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一、引言

關(guān)于基本公共服務均等化的定義，國內(nèi)學者雖說法各異，但基本觀點卻大致相同。徐詩舉將公共服務的均等化定義為在保證實現(xiàn)國民福利最大化和資源配置效率最大化的原則下，全國范圍內(nèi)的居民都能享受到基本相同的公共產(chǎn)品，政府間的轉(zhuǎn)移支付是實現(xiàn)公共服務均等化的前提。李華根據(jù)公共品需求的城鄉(xiāng)差異，將公共品分為基礎(chǔ)性公共品和差異性公共品，提出基礎(chǔ)性公共品的均等化應按照公共品的數(shù)量和質(zhì)量進行衡量，要求實現(xiàn)結(jié)果的均等；而差異性公共品均等化的判斷標準應是效用的最大化。王磊認為公共服務均等化是一個相對的概念和要求，一般是指各個地方政府能夠按照全國的一般標準和居民的生存要求，提供基本的公共產(chǎn)品和公共服務，根據(jù)財政分權(quán)劃分的地方政府應該承擔的支出責任。公共服務均等化具體是指地方政府提供的地方治安、環(huán)境、城市建設(shè)、文化、教育、衛(wèi)生、道路等公共產(chǎn)品的水平基本相等。江明融認為公共產(chǎn)品與公共服務實際上是一個意思，公共服務均等化是指政府及其公共財政要為不同利益集團、不同經(jīng)濟成分或不同社會階層提供一視同仁的公共產(chǎn)品與公共服務，具體包括財政投入、成本分擔、收益分享等方面內(nèi)容。

就基本公共服務均等化的途徑來說，李華和王磊主張應通過轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn)財力的均等化從而保證公共品的均等化。而江明融、楊曉達則認為，實現(xiàn)公共服務均等化比較可行的辦法是實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的公共服務供給制度，在遵循“帕累托改進法則”和保證城市居民現(xiàn)有效用水平不降低的前提下，將城市創(chuàng)造的一部分財富用于提供農(nóng)村公共品，從總體上提高農(nóng)村公共品的供給水平。

二、基本公共服務均等化的內(nèi)涵

基本公共服務的均等化起因于基本公共服務供給的差異性，目標是公共服務消費的平等性。具體來說，基本公共服務均等化的緣由在于其供給的差異性，即由于各地地方政府財政能力的差異而導致供給的基本公共服務在各地之間，無論是在數(shù)量還是質(zhì)量方面都存在明顯差異，從而導致同一個國家內(nèi)不同地區(qū)的居民卻要消費不同數(shù)量和質(zhì)量的同類公共服務，不僅影響了公平目標的實現(xiàn)，而且也不利于社會的穩(wěn)定和發(fā)展。而根據(jù)現(xiàn)代公共財政的要求，公共財政同時也是民主財政，即同一國家內(nèi)的不同居民，不管其身處何地、經(jīng)濟狀況如何、是否為國家繳納稅收，都有權(quán)利平等地消費公共服務。因此，基本公共服務均等化的要求便應運而生。

