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一、公共管理創新視閾下的社會組織

公共管理創新是指公共管理創新主體為了公共利益,對現存有缺陷的公共管理制度進行改造,或對失效的公共管理制度加以廢止,而使現存有缺陷的公共管理制度得以完善,或創建出合乎生產力發展要求的全新的公共管理制度的持續不斷的創造性活動過程。[2]

在公共管理的發展歷程中,人們不斷探索有效的公共管理模式。早期的公共管理模式傾向于市場機制,主張盡量減少政府和其他社會組織的干預。但是市場存在缺陷,市場失靈證明了政府干預的必要性。于是人們轉求于政府機制,主張通過政府這只“看得見的手”辦好市場這只“看不見的手”所辦不好的事。但是政府與市場一樣存在缺陷,有許多社會和經濟問題是政府解決不了或解決不好的,政府失靈會給社會帶來更大災難,造成資源的更大浪費。[3]同時,人們發現市場與政府并不能涵蓋整個公共管理,在政府領域(公域)和市場領域(私域)之外還存在社會組織的“第三域”。加強社會組織建設,構建由政府、市場和社會組織“三元架構”組成的現代公共管理結構,對于社會主義和諧社會的建設具有重要意義。社會組織為解決市場失靈和政府失靈提供了新的可能,以社會組織為核心的社會機制成為公共管理模式新的選擇。

所謂“社會組織”,并不是一個內涵和外延都十分清楚的概念。西方的社會組織理論使用比較廣泛的概念有“第三部門”(TDT)、“非營利組織”(NPO)、“非政府組織”(NGO)等。社會組織具有非政府性、非營利性和志愿性的基本特征。[4]從本質上講,社會組織是政府公共服務的延伸,但它們以民間的形式出現,處于國家公共權力體系之外,在組織上與政府沒有隸屬關系,也不代表政府或國家,具有很強的自治特點;它們通常秉持服務社會或服務成員的利他主義宗旨,不以追逐利潤為目標,其出發點是公眾的普遍利益;社會組織的活動以自愿為基礎,不存在任何外來強制性的干預,實行獨立的非強制性管理,維系其存在和發展的是社會責任感和奉獻精神。

當今社會發展表明,政府機制、市場機制、社會機制不能互相代替,三者是一種沖突、競爭、合作的關系。社會組織不僅是公共管理創新的主體,其本身也是公共管理創新的重要體現。政府、市場、社會組織的互動與合作是公共管理創新的方向,是公共管理模式的最佳選擇。

二、促進社會組織發展是中國公共管理創新的新維度

1.社會組織是政府瘦身的“減肥劑”

在傳統的政府管理模式下,政府對社會公共事務大包大攬,對經濟、社會事務管得過多、過死,產生諸多弊端。現代社會公共管理中,政府必須轉變職能,把“不該管、管不了、管不好”的事情轉移出去,剝離政府包攬的或不該直接從事的那部分社會服務與管理事務。[5]所以相當部分的群眾性、社會性、公益性的社會公共服務和社會管理職能將逐漸從政府職能中分離出來,交給社會組織去承擔“無限政府”所不應承擔、不能承擔的職能。社會利益主體多元化和社會需求多元化的今天,需要社會管理多元化和社會服務的多元化與之相對應。社會組織正是適應社會發展的需要應運而生的。

2.社會組織是和諧社會的“潤滑劑”

社會組織是良性調節社會關系的社會力量和中介,是一種能夠妥善處理社會矛盾、社會問題和社會風險的新機制、新實體、新主體。和諧社會的底線是必須有社會的和平與穩定。改革開放以來,利益結構的調整在社會上積蓄了大量的矛盾和危機,隨時都有可能引發社會的動蕩。[6]社會組織的自治性、民間性、志愿性、組織性、公益性以及社會與個人中介地位的特點,決定了其可以發揮自我管理、緩解社會矛盾、維護社會穩定、促進社會和諧的作用。尤其是社會組織可以有效地動員社會力量和社會資源,幫助政府解決社會管理中的一些薄弱環節。實踐表明,社會組織可以整合公眾利益,通過組織化、制度化的表達方式反映不同利益群體的訴求,協調不同利益群體的關系,推動社會行為的規范化、有序化,是化解矛盾、緩和沖突的潤滑劑、稀釋劑,維護社會穩定的“安全閥”,促進社區和諧的“粘合劑”。

3.社會組織是政治民主的“催化劑”

社會組織是反映群眾訴求、擴大群眾有序參與的基本組織形式。隨著我國經濟社會不斷發展,人民群眾的利益訴求日益多樣化,權利意識、民主意識、法律意識普遍提高,參與經濟、政治、文化、社會事務管理的愿望日趨強烈。社會組織能夠深入基層,了解社會各階層的不同需求,可以有組織、有目的地針對不同群體進行社會動員,整合和影響組織成員的價值觀及利益表達方式,維護自身的合法權益,實現有序的政治參與。[7]另外,社會組織還為人民群眾理性表達利益訴求、合理維護自身權益、有序擴大政治參與,提供了重要的組織渠道,保障公民利益表達的暢通。

