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內容摘要：由于公用事業對于我國城市社會經濟生活的重要性，這些風險產生的后果可能比較重要。因而，應對和防范這些風險也是推進我國城市公用事業民營化的一個重要的理論問題。我國城市公用事業民營化是一個不斷探索和推進的過程，因而改革的過程可能導致風險的發生。

關鍵詞：公用事業民營化風險監管

城市公用事業民營化面臨的風險

我國城市公用事業民營化的風險是指在我國城市公用事業民營化的周期內可能發生的對公用事業項目的融資、建設、運營產生干擾的不確定影響，或可能導致我國城市公用事業項目受到損失或損害，導致項目失敗的事件。

（一）法規、政策風險

目前，我國政府在公用事業民營化過程中，已積極出臺了一些相應的法規與政策，為公用事業民營化的改革起到了保駕護航的作用。但是，政府在法規、政策層面的應有作用還遠未發揮出來，主要體現為：法規、政策不到位，滯后現象嚴重；法規、政策過于寬泛，缺乏可操作性；現行法規、政策的支持力度不夠。

（二）腐敗風險

城市公用事業產品和服務的需求相對穩定，受經濟周期波動的影響很小，整個行業具有良好的流動性和回報穩定等特點。因此，公用事業領域存在著潛在的巨大的利潤（租金）空間，是許多利益集團渴望進入的領域。因此，無論是在民營過程中，還是在民營之后的運作中，都存在權錢交易的腐敗風險。

（三）效率風險

我國城市公用事業改革的初始條件和基本動因是原有體制的低效率。在城市公用事業長期的政企合一體制之下，在國有企業壟斷經營管理之下，必然產生公用事業產業的低效率。民營化解決的就是怎么從增加投資、擴大供給、提高服務質量這些方面來解決問題，提高城市公用事業運營效率。對公用產業來說，真正促進效率提高的是市場競爭機制的引入而不是經營主體及所有制的改變。因此，如果不能對城市公用事業原有的壟斷性市場結構進行重組，如果不培育競爭機制，只是將國有企業的壟斷經營轉變為民營企業壟斷經營或公私合作企業的壟斷經營，實際上只是一種利益的再分配而不是激勵機制的演進。民營化后的城市公用事業如果沒有市場競爭的壓力，可能仍是低效率的。

（四）公平風險

城市公用事業民營化后，民營公用企業能否使城市人民享受到普遍、公平的產品和服務，社會的公共安全能否保障，這些都是不確定的。公用事業與城市廣大人民群眾的生活息息相關，公用事業產品和服務屬于他們的必需品，具有消費的“不可拒絕性”，價格再高也必須消費。雖然公用事業民營化的實質是政府將提供公共物品和服務的職能委托給了民營企業，但是公用事業生產和提供主體的變化并不意味著其公益、公共屬性的改變，普遍服務仍然是民營企業必須履行的一項義務和社會責任。對追求利益最大化的民營企業來說，普遍服務可能意味著經濟上的損失。如果它們的這種損失得不到相應的彌補，它們必然違反普遍服務的可承受性和非歧視性原則，廣大人民群眾的權益可能絕對或相對地受到損害。

城市公用事業民營化風險應對策略

風險回避。風險回避是當項目風險潛在威脅發生可能性很大、不利后果很嚴重、又無其他策略可用時，項目公司主動放棄或排除項目目標、行動方案、業務、活動或環境等，從而達到規避風險的一種策略。在對我國城市公用事業民營化的風險進行鑒別后，如發現實施此項目將面臨巨大風險，保險公司也認為該項目風險太大而拒絕承保，這時就應放棄或終止該項目的實施，以避免今后可能發生的更大損失。

風險減輕。風險減輕是指城市公用事業的項目公司采納、實施某些作為，盡可能降低風險發生的可能性或減輕后果的不利影響，從而使風險最小化。在實施減輕策略時，最主要的做法就是設法將不可控制風險轉變為可控制風險。