筆者認為，所謂基本公共服務的均等化，主要是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共服務。因此，基本公共服務均等化應包括以下三個方面的含義：其一，公共服務均等化與公平的理念密切相連。可以說，在不同的特定階段，對公平理念的不同理解會導致不同程度或不同內(nèi)容的公共服務供給。但這里筆者所研究的公共服務均等化決非實際消費的均等化，而是指消費機會(或權(quán)利)的均等化。筆者認為，市場競爭中最重要的公平是起點的平等，也就是競爭機會的公平，因此，這里的均等化僅是指提供給消費者平等消費公共服務的機會，而決不是保證每個消費者實際消費公共服務的平均。其二，均等化絕不等于平均化，而是在保證最低水平全國均等的基礎(chǔ)上允許存在地區(qū)差異。考慮到絕大多數(shù)基本公共服務都會或多或少地附有某個特殊地區(qū)的特殊偏好，因此，如實行絕對均等、全國一致的供給水平，則不僅無法實現(xiàn)公共服務的有效供給與消費，而且還極容易造成資源的浪費，從而降低整個社會資源的配置效率。其三，基本公共服務的均等化還是一個動態(tài)的過程。均等化內(nèi)容和標準往往隨人們對公平的認識理解和客觀條件的變化而變化。以基礎(chǔ)教育為例。在封建社會和資本主義的早期階段，社會流動性不如現(xiàn)在這么頻繁，人們將基礎(chǔ)教育更多地看成是個人受益的私人品，個人為接受基礎(chǔ)教育付費是理所應當?shù)厥虑椋虼舜藭r盡管有政府舉辦的公辦教育機構(gòu)，但私人辦學仍是社會的主流。但隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展和人口流動性的不斷增強，基礎(chǔ)教育的重要性日益顯現(xiàn)，其不單單可以提高個人的人力資本，而且對促進社會發(fā)展也有十分重要的作用，此時人們已將基礎(chǔ)教育視為政府應首要供給的基本公共服務之一，并逐漸要求政府在全國范圍內(nèi)普及均等、統(tǒng)一乃至免費的基礎(chǔ)教育。因此，從基礎(chǔ)教育的發(fā)展歷程中不難看出基本公共服務均等化含義的動態(tài)性。

三、基本公共服務均等化的路徑選擇

(一)收入路徑——財力均等化

考慮到基本公共服務供給差異的主要原因在于各地財政能力的不平衡，因此，通過上級(或同級)政府給與補助或轉(zhuǎn)移支付，實現(xiàn)各地財力的大致相當，就成為基本公共服務均等化的首要任務，這也是在現(xiàn)實生活中世界各國最經(jīng)常采用的途徑和手段。通過補助或轉(zhuǎn)移支付以實現(xiàn)基本公共服務均等化的理由主要有以下兩點：其一，各地財力的不平等不應是基本公共服務供給差異的借口。在現(xiàn)代民主國家，倡導公民平等是社會思潮的主流，其主要出發(fā)點是，作為一個國家的公民(居民)，就理所應當?shù)叵硎墁F(xiàn)代社會文明所帶來的好處，而且這種享受可以不受自身條件的限制。因此，在一個統(tǒng)一的國家內(nèi)，在實行統(tǒng)一稅法體系的前提下，各地的財政收入能力會因財源的不同而有所差異，各地的基本公共服務支出也會因不同的人口密度、不同的年齡結(jié)構(gòu)而有所差異，但這不能成為基本公共服務差異的借口和理由。作為國家的一員，其有權(quán)利享受到現(xiàn)代文明所帶來的好處。因此，這種情況下，國家往往會通過縱向或橫向的轉(zhuǎn)移支付制度，向財政收入能力較弱、公共服務支出壓力較大的地區(qū)給與補助，使其財力能夠足以承擔起向其轄區(qū)居民提供與全國水平大致相當?shù)幕竟卜盏娜蝿铡Ｆ涠斦D(zhuǎn)移支付還可以較好地解決基本公共服務的外溢性問題。公共服務的受益范圍很可能會越過本地區(qū)域惠及周邊及其他地區(qū)，比如，本地提供教育所培養(yǎng)出來的人才，很可能通過遷徙到他處，而將公共服務的益處留在外地；再比如，本地提供公共衛(wèi)生服務所帶來的好處，很可能會惠及周邊地區(qū)等等。如缺乏相關(guān)利益補償機制，則效益流出的地區(qū)，由于難以得到相應的補償而不愿繼續(xù)承擔供給公共服務的任務，從而造成公共服務供給的差異。而眾所周知，市場對于此類外部性問題是無能為力的，如果任由地方政府談判解決，則其交易成本(如衡量外部性大小的成本等)必然十分巨大，很可能造成效率的損失。而由上級政府或同級政府給與轉(zhuǎn)移支付，則對外部性問題給出了制度化的解決方案，從而有利于實現(xiàn)基本公共服務的均等化供給。

