價(jià)格，扭曲了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)價(jià)格，偏離了農(nóng)村土地的實(shí)際價(jià)值，嚴(yán)重破壞了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

1．2基層政府職能缺位我國(guó)農(nóng)村土地的集體所有性質(zhì)以及農(nóng)村土地自身承受風(fēng)險(xiǎn)能力較低，使得農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)過(guò)程中必須要通過(guò)政府的支持才能夠有效地實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化。但是，在實(shí)際的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，基層政府的缺位現(xiàn)象較為普遍。

1．2．1缺乏正確的引導(dǎo)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的歷史由來(lái)己久，但大多數(shù)都是私下進(jìn)行的，對(duì)流轉(zhuǎn)的各項(xiàng)規(guī)定不明確，缺乏必要的制度保障，從而造成了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的無(wú)序和混亂狀態(tài)。這就需要各級(jí)政府充分引導(dǎo)和協(xié)調(diào)，不斷轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)思想，樹(shù)立對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的正確認(rèn)識(shí)。當(dāng)前，基層政府工作人員對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏必要的認(rèn)識(shí)，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策和法規(guī)理解不充分，不能對(duì)當(dāng)前的農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際進(jìn)行準(zhǔn)確的分析和預(yù)測(cè)，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的意義不能充分了解，單純的認(rèn)為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民自己的事情，與政府的發(fā)展沒(méi)有直接關(guān)系。基層政府缺乏必要的認(rèn)識(shí)和指導(dǎo)使得農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出放任自流和無(wú)序的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

1．2．2監(jiān)管力度不夠。政府對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行有效的監(jiān)督和管理，可以確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)依法、自愿、有償進(jìn)行。但在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際過(guò)程中，基層政府對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的程序缺乏有效監(jiān)管，大部分農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還處于一種人情行為階段，書(shū)面合同訂立的條款不全面，合同的程序不規(guī)范，土地流轉(zhuǎn)的雙方權(quán)利、責(zé)任、利益不明確，使農(nóng)民利益受到一定程度的損害。同時(shí)，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的事后監(jiān)督缺乏，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之后，由于基層政府不能有效跟進(jìn)，使得土地用途各異，一些耕地被用做建設(shè)用地，或長(zhǎng)期不用，造成農(nóng)村土地資源的浪費(fèi)。

1．2．3必要的服務(wù)缺失。基層政府必要的服務(wù)是促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合理有序進(jìn)行的關(guān)鍵。在實(shí)際的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，部分基層政府缺少必要的服務(wù)支持，沒(méi)有積極地引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，對(duì)于各類(lèi)信息的收集、加工和不及時(shí)，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏必要的流轉(zhuǎn)平臺(tái)，從而在一定程度上造成了信息的不對(duì)稱(chēng)。此外，基層政府對(duì)于土地糾紛不能夠提供及時(shí)有效的服務(wù)，各類(lèi)糾紛無(wú)法得到及時(shí)解決，導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)雙方喪失了流轉(zhuǎn)積極性，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展受到一定阻礙。

2基層政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的角色界定

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)于新農(nóng)村的建設(shè)發(fā)展具有非常重要的意義，它對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定都具有積極的作用。當(dāng)前基層政府角色缺位和錯(cuò)位問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重影響了農(nóng)村的發(fā)展，必須要結(jié)合當(dāng)前社會(huì)的發(fā)展實(shí)際，采取有效的措施建議，明確基層政府的角色定位。

2．1完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作順利發(fā)展的關(guān)鍵。當(dāng)前，面對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問(wèn)題，必須要結(jié)合我國(guó)發(fā)展實(shí)際，在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的前提條件下制定適合我國(guó)農(nóng)村發(fā)展的土地產(chǎn)權(quán)制度。許多人一致贊成發(fā)展永包制的建議，永包制是建立在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制基礎(chǔ)之上的，把農(nóng)村土地的使用權(quán)按人口永久性的承包給農(nóng)民，并對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)提出一定的責(zé)任和要求。在農(nóng)村實(shí)施土地永包制可以使農(nóng)民真正變?yōu)檗r(nóng)村土地的主人，農(nóng)民享有農(nóng)村土地的生產(chǎn)自主權(quán)和處置權(quán)。這在一定程度上可以有效避免基層政府的行政干預(yù)，有效地保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，使農(nóng)村土地得到有序流轉(zhuǎn)。

