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關于一個社會應該建立什么樣的公共管理制度存在著大量言之成理的觀點，最重要的一條就是基于價值所做的決定：什么樣的價值應當成為制度的基礎，也就是說，有什么樣的價值理念就會有什么樣的制度安排。因此，對價值的關注極為重要，對于設計創(chuàng)新一套行之有效的公共管理制度具有舉足輕重的意義。效率與公平是人類社會發(fā)展的永恒話題，是公共管理的基本價值取向，是公共管理價值體系的重要內容。一直以來，學界對效率與公平關系有兩種看法：一是公平與效率的對立，即人們須在效率與公平兩個基本價值之間進行取舍抉擇，由此就形成三種主要論說：效率優(yōu)先論、公平優(yōu)先論和公平與效率最優(yōu)交替論[1]。二是公平與效率的統(tǒng)一，即效率是公平的基礎，公平是效率的保證[2]。在公共管理發(fā)展歷程中，效率與公平的爭論從來都沒有停止過，效率與公平從來都是交叉存在的，只是在一定階段有所側重而已。當把它們“置于民主、社區(qū)和公共利益這一更廣泛的框架體系之中”[3]，亦即從最廣大人民根本利益這一核心價值出發(fā)，才能更深刻理解公平與效率的關系，準確把握我國公共管理制度創(chuàng)新的實踐路徑。

一、效率維度的公共管理制度創(chuàng)新實踐

在公共管理研究中，對效率的推崇由來已久。傳統(tǒng)公共行政學派著重從制度、官僚體制的構架研究方面、從人和組織的行為對效率的影響上尋求提高效率的途徑，它們“被關于效率和經(jīng)濟價值所支配”，至于其他的價值“諸如公平正義、代表性和參與等等，不是被剔除出議程，就是被視為邁向高產之路的絆腳石”[4]。20世紀70年代開始，效率價值被進一步強化，新公共管理學派嘗試將市場機制和私人部門管理經(jīng)驗引入到公共部門，強調公共部門與私營部門一樣以提高效率為核心。在效率至上的導向下，理性官僚制、有限政府、有效政府、以市場為基礎的公共管理（Market-basedPublicManagement）、企業(yè)化政府等概念產生并被應用于公共管理制度創(chuàng)新實踐。20世紀90年代，市場化、全球化日益明顯的趨勢對我國的公共管理帶來了巨大沖擊和挑戰(zhàn)；西方國家“新公共管理運動”的理論與實踐經(jīng)驗被大量引入中國。在此背景下，我國政府及公共部門提出“效率優(yōu)先兼顧公平”，紛紛開展“縮減編制”“一站式服務”“機構精簡”“后勤社會化”等改革措施，這些改革措施對于推動我國公共管理制度創(chuàng)新具有極為重要的意義。具體而言，主要表現(xiàn)為以下方面：（1）審批制度創(chuàng)新。簡化審批手續(xù)，縮短行政許可審批周期，大幅度地取消行政審批事項，積極改善公共服務態(tài)度，提高辦事效率。（2）責任制度創(chuàng)新。厘清各政府部門職能，界定各種權力運行的范圍，強化行政責任，實行各種形式的承諾制度和問責制度，避免出現(xiàn)相互推諉和踢皮球現(xiàn)象而影響行政效率。（3）急事急辦制度創(chuàng)新。對一些政府公共服務方面的緊急事務，打破正常的行政程序，全天候處理，極大改變了辦事拖拉的不良作風。（4）應急管理制度創(chuàng)新。各地制定應對各種突發(fā)事件的預案和措施，有效降低突發(fā)事件給公民帶來的損失和風險，大大提高突發(fā)事件處置效率。（5）公共財政制度創(chuàng)新。加強對政府以及公共部門的預算約束和審計監(jiān)督，有效地降低公共部門的行政成本，提高了財政支出效率，節(jié)約了財政資金，也提高了財政保障水平。（6）公用事業(yè)制度創(chuàng)新。通過分權化、市場化、民營化等手段，提高了公用事業(yè)的效率與效益[5]，也改進了公用事業(yè)的管理理念和服務質量。（7）公共部門人力資源管理制度創(chuàng)新。加強人力資源管理的知識化、科學化和信息化建設，重視人力資本投資，完善人力資源管理激勵機制，優(yōu)化配置人力資源，提高公共部門的運作和管理水平。

