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作者：婁成武譚羚雁單位：東北大學文法學院

“治理”術語有著悠久的語源學淵源，如拉丁文中的“gubernare”、希臘文中的“kybern？n”、“kubernetes”，它們指代的是“古代的船長或舵手”。古希臘哲學家柏拉圖則把“kubernetes”一詞解釋為“掌舵或操縱的藝術”。

一、公共治理理論研究的現實背景

Rhodes在對英國政府的分析中認為，“空洞國家”概括了當前英國政府已經發生的和正在發生的變化：“私有化以及公共干預范圍的縮小、中央與地方政府部門（相對于其它可選擇的服務系統，如中介）功能的缺失、英國政府（相對于歐盟）功能的缺失等。”［1］661國家空洞化實質上是指公共部門變得碎片化，而這種碎片化使得政府執行中的控制力減弱。“公共服務，如社區照顧，是由包括中央部門、地方當局、衛生部門、中介、私營企業以及志愿性組織在內的組織網絡來提供的……實際上，在20世紀80年代，英國政府增加了提供主要公共服務的組織網絡的數量。”［1］662然而，當網絡增加的時候，諸多復雜組織的調控變得困難，政府的調控能力也受到質疑。Kettl指出，“由于合同外包，政府發現他們自己正處于復雜的公私關系的風口浪尖上，而對這種公私關系的認識和理解卻非常模糊。政府僅僅保留松散的影響力，然而卻要為一個他們缺少真正控制力的體制負責。［2］”Rhodes也認為“英國已經通過重新喚起政府對資源的掌控來彌補介入控制的缺損，分散的服務供給與集中的財政控制并肩同行。那些不介入的控制不可能給予政府足夠的影響力以調控網絡，國家空洞化侵蝕了政府的協調與計劃能力。”［1］662無獨有偶，Fre－derickson在對公共管理發展的描述中提到，“公共管理正在穩步向前發展……趨向于協調理論、網絡理論、治理理論以及制度構建和維持理論。公共管理在理論和實踐上，正重新定位自己以應對分散國家所帶來的各種麻煩問題。簡言之，重新定位的公共管理是一門力圖使碎片化和不完整的國家運轉起來的政治科學。”［3］702當然，并不是所有的學者都認同這種“分散國家”的說法，然而國家的分散化卻是事實。Schick也認為，“國家已經被弱化，地方分權使得資源和權威從中央向地方轉移；獨立中介從它們原本附屬的國家手中獲得經營自主權；世界組織侵占了國家一些非常重要的功能，包括刑事司法，國防和經濟政策；非政府組織已經成為公共服務的提供者，并往往在國際論壇中扮演準政府的角色；市場也日益被用來提供公共服務。”［4］94－95Pierre則認為，“治理的興起不應被看作是國家的衰敗，而應該是國家適應外部環境變化的一種能力的體現。”［5］3在他看來，國家空洞化不是一種零和博弈，治理的興起會增加國家對公民社會的控制。因此，Pierre更愿意將國家的空洞化看作是一種轉變和改革，而不是國家的弱化。丹麥政治學家Sorensen同樣對國家的碎片化屬性與現狀有所關注，她認為，“國家并不是作為一個統一體，而是作為一套既聯系又分割的機構與制度而行動的。首先，國家已經成為一個分化、碎片化以及多中心的組織綜合體，這一復合體是通過幾乎正式化的網絡來保持良好狀態的；其次，治理往往通過公私參與者的網絡關系來推動，國家與社會的分界線已經變得模糊。”［6］100

