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一、突發公共事件

進入21世紀，世界范圍內出現了一系列重大危機，如“9•11”事件、非典暴發、禽流感流行以及2008年我國南方的大雪災和四川地震等，加強重大危機應對工作勢在必行。2006年我國頒布了《國家突發公共事件總體應急預案》，明確了各類突發公共事件分級分類和預案框架體系，規定了國務院應對特別重大突發公共事件的組織體系、工作機制等內容，是指導預防和處置各類突發公共事件的規范性文件。

總體預案所稱的突發公共事件，是指突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件。總體預案將突發公共事件主要分為自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等方面。

有資料顯示，我國目前已進入突發公共事件高危期，每年因突發公共事件造成的損失約占GDP的6%(依2003年數據統計)。自2003年SARS事件以來，我國政府已對突發公共事件予以高度重視。截至目前，已完成了國家總體應急預案、25件專項應急預案、80件部門應急預案，由此可見，全國應急預案框架體系已初步建成。但是我國目前缺乏系統的法律規范政府在突發事件中的職能，公民的合法權利在突發事件中容易受到忽視，因而建立一部完善的《緊急狀態法》，將各種預案分類整合，嚴格控制政府權力，保障公民利益，已經成為社

會法治和實踐所需。

二、突發公共事件中對公民權利的保護

突發公共事件的發生，意味著行政機關被賦予了常規狀態下所不擁有的行政緊急權，例如宣布進入緊急狀態，并采取相應措施；進行戰略物資儲備，臨時征調各種人力和物力等，這些權力都容易侵犯到公民的人身權和財產權。權力都有擴張的本性，“一要有權力的人都容易濫用權利，這是一條千古不變的經驗，有權力的人使用權力一直遇到界限的地方才休止。”而行政公權力尤其明顯，行政公權力具有一種自我擴張的內在力量，使掌握他的人傾向于進一步擴張權力，并通過他的運用來追求權力的最大化。因此，我國目前需要完善相關的法律法規以嚴格控制政府在緊急狀態下權力的行使，保障公民權利。

正因為政府在緊急狀態下有如此多的高于平時的權力，公民的諸多權利在此時也容易受到侵犯，并且公民權利此時是受到諸多限制的，如各國憲法的規定一樣，緊急狀態下可能妨害上述目的實現的公民權利主要是：人身自由(如我國由公共衛生突發公共事件造成的緊急狀態的情形下，公民的該項權利如不加以限制可能會造成更大范圍內的公民生命財產損失)、刑事訴訟中的一些訴訟權、住宅不受侵犯、游行示威權、居住和遷徙自由權(上述幾項權利在緊急狀態下如不加以限制或中止，則極有可能影響有關機關緊急權力的行使)等。因此，緊急狀態下可以進行限制或中止的公民權利主要是上述幾項。至于緊急狀態下不能予以克減的公民權利，則如國際公約所確立的那樣，主要是人之為人所必須具有的最低標準的那些權利和即使在緊急狀態下也不會受到影響的與緊急措施不沖突的那些權利。如：生命權、免受奴役權、被承認在法律面前的人格的權利以及思想、良心和宗教自由權利。具體而言，在緊急狀態下公民最低應有以下幾項權利，政府應當嚴格保障這幾項基本權利不受侵犯：

1.生命權。緊急狀態之所以緊急是因為人們的生命安全普遍受到了極大威脅，因此在緊急狀態時普通公民的生命權比平時更突出和重要。此時公民之所以愿意舍棄部門分人身自由而賦予政府更多的行政管理權，也是為了政府能夠有效地排除對公民生命權的危害，保護其生命權。

應當指出的是，在緊急狀態時，從事某些職業的公民生命權有可能面臨更大威脅，而職業要求他們必須不惜犧牲生命堅守崗位，如軍人、警察、消防員等。這些代表國家公權力的人也是有生命的公民，他們作為保護一般公民生命安全的公職人員有不惜犧牲自己的生命去排除威脅的義務，但是從保護人權角度出發，國家仍有責任盡量減少他們的犧牲，仍應采取一切手段保護他們的安全。因此在緊急狀態時，國家只注意保護普通公民的生命安全是不夠的，還必須采取措施保護那些保護公共安全的人的生命權。

2.財產權。在緊急狀態時，如地震、洪水來臨時，在保護公民生命權的前提下，國家應當盡量保護公民的私有財產權。此時國家不僅要盡量保護遭受災難的公民的財產，而且要保護其他公民在此時不被非法征收、征用財產的行政行為侵害。

3.受救濟權。我國憲法第45條第1款規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。”在緊急狀態時，接受幫助的主體應當包括所有需要幫助的公民。隨著社會發展，國家和社會的幫助不再局限于物質幫助，精神上的幫助也愈發重要。

4.知情權。緊急狀態時公民的知情權也是非常重要的權利，人們需要了解事情的起因、發展情況、政府采取了什么措施、公民應當怎樣防范、要注意什么、不應當做什么；政府有義務向全社會通報情況，讓人們了解事情真相，接受來自公民的監督，政府有義務向公民講解宣傳有關知識。

切實保障公民的以上基本權利是政府在行使緊急狀態下特權時必須遵守的原則，因此建議在制定《緊急狀態法》時，應當將保障公民的基本權利作為政府行為的法定準則，并對違背該原則的行為規定一定的懲戒措施和法律后果以有效保證政府行為在法定軌道內行使，維護公民根本權益。