風險轉移。風險轉移又叫合伙分擔風險，它的目的不是降低風險發生的概率和不利后果的大小，而是借用相關合同或協議，在風險發生時一方將部分風險轉移給其它方。城市公用事業民營化的風險轉移方向有兩個：一是通過合同方式轉移給其它方；二是通過擔保或購買保險的辦法將風險轉移給擔保人，以及保險公司或保險機構。

風險自留。風險自留就是城市公用事業項目參與人以自己財務能力自行承擔風險損失，它可以是主動的，也可以是被動的。雖然自留風險可節省對抗風險的費用，但可能會使項目公司面臨更大的風險。因此，項目公司在以自留作為風險應對策略時，應謹慎評估其得失。

城市公用事業民營化風險的防范措施

（一）轉變公用事業管理職能

隨著城市公用事業民營化進程的推進，國內外的民營資本必將分階段介入公用事業的經營領域，經濟和社會領域的自主性和多變性因素都將進一步增強，公共領域治理的多中心格局成為民營化所訴求的模式，但其中政府的核心作用不但不能削弱，反而應該在民營化的過程中得到進一步加強。政府為公用事業的私人提供者創造良好的制度環境和穩定的政策環境，如產權的界定等激勵制度和準入政策、價格政策、公用企業的投融資政策等；民營化之后，政府還要發揮其規范公用事業監管的職能，維護公平有效的市場競爭。

（二）完善公用事業民營化的法律法規

要保證我國城市公用事業民營化順利進行并取得良好的效果，就需要對公用事業民營化進行監管。然而監管必須依法進行，這樣才公正，才能兼顧各方利益。而依法監管的前提是“有法可依”，但目前我國缺乏健全和完善的與公用事業民營化相配套的法律法規體系，因此為了消除民營過程中無法可依的被動局面，為公用事業民營化提供制度依據，應該完善公用事業民營化的法律法規。應盡快建立相對比較統一的制度安排，借鑒成功國家的先進經驗，制定切實可行的管理法規。這些法規應由城市公用事業管理局、技術專家、經濟專家、法學家以及政府有關部門組成的獨立機構共同擬定，廣泛聽取各方利益集團意見，由全國人大批準并實施。

（三）漸進推進城市公用事業民營化

任何改革都是一個從無到有、從小到大的探索過程，城市公用事業民營化改革也不例外。公用事業民營化是一個在自然壟斷產業逐漸增加民營企業的比重，擴大其經營范圍，相應減少國有企業比重，縮小其經營范圍的過程。從發達國家到我國一些大城市的公用事業民營進程來看，民營化都是逐漸推進的。我國城市公用事業民營化改革應該在漸進中不斷完善各種法律法規、各種監管制度、各種保障機制，總結經驗教訓，掃除民營化的各種障礙，減少民營化的各種風險，漸進式推進民營化改革。

（四）強公用事業民營化的監管力度

城市公用事業不同于一般的競爭性領域，隨著社會資本大量涌入公用事業領域，由于政府失去對公用事業項目的控制權，可能會出現行業內效率不高等市場失靈問題，收費提高、服務可靠性有所下降等普遍服務問題，因此，監管力度的加強成為抑制民營化中出現風險的重要措施。我國城市公用事業民營化后，政府要監督和控制服務的民營企業，但不能直接插手干預民營企業，關鍵是要提供激勵、獎勵和懲罰，給民營企業設定基本活動的規則。雖然角色發生變化，但監管的力度卻應該加強，這樣才能防止民營過程中腐敗現象的發生，確保政府信用的增加，提高民營企業的運行效率，為居民提供普遍優質的服務。

（五）建立公用事業民營化風險預警系統

公用事業民營化風險預警系統是度量公用事業民營化項目運作過程中某種狀態偏離預警線的強弱程度、發出預警信號并提前采取防范措施的系統。它是公用事業民營化參與方通過建立風險評估體系和進行風險控制，來預防、化解風險的發生，將風險造成的損失降到最低的有效手段。公用事業民營化風險預警系統應貫穿于民營化整個過程，為有效地預防和控制各種風險的發生起到作用，同時也使民營化參與各方提前樹立風險意識，推動公用事業的健康發展。