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一、案例背景

2004年12月26日發生的印度洋特大地震海嘯災害先后殃及10余個國家，死亡約30萬人，造成140多億美元的財產損失，成為繼1970年孟加拉熱帶風暴、1976年7月中國唐山大地震之后，30年來世界第三大自然災害，受到世界各國的廣泛關注。海嘯災難發生后，國際社會開展了史無前例的緊急人道主義救援行動，共承諾援助資金已達40多億美元，表現出空前團結和人道主義精神。

印度洋晦嘯帶來的巨大災難，向世界再次敲響警鐘，呼喚進一步加強國際合作，盡快建立全球特大災害預警應急體系，有效地預防和應對跨國家、跨地區的重大自然災害，降低災害帶來的損失。

二、海嘯災難的演變過程

（一）地震引發海嘯災難的防范意識匱乏，讓災難變為現實

2004年12月26日早8時，在印尼蘇門答臘島西北部海域，大洋深處突發強烈地震，使幾乎整個蘇門答臘島，馬來半島都震顫起來。在海邊休閑、勞作的人們驚奇地瞪大了眼睛。誰也沒想到，一場災難就要降臨。當海嘯降臨時，人們同樣無以應對。斯里蘭卡的一名災民說，當時他們剛干完早晨的活，正在休息。不知不覺間，海水逼近了他們的房子，隨后又很快退去，一切都都很平靜。村民們從沒有見過這種情況，都感到莫名其妙。然而沒過多久，海浪又咆哮著撲來，把成年大象大小的石頭卷了起來，還將成噸的海魚拋到岸上。幾分鐘后，海面又趨于平靜。很多漁民跑去看自己的漁船，有的人則在海灘上抓魚。就在此時，更大的海浪沖了過來，“房屋眨眼間變成了垃圾”。

印度內政部負責人說，從印尼蘇門答臘島附近發生強烈地震到海嘯抵達印度海岸，需要一個半小時的時間。如果在這段時間內政府能夠通知人們海潮可能抵達的地區，很多生命就可以獲救。

印尼官員坦白說，他們根本不知道大地震會引發海嘯，也不知道這種自然災害到底有多恐怖。

據泰國《國家報》消息，泰國氣象部曾有45分鐘時間對蘇門答臘島附近的地震進行分析并決定是否發出海嘯警告，但擔心如果發出警報而未發生海嘯可能影響國內旅游業．因而沒有發出。一名泰國氣象局官員稱，印度洋地區已經數十年沒有發生海嘯，因此他們不愿意發出海嘯警告。事實上，就在地震發生的30個小時前，一份包含14條減小海嘯危害措施的報告就張貼在泰國氣象部門。報告明確指出，在海達曼海發生海下地震后，泰國氣象部應當立即準備應對海嘯。但由于擔心影響旅游業瞞報了警告。

斯里蘭卡負責災后救援工作的一位高級官員說，斯里蘭卡沒能認真對待地震預警警告，應對破壞性海嘯來襲的準備工作也沒有做好。“我們一直很自滿。人們—直在地震和海嘯的警報，我們自己也捕捉到了地殼的數次震動，但很明顯，我們對此并沒有給予足夠的重視。”

（二）預警機制缺失，信息溝通不力，使災難不斷升級

地震的震波猛烈地撞擊著海水，并迅速形成一圈圈的驚濤駭浪，向遠處狂奔而去——一場可怕的大海嘯形成了。

向東、東南方向涌去的巨浪首先襲擊了蘇門答臘島。

上午9時前后，襲擊了馬來西亞和泰國的一些地方。

9時30分左右瘋狂登陸斯里蘭卡、馬爾代夫和印度東南沿海地區。

遭受地震和海嘯襲擊的印度洋沿岸各國官員事后承認，他們沒能在蘇門答臘島附近海域發生9級地震后及時向國民發出海嘯預警，若非如此，定將挽救成千上萬人的生命。

印尼氣象和地質部門的一位官員承認，該國在監控災害性天氣工作一直存在薄弱之處。他說：“很不幸，我們沒有能預警海嘯來襲的設備。這些設備都太貴了，我們沒有錢來買。”

泰國官員稱，該國沒有在受海嘯襲擊的泰南部地區西部海岸部署海浪監控傳感器，因此當地民眾和游客無法得知海嘯預警。《曼谷郵報》援引泰國氣象廳前預報專家他瑪薩羅·史密斯的話說，雖然地震很難預測，但地震引發的海嘯卻具有可預測性。氣象局有一個小時的時間緊急預報，從而疏散人群，但他們沒有做到。氣象廳官員說由于缺乏衛星技術，氣象廳無法實時預報。