二、公平維度的公共管理制度創(chuàng)新實踐

現(xiàn)代公共管理研究中，公平價值受到越來越多關注。新公共行政學派發(fā)展了社會公平理論，認為經(jīng)濟和效率不是公共行政的核心價值，核心價值是社會公平；主張應將“效率至上”轉為“公平至上”，強調顧客導向，并以此作為公共行政組織存在和發(fā)展的前提。此后的新公共服務理論主張，“政府有責任確保……解決方案完全符合公平和公平的規(guī)范，確保公共利益居于主導地位”，而不只是重視生產率。新公共服務理論試圖在揚棄新公共管理理論的基礎上提出并構建一種更加關注民主、公平價值和公共利益、更加適合于現(xiàn)代公民社會發(fā)展和公共管理實踐需要的新的制度模型[6]。中國經(jīng)過二十多年的市場化改革，取得了非凡的經(jīng)濟成就。然而，在巨大的成就下面潛伏著空前的社會分化。據(jù)世界銀行統(tǒng)計，2009年中國的基尼系數(shù)達到了0.47，已經(jīng)超過了0.4的警戒紅線。另據(jù)人保部的統(tǒng)計，目前中國城鄉(xiāng)居民之間的收入差距維持在3.3倍左右。10%的最高收入戶與10%的最低收入戶人均收入的差距，更是達到了20多倍[7]。收入差距和權利不平等已經(jīng)不僅僅局限于城鄉(xiāng)之間，而且廣泛存在于鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)之中，而且貧富差距日益明顯，被人譏為“歐洲的城市、非洲的農村”[8]。有研究表明，從80年代到90年代，基尼系數(shù)出現(xiàn)了兩個臺階的提升，首先是從1988年前不到0.3上升到1988年的0.382，其次是由0.382上升到1994年的0.452或0.467。這種反映我國收入差距的基尼系數(shù)兩個臺階的提升，正好表明了中國收入分配狀況突破過于平均局面走向收入差距的合理化階段，又由合理的收入差距迅速滑向收入差距十分顯著的不合理階段。這樣，在短短的十幾年間，中國已經(jīng)從一個平均主義盛行的國家，轉變?yōu)槭杖氩罹喑^了國際上中等不平等程度的國家，這樣快的變化是值得憂慮的[9]。針對這種情況，鄧小平指出：“社會主義最大的優(yōu)越性是共同富裕，這是體現(xiàn)社會主義本質的一個東西。如果搞兩極分化，情況就不同了……就可能出亂子。”[10]為了促進社會穩(wěn)定與社會和諧，鞏固改革發(fā)展的成果，十六屆四中全會提出要“更加注重社會公平”，解決阻礙公平實現(xiàn)的突出矛盾和問題，如失業(yè)問題、社會保障問題、土地征用帶來的失地農民問題等。這些矛盾和問題從根本上說需要通過以下公共管理制度創(chuàng)新加以解決：（1）改進社會福利體制，建立完善城鄉(xiāng)一體化社會保障制度，為城鄉(xiāng)居民提供必要的公共醫(yī)療保險、基本養(yǎng)老保險和最低生活保障。（2）建立失業(yè)培訓與再就業(yè)機制以及各種社會救濟制度，扶貧濟弱，公共部門制定具體的計劃、措施和優(yōu)惠政策，熱情服務、幫助社會弱勢群體盡快擺脫貧弱狀態(tài)。（3）建立均等化的公共教育制度，搞好全民教育、終身教育，在農村和城市社區(qū)設立各類義務學校和圖書館，免費為居民提供學習知識的機會，培養(yǎng)挑戰(zhàn)貧困和不平等的“能力”。（4）建立國家賠償制度，公民對違法的政府行為向法院提起訴訟，對法院判決政府敗訴的行政行為，公民有權要求政府對其侵權行為所造成的損失進行賠償。