學區(qū)是美國基礎(chǔ)教育財政體制的一個特點，學區(qū)的財政收入主要來自于對轄區(qū)內(nèi)不動產(chǎn)征收的財產(chǎn)稅①。但這種學區(qū)負責基礎(chǔ)教育的體制，使得地方經(jīng)濟的繁榮程度、財產(chǎn)稅稅基的豐裕程度直接決定了各學區(qū)基礎(chǔ)教育的差異。于是，在20世紀50～70年代引發(fā)了一場有關(guān)教育財政公平的訴訟高潮。相繼而起的教育訴訟導致了一場規(guī)模宏大的教育融資制度改革，改革的結(jié)果是進一步明確了教育是一種憲法保障的基本權(quán)利，州政府逐漸增大了對地方特別是對學區(qū)的財力支持力度。(見表1)

在第二次世界大戰(zhàn)后，聯(lián)邦政府也開始關(guān)注基礎(chǔ)教育的發(fā)展。1958年《國防教育法》和1965年《初等和中等教育法》使聯(lián)邦對基礎(chǔ)教育的財政資助實現(xiàn)了巨大的飛躍，這也標志著聯(lián)邦財政大規(guī)模資助基礎(chǔ)教育新時代的開始。(見圖1)

聯(lián)邦政府的廣泛介入，改變了基礎(chǔ)教育的融資結(jié)構(gòu)和格局，使得基礎(chǔ)教育財政由原來單純以地方學區(qū)為主要來源，到地方學區(qū)和州政府共同承擔基礎(chǔ)教育的責任，及至發(fā)展到目前聯(lián)邦、州和地方學區(qū)三級分擔的財政格局，基礎(chǔ)教育的財政體制趨于完善。從圖2可以看出，隨著時間的發(fā)展，聯(lián)邦對基礎(chǔ)教育的資助越來越多，州逐漸取代地方成為基礎(chǔ)教育的主要供給者，州與地方共同承擔了90％以上的基礎(chǔ)教育投資。

(二)支出路徑

對于由分散公共服務供給制度所帶來的公共服務差異，除了上述的增加地方可支配財力以保證基本公共服務的均等供給以外，另一可行途徑就是從支出角度人手，即由上級政府或中央政府直接統(tǒng)一供給。

以法國為例。法國的政治體制一直是中央高度集權(quán)。但基礎(chǔ)教育的發(fā)展卻經(jīng)歷了一個由分散到集中、先初等后中等的過程。1881年和1882年“費里法”確立了法國基礎(chǔ)教育“免費、義務、世俗”的三大基本原則。1886年“戈伯萊法”基本確定了19世紀80年代之前就已廣泛采用的市鎮(zhèn)負責、國家補助的基礎(chǔ)教育供給體制。這種分散的供給模式對基礎(chǔ)教育的發(fā)展造成了巨大的困難。為解決教師待遇問題，1889年7月19日，法國頒布法律，規(guī)定全體小學教師為國家公務員，其工資由國家財政負擔，從而成功地解決了普及初等義務教育的師資問題，其基本原則至今不變。二次世界大戰(zhàn)以后，法國的中等教育得到了很大的發(fā)展，1959年1月6日，法國頒布法律將義務教育延長為10年，在對義務教育的投資方面，逐漸形成了目前的體制，即學校是法國教育管理體制中的最基本單位，小學從屬于市鎮(zhèn)，初中從屬于省，高中則從屬于大區(qū)。在供給任務的分工上實行中央與地方政府共同負擔，以中央政府為主的供給制度(見表2、3)。

(三)政治路徑

基本公共服務均等化的政治路徑，主要指通過地方政府合并以實現(xiàn)基本公共服務在更大區(qū)域內(nèi)的均等化供給。分散的公共服務供給制度發(fā)揮了地方政府靈活、迅捷的優(yōu)勢，保證了公共服務的有效供給，但如果過于分權(quán)，則又會走向另一極端。由于過于分散的地方政府一般都擁有較少的住戶和人口，不僅使得地方政府所主要依賴的收入來源——財產(chǎn)稅較少，造成財力不足，而且也使得單個地區(qū)要供給同全國水平大致相當?shù)墓卜盏某杀鞠鄬^高，公共服務供給的規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)勢難以發(fā)揮，從而導致公共服務供給效率低下，資源浪費現(xiàn)象嚴重。因此，自20世紀30年代以來，出于保證基本公共服務均等化等原因，西方各國興起了地方政府的合并浪潮。地方政府合并對公共服務的均等化起到了十分重要的作用。