目前國際社會建立的海嘯預警機制主要針對的是太平洋沿岸國家，在印度洋沿岸卻沒有一個海嘯預警中心。26日發生的強烈地震雖然被地震臺網測到，但是由于有關地區沒有海嘯波監測裝置，根本無法及時發現海嘯和確定海嘯的運行方向，因而也無法及時預警。由于經常受到海嘯的威脅，日本特別注意對海嘯的研究，有嚴密的預警機制。一般認為，如果這次是日本遭遇海嘯，傷亡會大大減少。因為地震引起的海嘯，一定是發生在地震之后，并需要一段時間傳播，即使這些波浪的運動速度很快，一般也要一個小時才能傳到幾百千米（公里）以外。這次海嘯的傳播速度達每小時800千米（公里），而從震中到達斯里蘭卡也用了兩小時。因此只要不是離震源太近，就可以有時伺機逃避。

印度洋沿岸這些國家在分享相關信息時渠道不暢。美國地質調查局在檢測到大地震之后本來試圖通知印度洋沿岸各國準備防范海嘯，但始終沒有和這些國家的相關部門聯系上。原因是“這些國家沒有正式的警報傳送渠道，在我們的通訊簿中，沒有這些地區的負責人聯絡處”。由于印度洋沿岸國家沒有預警機制，更造成了這些國家與其他國家在分享信息時渠道不暢。

三、救災工作的進展過程——史無前例的全球救援大合作

（一）救災合作無國界，全球齊動員

面對災難，世界上許多國家，不論大小，不論貧富，上自國家領導人，下至普通公民，都紛紛投入到救災工作中，其規模之大，速度之快，實屬空前。

海嘯災難一出現，聯合國馬上作出反應。聯合國有關部門于海嘯發生當天在雅加達緊急召開專家會議，討論災難對東南亞和南亞地區造成的損失和所需救援物資情況。聯合國秘書長安南通過其發言人發表聲明，表示聯合國正在向遭地震和海嘯襲擊的印度尼西亞等亞洲國家派遣災害評估和救災協調工作組，以幫助各國開展救授工作。聯合國官員表示，用于受災國的花費將超過50億美元。這次災害雖然不是規模最大的，卻是聯合國開展全球急難事件救助協調作業50年來影響最大的天災。

中國作為受災國家的友好鄰邦，迅速展開中國歷史上最大規模的對外救援行動，在災害發生次日就宣布援助260萬美元（約合2163萬人民幣）。此后．中國政府根據災情發展承諾向受災國增加6050萬美元（約合5億人民幣）援助，并積極減免有關受災國家到期政府債務。中國政府免除斯里蘭卡全部到期政府間債務。中國社會各界也自發為災區捐款超過1210萬美元（約合1億人民幣）。中國香港特別行政區捐款逾6250萬美元（約合5億港元），中國澳門特別行政區向災區派出救援隊。截至2005年1月7日，中國政府和民間援助已累計遍1.33億美元（約合11億人民幣）。而且民間的捐款額還在繼續上升。截至1月29日，中國對災區捐助累計已逾12億人民幣。數批救災物資運抵有關國家。此外，中國政府以最快速度向受災地區派出了醫療隊及救援隊。中國政府又積極參與重大自然災害預警機制國際和地區合作，并倡議在北京組織召開了東盟一中國地震海嘯預警研討會。

歐盟對印尼海嘯救災給予充分關注。歐盟于海嘯發生當天批準300萬歐元的援助。英國、德國、法國、比利時等國均向班達亞齊派遣了救援人員或軍隊。其中，德國軍隊實力雄厚，他們將重型卡車、鏟車等大型設備直接空運到災區，甚至設置了專門的直升機空投點，大大提高了救災物資的運送速度。截至2004年12月19日，英國承諾提供1500萬英鎊（約合2890萬美元）的援助。

美國在海嘯發生后也作出反應。布什政府表示，希望通過參與救援行動，努力改善美國在伊斯蘭世界受到損害的形象。美國國務卿鮑威爾在海嘯發生后，代表美國政府宣布，向遭受海嘯災難地區提供1500萬美元的一攬子援助計劃。12月28日，美國國務院副發言人埃雷利時媒體表示，美國將向遭受海嘯災難的東南亞和南亞地區再追加2000萬美元的援助。