二、公共治理的概念界定

公共治理并沒有形成一個普遍認同的概念，西方學者都明確表明公共治理概念界定的困難。Pierre與Peters認為，治理的概念是“出了名的含糊不清”［7］7；Schneider則認為，治理一詞的概念模糊正是“治理這一學術術語成功的秘訣”［8］25；Kohler－Koch與Rittberger也指出，盡管做了大量努力，“但是關于治理的概念化仍存在迷惑”［9］28。盡管如此，仍有諸多學者對治理的內涵做出了解釋。Rhodes認為治理至少有六種用法：“①最小化政府。重新界定政府公共干預的范圍和形式，并強調市場和準市場在公共服務提供中的功能與作用；②私營部門的治理。治理不是關于公司事務的運轉，而是給予全面的方向指導，監督管理層的執行……所有的公司不僅需要管理，也需要治理；③新公共管理。新公共管理與治理有相通之處，掌舵不僅是新公共管理的核心，也是治理的同義詞。新公共管理關注競爭、市場、顧客、產出，這與奧斯本和蓋布勒所說的公共部門要‘更少的統治’（更少的劃槳），而要‘更多的治理’（更多的掌舵）不謀而合；④善治。這是世界銀行組織針對第三世界國家提出的治理規劃，要求政府能夠發揮相應的系統作用、政治作用、行政作用；⑤社會神經系統。由政府一個中心主體進行管理存在局限性，單一的權威主體已經不存在，代之而起的是多個主體；⑥自組織網絡。它由需要相互交換資源（如資金、信息、技術等）的政府、私營部門、非政府組織共同構成，以實現目標并使效益最大化。”［1］653－658在六種用法中，Rhodes更傾向于自組織網絡的治理應用，并將治理看作是網絡的自治管理。Stoker在其最早的關于治理的論文《作為治理的理論：五個論點》中提出了五個核心論點：“①治理關注一系列源于政府但又不限于政府的公共機構和參與者；②治理明確指出在解決社會和經濟問題的過程中存在邊界和責任上的模糊；③治理明確肯定了在涉及集體行動的公共機構之間存在權力依賴；④治理意味著參與者將形成一個自治性的自組織網絡；⑤治理認為政府辦好事情的能力并不是依賴于政府的權力與權威，而是能夠利用新的工具與技術實現調控與指導。”［10］18這五個論點意在提醒我們關注治理的復雜性，以及參與其中的政府組織與非政府組織之間的相互關系。Salamon則把治理的興起看作是一場革命，“這場革命的中心不僅是政府活動范圍和規模，也是政府行為基本形式的根本轉變。公共活動的工具以及用于解決公共問題的手段都在大量激增。以前，政府的行為被主要限制在由官僚組織直接提供公共產品和服務上，而現在政府的行為包括許多令人眼花繚亂的借貸、抵押、合同、社會規制、經濟規制、保險、稅收支出、優惠購貨券等等。”［11］1611Lynn則把治理的重點放在滿足公共需求的責任和能力的分化上，認為治理變成了協調不同行為者趨向共同目標的縱向和橫向手段的集合。“治理包括社會制度、法律、規則、司法裁決、行政活動，這些都能夠約束、規定并保證公共目標與服務的提供。”［12］7盡管學者們對治理有各自的解釋，但也達成了最起碼的一致，即認為“治理的實質在于，它所偏重的統治機制并不依靠政府的權威或制裁。”［10］17正如同Kooiman與VanVliet認為的那樣，“治理概念指出的是一種結構或一種秩序的產生，這種結構或秩序不是由外部強加的，而是多種進行統治的以及互相發生影響的參與者互動的結果。”［13］64

三、公共治理理論的核心－網絡管理

治理視角提出的一個不證自明的觀點是：治理是由諸多參與主體及組織混合而成的網絡的運作。Rhodes將政策網絡（policynetworks）概念應用于英國中央與地方政府關系的分析，認為治理就是關于網絡的管理。在《新治理：沒有政府統治的治理》一文中，Rhodes更多的是將網絡定義成一種自組織性質，承認網絡的自治和自我管理，并列出了治理在網絡視角下的四點特征：“①公共組織、私人組織、志愿者組織之間相互依賴；②由于資源交換和協商共同目標的需要，網絡成員間持續互動；③博弈式互動來源于信任，并受網絡參與者協商且達成一致的賽局規則的規制；④很大程度上網絡脫離政府而自治。”［1］660當然，與Rhodes自組織網絡的視角相區別，大多數學者如Pierre、Kettl、Sorensen等則認為，治理關注的焦點是政府如何有效的與組織網絡互動，即網絡不是自主、獨立于政府的，而是由政府指導并推動的網絡。實際上這也形成了關于網絡管理理論的一種爭論，即“沒有政府統治的治理”是否真的存在？只有少數學者認同治理的發生無關乎政府統治，支持者看到了傳統治理形式遭遇的挑戰，并認識到治理過程與實踐的變化；而反對者則是從政府調控視角去看治理，認為網絡需要政府的管理和規制。對于政府是如何推動并管理網絡的，Kickert、So－rensen、Salamon的觀點具有代表性。荷蘭學者Kickert區分了兩種類型的政府管理網絡的戰略：管理競賽（gamemanagement）與網絡構建（networkstructuring）。