2．2加強(qiáng)農(nóng)村土地法律建設(shè)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有序進(jìn)行，需要相關(guān)的法律制度作支撐。要不斷完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的法律制度，針對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)中不合適的地方，結(jié)合社會(huì)發(fā)展實(shí)際，及時(shí)修改現(xiàn)行法律法規(guī)，使法律法規(guī)更好的為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)，要不斷完善農(nóng)村土地法律法規(guī)的程序和充分考慮廣大人民群眾的利益。同時(shí)，要對(duì)現(xiàn)行的法律法規(guī)進(jìn)行補(bǔ)充完善，對(duì)當(dāng)前一些缺失的法律法規(guī)盡快出臺(tái)相關(guān)政策，要制定《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法》，提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律地位，要在法律法規(guī)中對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的方式、原則、程序以及各項(xiàng)權(quán)利和義務(wù)做出明確的規(guī)范，切實(shí)保障農(nóng)村土地主體權(quán)益，使各類(lèi)基層政府能夠按照法律、法規(guī)依法辦事，有效地規(guī)范政府行政行為，為保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的健康有效運(yùn)作提供保障。

2．3完善農(nóng)村土地市場(chǎng)建設(shè)農(nóng)村土地市場(chǎng)的建設(shè)主體應(yīng)該是農(nóng)民，因此，要不斷培育和增強(qiáng)農(nóng)民的市場(chǎng)主體意識(shí)，讓農(nóng)民真正變成市場(chǎng)交易的主體，這是農(nóng)村土地市場(chǎng)建設(shè)的基礎(chǔ)，對(duì)農(nóng)村土地的有序發(fā)展具有非常重要的意義。要建立、健全農(nóng)村社會(huì)保障制度，建立符合農(nóng)村實(shí)際的社會(huì)保障制度，減少農(nóng)民對(duì)土地的依賴(lài)程度，增強(qiáng)農(nóng)民主體生產(chǎn)意識(shí)［4］。此外，要培育發(fā)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的信息網(wǎng)絡(luò)體系，通過(guò)建立一些民辦的中介組織減少政府的行政干預(yù)，增強(qiáng)農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)的權(quán)利。中介組織通過(guò)向農(nóng)民提供必要的信息和服務(wù)，減少信息不對(duì)稱(chēng)現(xiàn)象的發(fā)生，有效地提高服務(wù)效率。要不斷完善中介機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源體系，完善資金渠道，鼓勵(lì)社會(huì)各類(lèi)資本發(fā)展農(nóng)村土地市場(chǎng)，為農(nóng)村土地市場(chǎng)建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

2．4完善基層政府考核體系基層政府的服務(wù)態(tài)度直接決定了農(nóng)村土地市場(chǎng)的發(fā)展，其服務(wù)理念對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)具有非常關(guān)鍵的作用。因此，基層政府要摒棄自身的自利性行為，通過(guò)有效的措施為農(nóng)村土地發(fā)展提供必要的服務(wù)。我國(guó)基層政府服務(wù)效率低的原因主要在于績(jī)效考核體系不規(guī)范，必須要建立科學(xué)的考評(píng)制度。基層政府要樹(shù)立科學(xué)合理的政績(jī)觀，轉(zhuǎn)變以往的發(fā)展理念。要讓農(nóng)民參與基層政府的考核，從多方面進(jìn)行全方位的考核，促進(jìn)基層政府充分考慮農(nóng)民的利益和呼聲，通過(guò)科學(xué)合理有效的考核標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)基層政府的發(fā)展，更好地促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)行。

2．5明確基層政府的職能角色基層政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中發(fā)揮了重要的作用，因此，基層政府必須要充分發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，明確自身在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的職能。要不斷加大宣傳引導(dǎo)作用，使農(nóng)民能夠轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)思想，樹(shù)立正確的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)認(rèn)識(shí)。要充分尊重農(nóng)民的選擇，鼓勵(lì)和促進(jìn)農(nóng)民以各種形式發(fā)展農(nóng)村土地，充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的積極性和主動(dòng)性，促進(jìn)農(nóng)村土地資源得到合理配置和流動(dòng)。要對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的程序進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的程序、合同進(jìn)行有效管理，對(duì)不規(guī)范、不合理的行為進(jìn)行堅(jiān)決打擊，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的正常進(jìn)行。要完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估制度，根據(jù)科學(xué)的評(píng)估體系正確計(jì)算農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格，從而使農(nóng)村土地資源得到合理的使用。此外，基層政府要加強(qiáng)必要的服務(wù)功能，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的環(huán)境。要主動(dòng)收集與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的信息并及時(shí)公布，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供有效的信息平臺(tái)，努力營(yíng)造一個(gè)穩(wěn)定、公平、合理的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展環(huán)境［5］。

3結(jié)語(yǔ)

土地資源是社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，它是社會(huì)持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不能夠脫離社會(huì)實(shí)際，要切實(shí)保護(hù)農(nóng)村土地的收益，提高農(nóng)村土地的使用效率。因此，基層政府要充分發(fā)揮其職能作用，扮演其重要角色功能。面對(duì)當(dāng)前政府角色的偏位，基層政府要從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際出發(fā)，從合理性和正當(dāng)性的角度準(zhǔn)確界定基層政府的職能，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的高效運(yùn)作，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置的作用，使農(nóng)村土地資源得到科學(xué)合理的配置。