新加坡作為一個小國此次更是傾囊相助。只有四艘登陸艦的新加坡，除一艘在波斯灣執行任務外，其余三艘全部開赴印尼，充當搜索和救援直升機的平臺。

此外，南非、墨西哥，巴基斯坦、澳大利亞、新西蘭、馬來西亞等國也都向災區派遣了救援隊伍。每個國家的救援隊都發揮各自的特長和優勢，形成優勢互補，共同推進救冶工作。“合作”已經成為在救災工作中使用最頻繁的詞匯。

（二）災難反思意義深，共謀安全

災難發生后、國際社會召開了一系列關于預防、救災、重建、合作等會議，共商國際抗災預警應急大體系的構建。從雅加達東盟領導人特別會議到毛里求斯的小島嶼發展中國家會議，從日本神戶的世界減災大會到北京的東盟一中國地震海嘯預警研討會，再到泰國的普吉島部長會議，國際社會對災難已有清醒認識，提出廠—系列建立區域預警機制的重要倡議。

2005年1月6日，聯合國秘書長安南參加雅加達亞洲海嘯災難國際峰會，并以聯合國的名義呼吁全世界對受災國家提供援助，正式擔負起全球性救災行動的指揮和領導責任。總理出席了地震和海嘯災后問題領導人特別會議，并就救災和重建工作，代表中國政府提出了七點建議。這些建議包括：提供緊急救助；加快重建工作進程；重振受災國家旅游業；建立災害預警機制；加強信息共享和交流；充分發揮現有機制的作用；積極參與以聯合國等國際組織和東盟為主導的援助計劃。

2005年1月14日，聯合國小島嶼發展中國家可持續發展會議在毛里求斯閉幕、會議通過了《毛里求斯宣言》。宣言特別指出，應該盡快在印度洋建立災害預警系統，以防止類似印度洋地震和海嘯給人類帶來巨大災難的事情重演。此次會議共有114個國家的代表參加，其中18個國家的元首和政府首腦與會，60多個國家的部長出席，共有各國代表2000多人，此外還有許多社會團體代表和記者與會。

2005年1月24日，在日本神戶舉行的世界減災大會決定建立全球性災難早期預警系統，以減輕各種自然災難給人類造成的損失。這個國際早期預警將由聯合國主導實施，建成后將整合世界氣象組織和世界糧食計劃署等諸多機構的相關功能，為各種自然災害做出預警，加強各國及各國際組織之間的信息交流，以便及早做好抵御自然災害的準備。在大會上，一些發達國家代表表示，愿意為國際早期預警項目提供資金和技術支持。

2005年1月16日，中國—東盟地震海嘯預警研討會在北京閉幕。中國和東盟簽署了《建立地震海嘯預警系統技術平臺的行動計劃》。會議總結了印度洋地震海嘯災難的經驗、教訓，重點圍繞進一步加強國際協調與合作，提高東南亞地區地震監測能力，加強信息共享，通過建立亞洲區域地震合同，為地震海嘯提供早期預警等問題，進行了深入研討，井就下一步的聯合行動方案達成共識。這次會議是總理1月6日在東盟地震和海嘯災后問題領導人特別會議上倡議召開的。

（一）災難本來可以減低，甚至可以避免

災難之所以如此巨大，一個原因是因為人們災難意識的匱乏。在突如其來的海嘯面前，沿岸各國普遍缺乏防范意識，也缺少應對突發災難的經驗。美國地質調查局信息中心的專家韋弗利·帕森認為，這顯然是因為印度洋很少出現海嘯，規模如此巨大的海嘯更是鳳毛麟角。這讓印度洋沿岸國家降低了防范意識。

同時，政府也沒有給予國民相應的指導。政府應該指導居住在海邊的國民在發生地震后離開海邊。由于地震震中在海底，波動傳遞到海岸一般需要20分鐘到兩個小時，如果當地居民組織得力，這段時間足夠人們逃生了。帕森說：“居住在日本沿海的人、居住在加利福尼亞沿岸的人都受到相關指導，而這次海嘯侵襲的許多地方的居民根本沒有任何海嘯知識。”