1地方政府合并有利于解決基本公共服務的差異問題。在地方公共服務的分散供給模式下，出于地方財力的原因，同一種公共服務在不同地區(qū)之間可能會出現(xiàn)較大的差異。這種公共服務的差異必然會引發(fā)消費者或居民的不滿，他們希望政府能采取有力措施，實現(xiàn)公共服務的均等供給。進行政府合并就是解決這個問題的一個政治解決方案。通過地方政府的合并，把公共服務供給存在差異的不同地區(qū)納入到統(tǒng)一的公共服務供給框架下，通過統(tǒng)一的籌資機制、統(tǒng)一的供給模式，從而有助于公共服務差異問題的解決。

2地方政府合并擴大了政府規(guī)模，實現(xiàn)了公共服務供給的規(guī)模化，也有利于保證公共服務的均等供給。一般來說，西方國家基層政府尤其是農(nóng)村基層政府，都有人口少分布散的特點。隨著工業(yè)化的發(fā)展，農(nóng)村人口大量外流，農(nóng)村市鎮(zhèn)人口嚴重不足。這種規(guī)模過小、人口基數(shù)過小的狀況成為了制約公共服務有效、均等供給的一個瓶頸。事實上，公共服務的供給同私人品一樣，也存在一個規(guī)模經(jīng)濟的問題。如果地方政府轄區(qū)的資源(如人口、住戶等)不能形成規(guī)模，則其就很難承擔其公共服務均等供給的任務。因此，合并基層政府，擴大公共服務受益人口基數(shù)就會成為一種必然。

美國的學區(qū)是管理公共中小學教育的基本單位。歷史上，學區(qū)是獨立于政府的行政單位，但現(xiàn)今已成為一級自治的地方政府。由于美國各州可以自行決定學區(qū)的大小和數(shù)量，因而各州學區(qū)大小參差不齊、數(shù)量多少不一，但總體來說，在20世紀40年代以前，美國的學區(qū)數(shù)量總量龐大(見表4)、分布分散，學區(qū)間，特別是鄉(xiāng)村學區(qū)與城市學區(qū)之間，由于財源不同而產(chǎn)生較大的差異，并引發(fā)了許多有關(guān)教育公平性的訴訟案例。因此，20世紀30年代開始，為整合教育資源，在較大范圍內(nèi)提供平等而充足的教育，美國開始了學區(qū)的合并歷程。

美國的州政府為鼓勵學區(qū)合并提供了諸多正面與負面的激勵措施，如，一方面，州為學區(qū)中心學校的建設(shè)和學生的交通提供經(jīng)濟資助，同時要求學區(qū)內(nèi)所有學校建筑和設(shè)施達到州的建設(shè)和安全標準，并要求學校課程達到州的標準；另一方面，如果學區(qū)沒有采取相應的措施，他們將陷于教育設(shè)施不符合標準和失去州教育經(jīng)費補助的處境。

因此，一方面在諸多法院判例的壓力下，另一方面在州政府的財力誘惑與懲罰的激勵下，學區(qū)合并的進程大大加快，數(shù)量迅速減少，進入20世紀70年代以后逐漸趨于穩(wěn)定。到2002年僅剩下13506個，比1932年減少了115042個，減少比例達89.50％，學區(qū)合并的速度之快、減少數(shù)量之大、比例之高，都不能不說是十分驚人。

四、結(jié)論

本文以基礎(chǔ)教育為例，分析了基本公共服務均等化的內(nèi)涵及實現(xiàn)路徑。主要結(jié)論如下：

1基本公共服務均等化是指政府要為社會公眾提供基本的、在不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共服務。其與公平理念密不可分，但不等于平均化，而且還是一個長期的動態(tài)過程。

2基本公共服務均等化主要有三種路徑可供選擇。其一是通過轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)財力的均等化(收入路徑)；其二是通過上級政府或中央政府直接供給的支出路徑；其三可以通過謀求地方政府的合并以實現(xiàn)在更大范圍內(nèi)的均等化(政治路徑)。