三、促進我國公民組織發展的路徑探析

1.觀念創新:轉變思維模式,樹立正確的公民組織思想

對于有著長期“威權主義”文化傳統的中國社會來說,積極培育社會組織思想,正確理解社會顯得尤為重要。長期以來,受到某種單向性思維的影響,人們傾向于把社會組織視為國家的對立面,仿佛國家與社會的關系是一種零和博弈,國家強必定社會弱,而社會強必定國家弱。國家對社會組織發展的正面意義始終沒有深入的了解,從而采取了一種高度防范的態度,在具體措施上沿用行政控制的手段,對民間社團組織的發展施加了很多不必要的限制。[8]真正的和諧社會是一個國家權力與公共權利良性互動的社會,是國家的社會管理與公民的自主管理相統一的社會。因此,要堅決克服包辦一切的錯誤管理理念,明確政府自己的職能定位,要有所不為,切實轉變職能,不僅要退出市場,也要退出社會,積極發展社會組織。社會組織要積極投入到社會公共管理和服務領域,發揮自身作用的優勢,全面激發社會活力,形成管理社會服務社會的合力,共同對社會公共事務實施治理。社會組織作為社會互動的載體,是市場與政府兩個系統傳遞信息的橋梁,是政府的幫手,也是市場關系的維護者,它溝通政府與市場、政府與個人、企業與企業、個人與個人之間的各種社會關系,使社會結構運行更加順暢,社會經濟發展更加有序。總之,社會組織是和諧社會的基本單元,和諧社會需要社會組織。

2.機制創新:建立健全三大機制,促進社會組織迅速、有效、有效發展

(1)建立“低門檻”引入機制,促進社會組織迅速發展。多年來,我國從實際出發,一直實行社會組織由掛靠單位和行政管理部門雙重管理的方式,這在加強社會組織管理和監督方面,起到了積極的作用。隨著社會組織的發展,其負面作用也越來越顯現出來。受“雙重管理體制”的限制,大批社會組織未必能在民政部門合法登記,于是被迫以工商登記的形式尋求合法注冊(為此須按企業的標準繳納工商管理費用和納稅,無端加重了組織運作成本),或干脆放棄登記,以不登記的形式開展活動(為此面臨著隨時被取締的命運)。如果要說“風險”,“雙重管理體制”抬高了社會組織的登記注冊門檻,客觀上催生了大批“非法”的社會組織,后者既不能享受政府提供的服務,也不便接受來自政府和社會的監管,由此倒真可能引發各種社會政治風險。

當前要改革現行的“雙重管理體制”,適當降低部分社會組織的準入“門檻”,特別是要大力支持和鼓勵社會急需的社會公益性組織的發展。使大批社會組織從“非法”轉為合法,從“地下”走向陽光,既可以充分發揮社會組織參與社會治理的積極作用,又能將社會組織納入政府服務和監管的范圍,促進政府組織與政府組織的優勢互補,實現興利除弊與社會善治。

(2)建立人才激勵機制,促進社會組織有效發展。社會人才是否引得進留得住要看激勵機制。社會組織作用的發揮,離不開優秀的社會人才。實踐表明,要讓社會組織人才“引得進、留得住、用得好”,必須廣開舉賢薦能之路,優化人才成長環境,建立健全一套培養、吸引、使用、評價、激勵社會組織人才隊伍的系統機制。當前要創新評價手段,根據不同類型、不同層級專業技術人員的特點,采用考試、評審、答辯、考評結合、考核認定等不同的評價方式,真正評出水平,評出能力。堅持重在業內和社會認可,進一步加強評審、考試的制度建設,充分發揮同行專家在評價中的作用,增強評價結果的公信力。要規范評價程序,堅持客觀公正、公開透明,制定公平的評價規則,規范評價的各個環節,全面推行評價公示制度,加強對評價過程的監督管理,確保評價的公平公正。

(3)建立管理監督機制,促進社會組織有序發展。在強調保障社會組織發展的同時,更要從加強監督管理著手,規范社會組織行為。首先,創新社會監督機制,把政府對社會組織的一元化監管轉向政府監管、社會監督和社會組織自律相結合的多元化監督格局。其次,建立健全各部門各司其職、緊密配合、通力合作、齊抓共管的監管協調機制。再次,建立社會組織信用網絡化管理系統,搭建社會組織電子監管平臺,建立社會組織信用警示制度,針對社會組織信用狀況,制定相應的警示、處罰辦法,加強對社會組織失信行為的監督管理,及時在網上公布社會組織的信用信。最后,堅持定期檢查和不定期檢查相結合、全面檢查和重點抽查相結合的原則,重點在如下方面進行切實有效的監管:違法違規強制入會、攤派會費、強行服務行為;違反有關規定,擅自設立收費項目,違法出具認定報告或出具虛假認定報告,借機謀取不正當利益的行為;服務中的價格壟斷和價格欺詐以及損害消費者、非會員的合法權益和社會公共利益的行為;社會組織的涉外活動及境外非正式組織在境內的一切破壞滲透活動等。

3.法制創新:優化有利于促進社會組織規范發展的政策環境

當前,我們國家進入了全面建設小康社會時期,不僅為社會組織的發展創造有利的物質基礎,而且也為社會組織的發展提供了良好的政策環境和法律支持。但是,我們也應該看到,社會組織的法制還不健全,環境還不夠“寬敞”。目前有關社會組織的法律,如《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》等都是單項的行政法規,缺乏統一的法律平臺,不利于社會組織的健康發展。[9]所以首先要加強國家對社會組織的立法工作,制定和頒布統一的法律,提升立法權威。設立社會組織管理方面的實體法,從立法上給社會組織的自治性和民間性以法律的保障,逐步打破限制競爭的規定,為其能力的提升創造良好的宏觀環境。其次要形成配套的法律體系,以優化社會組織生存的法律環境。同時還要依法對社會組織進行規范、監督和管理,逐步建立和完善對社會組織依法監督和管理的長效機制,為社會組織的快速、健康發展提供法律保障。