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黨的十七大報告中明確指出要“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”。建設服務型政府是新時期政府管理的創新，沒有現成的模式可以照抄照搬。美國著名公共管理學者彼德斯在《政府未來的治理路徑》一書中提出了四種政府管理模式，即市場化政府模式、參與型政府模式、靈活性政府模式和解除規制政府模式。從服務型政府的創新實踐來看，筆者認為，服務型政府建設路徑大致可分為發展型、保障型、參與型和治理型四種。

一、效率優先的發展路徑

發展路徑以效率為核心價值，以經濟建設為中心，以改善投資環境為重點，不斷提高政府部門的工作效率，努力樹立政府的“親商”形象。在發展路徑中，企業是政府服務的主要對象，招商引資是政府服務的主要內容，經濟快速增長是政府服務的主要績效。為了吸引更多的企業和資金在當地“安家落戶”，各級政府積極致力于改善投資環境，努力為企業提供優質高效的服務。改革開放30年來，我國社會主義現代化建設取得了舉世公認的偉大成就，關鍵就是以經濟建設為中心，始終堅持發展不動搖。在各地生動實踐中，發展路徑的主要做法有：一是建立工業園區或經濟（技術）開發區，統一規劃實施交通、通訊、能源、水利等基礎設施建設，著力改善招商引資硬環境。二是在項目審批、土地征用、稅費征繳、口岸通關等方面給予優惠政策或特別政策，為企業生產經營開辟綠色通道。三是簡化行政審批手續，建立行政服務中心，普遍推行集中審批和服務制度，如窗口式辦公、一站式服務、全程、并聯審批、服務承諾、限時辦結等制度，提高服務效率和質量。四是規范行政管理和執法行為，堅決制止“三亂”（亂收費、亂罰款、亂攤派），嚴厲打擊制假售假、走私販私、騙稅騙匯、侵犯知識產權等破壞經濟發展環境的違法行為。

二、注重公平的保障路徑

保障路徑以公平為核心價值，以社會和諧為中心，以解決和改善民生領域問題為重點，努力樹立政府的“親民”形象。在保障路徑中，弱勢群體是政府服務的主要對象，社會保險、社會救助和社會福利是政府服務的主要內容，社會和諧安定是政府服務的主要成就。解決民生問題要靠發展，但發展并不等于就解決了所有民生問題。從廢止收容遣送辦法、尊重保障人權寫入憲法、取消農業稅、實行免費義務教育、出臺物權法和食品安全法……這一系列關注民生、重視民生、保障民生、改善民生措施的出臺，不僅提高了人民的生活水平，而且推動了服務型政府建設。歸納起來，保障路徑的主要做法有：一是以基本養老、基本醫療為主體，建立多層次、廣覆蓋的養老、醫療、失業、工傷、生育等五項社會保險制度。二是以滿足困難群體的基本需求為目標，建立健全最低生活保障制度。三是以教育、醫療、住房為重點，建立和完善政府主導、社會參與的社會救助機制。四是以殘疾人、老年人為主體，健全扶老、助殘、救孤、濟困的社會福利制度，探索建立多元化的社會福利供給模式。五是加大財政轉移支付力度，實施扶貧開發工程，幫助貧困地區脫貧致富。

三、傾聽民意的參與路徑

如果說，發展路徑、保障路徑是政府的單邊行動，參與路徑則是政府與公民的雙邊互動。參與路徑以程序正義為核心價值，以民意表達為中心，以擴大公民有序參與為重點，不斷提高政府對民意的回應性和政府決策的科學性，努力樹立政府的“尊民”形象。參與路徑的主要做法有：一是建立社情民意反映制度。通過領導電子信箱、領導接待日、熱線電話、來信來訪等多種形式和渠道，加強政府與公民間的溝通。二是建立專家咨詢制度。對專業性、技術性較強的重大事項決策，邀請相關專家分析論證，提出政策建議，提高決策的科學性。三是建立重大事項社會公示制度。對涉及公眾利益的重大事項，如城市發展規劃、重大建設項目等，在決策前利用媒體、網絡等進行公示，充分聽取公民、法人和利益相關群體的意見和建議。四是建立社會聽制度。對同公眾利益密切相關的重大事項進行聽證，幫助決策部門發現決策方案中存在的問題和不足，并加以修正和完善，如價格聽證、立法聽證等。總的來看，這種“參與式”治理模式正逐漸成為各個地方政府行政決策和立法程序的重要組成部分。