另一個原因則是海嘯預警機制的缺失。科學家指出，如果印度洋沿岸國家建立海嘯預警機制，那么很多傷亡都是可以避免的。面對這場天災，媒體尖銳地指出：在印度洋海域，沒有完善的海洋安全預警機制尤其是海洋地震預警系統和減災系統，令印度洋沿岸各國疏于防范，災難發生后手足無措，這才是造成悲劇的根本原因。有關專家指出，如果在印度洋建立了海嘯預警機制，向人們提供防護教育，這次災害也許不會奪去這么多人的生命。如果印度洋沿岸國家有海嘯預警機制或潮汐檢測系統，大多數遇難者都可以被挽救。以今日的技術，地震的發生雖尚不能準確預報，但地震一旦發生就能測出，海嘯的發生也可察知。正如英國《金融時報》的文章所指出，在印度洋地區，這次災難凸顯印度洋預警系統的缺乏。

（二）此次應對災難的成功之處

國際間的合作與協調是此次救災工作的重要成功經驗。在經濟全球化和相互依存不斷深化的今天，印度洋海嘯已不是某一國或幾國的災禍，而是完全意義上的全人類浩劫。災難的國際性直接引起了國際社會的全面關注，與之相對應，國際經濟救援機制迅速啟動。聯合國啟動了有史以來最大的救援活動，在國際救災工作中發揮了重要的領導和協調作用。世界各國的救援也體現了空前的團結。

此次海嘯之難，不論是海嘯破壞與影響的范圍之廣，還是國際傳媒報道的空前密集；不論是各國對此反應的迅速與廣泛，還是世界各國政府與人民在救災中所體現出的天下一家、有難同當精神，來自數十個國家的軍人和醫護人員奮戰在災區，都證明國際間的合作與協調至關重要。面臨共同的威脅，合作的需要顯而易見；同時，在處理問題中不可避免地產生利益和矛盾，協調利益、化解矛盾也是國際合作的作用所在。通過國家之間的取長補短，借鑒經驗、援助技術，不僅有利于解決問題，而且促進了國家間關系的發展。

（三）應對危機的啟示

1、危機的預警預防以及救援，國際間的合作非常重要

危機預警系統的建立與完善，離不開合作與協調。現在全球還不能真正做到早預警、早防范，有效減輕各種自然災害的損失，國際問的聯合危機處理能力亟待提高。因此，應盡快聯合各個國家、地區和國際組織形成一個全天候、多領域的合作機制。一是應加強全球范圍內的規劃和協調，支持聯合國在建立健全預警機制進程中發揮領導和協調作用。二是支持盡快建立全球統一的預警系統，在充分協商與合作的基礎上共同建立本地區的預警機制，充分吸收、借鑒成功經驗，盡早發揮減災實效。三是支持不發達國家與地區的預警能力建設，國際社會應加強扶貧、基礎設施建設、教育培訓、人力資源開發等合作，從根本上提高發展中國家的能力。

2、應加快建立全球特大災害預警應急體系

預警應急體系，是一項具有戰略性和全局性的重大工程。完善的預警應急體系應當包括統一的協調機構、全面的信息平臺、靈敏的應急機制以及專業的科研隊伍。

第一，建立一個“國際災害預警應急協調管理機構”。有專家建議，可以成立“聯合國全球特大災害預警應急中心”，作為世界級防災減災工作的最高司令部和神經中樞，由其負責應對特大自然災害的國際預警體系的建設和運作，協調世界各國聯合監控防治自然災害。

第二，建設一個覆蓋全球的災害預警及信息傳遞平臺。要在全球范田內來進行危機信息管理，就應充分調動國際上現有的大量防災減災機構和研究人員的力量，利用各種現代化的技術手段，建立一個實時共享的災害信息管理和系統，及時捕捉全球各個國家和地區所有自然災害的先兆信息，做到科學分析、及時預警。

第三，建設—個功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急機制，提高全球處置突發自然災害的能力。建立起科學可靠，高效運轉的預警應急機制，可以在發生重大災害時以最短的時間，通過多種傳播手段，將信息傳遞到干家萬戶，并組織人們迅速撤離。

第四，聯合世界各國的科學研究力量，集中攻克災害監控防治工作中的科學難題。

3、應加強全民防災意識教育

防災意識是人類必須長期樹立的非常重要的安全意識之一。有了防災意識，人們才會積極地去研究自然災害，未雨綢繆。防災意識的產生方式有兩種：一種是災害發生后以教訓的方式產生；一種是借前車之鑒加強教育宣傳。這就要求人們樹立起防災減災的意識，并用這種意識去進行自我保護和相互保護。這次海嘯之所以傷亡慘重，與當地居民缺乏對海嘯的了解和防災避險知識有關。我們必須借鑒發達國家的經驗，高度重視全民防災減災指導，在各級學校、村鎮、杜區，將防災減災知識列入教育內容，提高廣大群眾在發生災害時的自救和施救能力。