前者是對現存網絡內關系的管理，后者則是改變網絡結構及參與者的努力。第一種類型常常需要政府為尋求妥協以創造出共同決策的環境，比如政府可以為達成一種新規制而召集所有利益相關者，并由此產生被所有利益相關者認可的利益結果。第二種類型則是更多的介入式干預，改變參與主體間關系，轉變資源分配方式，尋求政策方向的變動。新成員被帶入到網絡，給予其合法性和資源，并提供其機會影響決策過程、推動可能結果的產生。與上述兩種類型不同，Sorensen提供了一個有用的分析框架，界定了網絡管理的四種方式：①自我構建式不介入（hands－offframingofselfgov－ernance）；②故事敘述式不介入（hands－offstorytel－ling）；③支持與促進式介入（hands－onsupportandfa－cilitation）；④參與式介入（hands－onparticipation）。［14］后兩種可以看作是政府通過積極主動的直接介入以推動特殊利益的實現，而前兩種不介入的行為方式更值得我們研究。自我構建式不介入包括政府通過促進立法為網絡發展提供總體方向，而受委托組織則可以自由規劃達成目標的路徑和機制；政府通過采取激勵措施鼓勵組織以特殊方式實現相互合作。不同于正式的目標設置和激勵結構，故事敘述式不介入則是通過講故事的方式影響網絡。“通過敘述式的講故事，可以建構利益關系，樹立敵友形象，為個人、全體和整個社會描繪過去和未來的景象從而塑造理性行為的形象。因此，講故事代表了一種不通過直接干預而影響自治主體政治戰略的不介入方式。”［6］101Salamon認為，不同于傳統公共行政和新公共管理下的官僚組織的管理和控制技巧，治理突出“可實施技能”（enablementskill），它要求把參與主體平行分布在網絡中，在互相依賴的情境下實現共同目標，并提出了三種關鍵的管理技能：“一是激活技能，使所有相關人員都參與到解決問題的行列中；二是能夠協助網絡中各要素高效的互相合作的組織能力；三是調節能力，公共管理者需要確定哪一種激勵與懲罰相結合的機制才能實現預期目標。”［14］Goldsmith與Eggers認為，“對于所有類型的公共組織而言，管理網絡的技能與其管理員工的技能一樣對組織的成敗至關重要。管理者的關鍵任務包括在伙伴中建立目標聯盟，避免溝通中斷，克服信息缺失和能力缺陷。”［15］21－22網絡管理已成功的指出了一條公共管理發展的新道路，然而學者也對網絡管理的概念及應用評估提出了質疑。Dowding認為，網絡更多的是學者用來表達一種不同以往的治理方式的隱喻，而對于網絡概念以及如何更好的分析網絡并不明晰。Marsh與Smith指出，網絡與政策結果之間的因果關系并不明確，如果要理解網絡對政策產出的影響，必須考慮多種因素：網絡運作的背景、網絡結構（緊密的還是松散的）、不同網絡主體可使用的能夠影響結果的技能和資源等等。

四、公共治理理論研究的困境

西方學者在積極分析治理應用的同時，也從不缺少對治理所面臨的現實困境的闡述。Stoker在闡述治理的五個核心論點的同時，也指出了與每個論點相關聯的理論困境：“①與治理相關的制定政策過程這一復雜現實，與據以解說政府而為之辯護的規范信碼相脫離；②職責的模糊性能夠引起逃避責任或“替罪羊”的出現；③權力依賴加重了政府非預期產出的問題；④自組織網絡的出現使得政府對社會應負的責任難以明確；⑤即使政府以靈活方式調控集體行動的領域，治理失靈仍可能出現。”［10］19綜合西方學者的研究結果，公共治理理論的現實困境可總結為兩個：治理失靈、責任挑戰。

1．治理失靈

作為市場失靈和國家失靈問題的解決途徑，治理機制并不是萬能的。就如同Jessop認為的那樣，“市場、國家和治理都會失敗，這沒有什么可驚奇的。因為失敗是所有社會關系的一個重要特征。”［16］30Malpas與Wickham也指出，“治理必然不是完美無缺的，它的必然結果只能是失敗。”［17］40低層面的失靈主要是網絡伙伴之間持續的回應與協商出現斷裂，高層面的失靈則在于評估治理是否能夠提供比市場和必要的國家協調更長期有效的產出。由此，不僅有必要考慮治理的過程，治理的影響及效果同樣需要關注。Sorensen與Torfing對治理失靈的原因做出了評論，“網絡治理依賴于不穩定的社會和政治過程，并在一種難以駕馭的政治和經濟環境下發生著。”［18］96而Jessop認為，網絡治理失敗的原因在于“個人間、組織間、系統間三個層面的協調問題，只要存在多種合作關系以及其它的治理安排，參與主體間的協調問題就不可避免。”［16］30網絡伙伴間的沖突也往往會影響治理成效。沖突使得合作者之間相互妥協并討價還價，然而沖突無法立即或全部解決，從而合作者又進入新一輪的協商。Hirschman也指出，“因宗教信仰、種族、語言或意識形態產生的沖突給治理帶來了極大的難題。”［19］ch20在此基礎上，元治理（meta－governance）作為治理失靈的解決辦法進入了學者的視野。Sorensen認為，“元治理是一個包含了多種規制網絡工具的大概念，它指的是影響各種自組織過程的任何一種間接治理形式。”［6］100－101在Jessop對元治理的解釋中，政府雖然不再具有最高絕對權威，但卻充當元治理的關鍵角色。“政府提供治理的基本規則和監管秩序；保證不同治理機制和制度的兼容性；扮演政治團體對話的主要組織者；配置相對壟斷的組織智慧和信息以塑造人們的認知期望；充當治理沖突中的‘上訴法庭’；通過支持較弱一方或系統建立權力關系的新平衡；改變個人和集體參與者對身份、戰略能力、利益等的自我認識；承擔治理失敗時的政治責任。”［16］30因此，元治理是當治理失敗時對治理的治理，我們可以把元治理看作是治理失靈時重視政府重要作用的另一種表述。