三、立足于最廣大人民根本利益的公共管理制度創(chuàng)新實踐

公共利益是公共管理制度創(chuàng)新的基礎。首先，從公共管理的本質來看，公共利益是公共管理的核心價值目標，這是毋庸置疑的。其次，從制度本身來看，“公共利益就是公共制度的利益”[11]“制度的利益與公共的利益是一致的”[12]。第三，從價值體系來看，公平與效率之間存在著不可調和的潛在張力，與公共利益緊密聯(lián)系在一起，并以公共利益為核心相互影響、相互作用，而制度設計的目的就是盡量避免兩者發(fā)生沖突，在最大可能的限度內同時實現(xiàn)兩者，即實現(xiàn)公共利益最大化。公共管理制度創(chuàng)新必須以公共利益為出發(fā)點和落腳點，不能在公共領域肆意放逐個人、集團、階層利益，否則就勢必造成公共領域的混亂和公共權力的異化。但是，公共利益的概念是西方式的話語，營造的是西方式的語境，而最廣大人民根本利益是在借鑒國內外學者關于公共利益界定之基礎上，將其導入我國公共管理體系中的重新認識和創(chuàng)新，也是對公共管理制度創(chuàng)新本土化內在要求與全球化趨勢的積極回應。所以，我國公共管理制度創(chuàng)新的核心價值取向是最廣大人民根本利益，這也是由我國公共管理制度創(chuàng)新的指導思想所決定的。我國公共管理制度創(chuàng)新必須堅持鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導思想。制度的確立反映了不同階級、階層之間的利益關系。我國是社會主義國家，“一切權力屬于人民”，人民是國家的主人，是公共權力的源泉。這就決定了保障和實現(xiàn)最廣大人民根本利益是公共管理制度創(chuàng)新最根本的任務。思想的“群眾路線”和鄧小平理論的“人民滿意不滿意，人民歡迎不歡迎，人民高興不高興，人民答應不答應”皆可為引證，尤其是“三個代表”重要思想鮮明指出了“一切理論和奮斗都應致力于實現(xiàn)最廣大人民的根本利益”“建設中國特色社會主義的根本目的是不斷實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，黨的理論、路線、綱領、方針、政策和工作必須以符合最廣大人民群眾的根本利益為最高衡量標準”，并認為堅持立黨為公、執(zhí)政為民是貫徹“三個代表”重要思想的本質要求。市場經(jīng)濟條件下，對效率的追求是無止境的，社會生產力水平?jīng)Q定了效率的高低。社會生產力是代表最廣大人民根本利益的根本保證。不斷發(fā)展先進生產力，歸根到底都是為了滿足人民群眾日益增長的物質文化生活需要，不斷實現(xiàn)最廣大人民根本利益。我國公共管理制度創(chuàng)新以最廣大人民根本利益為價值標準，而最廣大人民根本利益又是由各方面的具體利益構成的。秉持社會公平的價值，說到底就在于通過妥善處理各方面的利益關系，整合不同方面群眾的利益而保障最廣大人民根本利益，實現(xiàn)共同富裕。這就要求建立和健全多方面的、多種形式的社會利益調控機制，縮小社會成員之間的貧富差距，努力防止兩極分化。

從實踐來看，無論是“效率優(yōu)先”還是“更加注重社會公平”，都是實現(xiàn)社會主義本質要求的動態(tài)演繹，歸根到底都是為了實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益。總之，最廣大人民根本利益始終貫穿我國公共管理制度創(chuàng)新的全過程。應當做好：（1）明確界定公共產權，建立公共產權制度，建立規(guī)范、統(tǒng)一的公共產權收益的征管機構，防止公共產權被個人產權侵蝕，避免公共產權收益流失。（2）構建公共利益表達制度平臺與對等協(xié)調機制。規(guī)范群眾性組織管理制度，深入群眾，擴大參與，認真傾聽民眾意愿及其迫切需求,使各方面的利益經(jīng)平等協(xié)調整合出符合最廣大人民根本利益的方案。（3）建立健全包括公聽會、陳述意見制度等在內的公共部門回應機制。公共部門要建立能通暢地、廣泛地、真實地、全面地反映民智、民意、民情、民聲、民憂、民難，并做出及時有效回應的機制，使之成為政府實現(xiàn)治理與善治的信息基礎。（4）建立公開、完善的廉政評價制度。公共部門建立透明、客觀的廉政監(jiān)測指標體系，構建廉政風險防控機制，加強公職人員廉潔從政、執(zhí)政為民意識，同時加大反腐倡廉力度，最大程度保障最廣大人民根本利益。（5）建立以公共利益為導向的績效考評制度。傳統(tǒng)的績效考核制度片面追求以GDP產值提高為目標，而忽視社會、經(jīng)濟、生態(tài)的綜合協(xié)調發(fā)展，偏離甚至損害最廣大人民根本利益，正相反應當全心全意致力于發(fā)展好最廣大人民根本利益。