2．責任挑戰

Bovens指出，“‘多只手的問題’要求治理關注責任問題，在復雜的網絡組織背景下，這一問題更具挑戰性。”［20］在他看來，多只手涉及治理目標的情況下，很難恰當分配成功與失敗的責任。Pierre與Peters則清楚的認識到“參與治理的那些行為者有必要對他們的行為負責”，并提醒“我們始終沒有創造出一種治理視角下的政治責任模型”［21］5。在Stoker看來，治理的復雜性“已使得問題出現時政策制定者和公眾不知道誰應該擔負責任，這就可能導致政府主體將責任推給私人供貨商，而更糟糕的是尋找‘替罪羊’的可能性增加。那些處于解釋并引領公共輿論的人往往能夠把失敗或困難推給別人。這類問題并不鮮見，問題是治理結構給它們增加了機會。”除此之外，“自組織網絡面臨的困境在于：對誰負責？治理要求不同的機構把各自的資源和目標湊到一起，在這種情況下對誰負責的問題可以在兩個層次上發生：一是該網絡的單個成員，另一個是被排除于任何特定網絡之外的機構或人。某些群體的成員有可能對由各群體的領導者同意、由網絡做出的安排不滿而又難以表示不滿，或是難以遵行。為難之處在于，網絡強大而他們的群體是這個網絡的一部分，而即使所有群體的各個成員都滿意，對誰負責的問題仍可能發生，因為所有的網絡在一定程度上都有排他性。它們是由其成員的自我利益驅動的，根本的動力并不在于對廣大公眾利益的關懷，尤其不關心排除于網絡之外的人。”［10］22－24由此，公共治理模式下的民主責任問題不能被忽略，誰負責？對誰負責？即民主責任的主體和客體成為理論發展中的難題。

五、公共治理與傳統公共行政、新公共管理的比較分析

關于治理與傳統公共行政，學者們認為傳統公共行政處理各組織內部政治與行政分開的管理問題以及這些組織內部的政策制定、預算與執行；而治理關注的焦點則是組織與參與主體之間的復雜關系。傳統公共行政注重確定、指令性的結果，而治理則更多關注非預期結果。總之，治理被看作是比政府統治更廣泛的概念。關于治理與新公共管理，Rhodes從治理的視角出發，總結出新公共管理的四個不足：“①采用組織內的關注視角，注重‘3E’、收入以及權力與責任的明確劃分，忽視組織間關系的管理以及沒有科層控制的目標協商；②過分沉迷于目標，延續了目標管理理念；③關注結果。在組織間的網絡關系中，管理形式隨治理結構的改變而改變，‘多只手’的治理方式使得貢獻與責任難以明確劃分，而關注目標與結果的管理主義并不能適應新的治理時代；④競爭與調控的矛盾。”［1］663－664另外，Peters與Pierre則認為“治理關注過程，新公共管理關注結果；治理強調組織間關系，新公共管理強調組織內關系；治理是在一定程度的政治控制下維持公共部門資源，并通過發展戰略保持政府的行動能力，而新公共管理實質是公共部門改革，使公共機構轉變成與私人組織、營利性組織相區別的一系列組織，而區別在于所提供公共產品的性質。”公共行政學范式在每個時代都有不同的發展訴求，傳統公共行政注重“效率”，新公共管理強調“績效”，新公共服務追求“公平”。因此，為確保治理理論在當今時代的優勢地位，學者們引入了新的“公共價值管理范式”，甚至將公共價值管理的敘述看作是與治理視角最為匹配的范式。因此，Stoker從公共價值管理范式的視角對三者進行了區分，并重新思考效率、責任與公平問題。