四、民主協商的治理路徑

如果說，在發展路徑、保障路徑、參與路徑中，政府處于居高臨下的優勢地位，公民是“被服務”，那么，在治理路徑中，政府與公民則處于完全平等的地位，民主協商如何更好地提供“服務”。治理路徑以協商民主為核心價值，以限權和問責為手段，努力樹立政府的“民治”形象。在城市，凡是拆遷工作做得好的，都是多方民主協商、充分協商的結果。在農村，浙江省溫嶺市的“民主懇談”就較好地實踐了以“對話、協商”為特征的民主治理模式，“澤國試驗”將民主懇談導入鎮政府的預算過程，“新河試驗”將民主懇談與完善鎮人民代表大會制度進行了有機結合。“澤國試驗”與“新河試驗”表明，民主懇談運作完全符合現行法律的框架規定，而且進一步激活了鄉鎮人民代表大會的作用并使之更加充分發揮。歸納起來，治理路徑的主要做法有：一是明確政府職能定位。合理界定政府、市場與社會的邊界，將不應屬于政府的職能交還給企事業單位以及社會中介組織，同時將屬于政府的職能收歸政府所有，實現政企分開、政事分開、政社公開，解決好政府職能越位、缺位、錯位的問題。二是優化行政權力縱向配置。按照“財力和事權相一致”的原則，合理劃分層級政府之間的公共服務權限，促使行政權力重心下移，使基層政府具有更大的自主權，更好地履行公共服務職能。三是建立健全基層群眾自治機制。通過在農村普遍推行村民自治，在城市推廣“共建共享”的社區自治，促進表決民主與協商民主、尊重多數與保護少數的有機結合。四是推進公共服務社會化。通過公共服務外包、合同出租、聯營聯辦等靈活多樣的方式，鼓勵各種非營利組織和社會公眾參與興辦公益事業和社會服務，形成以政府為主導各種社會主體共同參與的公共服務供給格局。五是建立行政責任追究制度。公共服務主體及其工作人員，不履行或者不正確履行公共服務職責，以致損害相對人合法權益，造成不良后果和社會影響的，追究其責任。

五、四種路徑之間的關系

在不同的歷史時期，面對不同的經濟社會發展問題，政府工作的側重點也不同。如果把服務型政府比作一座大廈的話，發展路徑、保障路徑、參與路徑、治理路徑則是支撐大廈的四根支柱。四種路徑之間不是相互孤立、相互排斥的，只是側重點有所不同。四種路徑相互之間構成了一個有機的政策組合。發展路徑強調，建設服務型政府必須圍繞發展經濟、“做大蛋糕”這個中心任務來展開，“發展是硬道理”。只有經濟發展了，實力增強了，才有財力和能力提供更好的服務。保障路徑強調，改革發展的成果應該人人享有，建設服務型政府必須圍繞社會發展這個中心任務來展開，在強調經濟效率的同時必須注重社會公平。“不患寡而患不均，不患貧而患不安”。只有社會安定有序，經濟才能持續快速發展，才能更好地服務于民、造福于民。正如一列高速行駛的列車，如果不強調安全第一，遲早會釀成大禍。參與路徑強調，建設服務型政府必須圍繞公民參與這個中心任務來展開，集中民智、體現民意、反映民情，促進政府與公民的良性互動，形成科學有效的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制和權益保障機制。治理路徑強調，建設服務型政府必須圍繞達成共識這個中心任務來展開，科學界定政府、市場與社會的邊界，通過協商、合作、問責的手段，促使國家權力向社會權力、政府本位向公民本位轉變。治理路徑下的服務型政府并不是要剝奪政府的權力，而是說明政府的權力并非凌駕于社會之上或不受控制，它來源于社會、受制于社會并且服務于社會。無疑，治理路徑更有利于對服務型政府的行政權形成有效制約，有利于增強服務型政府的合法性，有利于服務型政府施政目標的合理化，有利于服務型政府行為方式的根本轉變。綜上所述，發展路徑、保障路徑、參與路徑和治理路徑是服務型政府建設的不同手段，分別從不同側面強調了政府的公共服務職能。在實踐中，更常見的是這四種路徑的不同組合。

六、推進服務型政府建設的對策建議

（一）以政務公開為重點，加快電子政務建設。謠言止于公開，廉政來自透明。只有行政機關的政策法規、職責權限、辦事程序、辦事結果、監督方式等都公之于眾，才能保障公民的知情權、參與權和監督權。凡是不涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的政府信息，包括立法活動、法律條款、政策實施、公共財政以及其他有關的政府信息等，都要向社會公開。特別是要重點推進財政預算、公共資源配置、重大建設項目、社會公益事業等領域的信息公開，包括所有公共支出、基本建設支出、行政經費支出預算和執行情況等都要公開透明。面向社會服務的政府部門以及醫院、學校、房產、公交、通信、水電氣熱、有線電視等公共事業領域，要全面推進辦事公開制度。利用現代信息技術，加快電子政務建設，所有公開的政務信息都要通過網絡，所有可上網辦理的政（事）務都應開通網上辦理服務。

（二）以行政問責為重點，建立政府績效評價體系。為了保證公共服務的質量和效率，必須在整個行政流程中實施績效管理，建立系統的監督考評制度和完善的績效考評指標體系。首先是“評什么”。要按照科學發展觀和建設服務型政府的要求，緊緊圍繞經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務的職能，科學、規范地確定評估的內容和指標體系。既要有經濟指標，也要有社會發展和環境建設指標；既要考核已經表現出來的顯績，也要考核可持續發展的潛力；既要科學合理，也要易于操作。其次是“怎么評”。堅持定量評估與定性評估、內部評估與外部評估相結合，建立開放透明的績效評估運行體系。一方面，要完善內部評價機制，增強考評的科學性、針對性和權威性。另一方面，要深入開展公民評議活動，將管理和服務對象納入評估體系，并逐步提高公民評估的參與面和權重比。此外，可借鑒國際經驗，建立專門的社會評估組織，鼓勵有關專家學者對各級政府績效進行科學的診斷和評估。最后是“結果怎么用”。要本著獎優、治庸、罰劣的原則，建立和完善相應的獎懲機制，做到“四個結合”：評估結果與加強政府自身建設相結合，評估結果與財政預算安排相結合，評估結果與干部選拔任用相結合，評估結果與行政問責相結合。特別是要通過政府績效管理，建立健全行政問責的長效機制，追究行政機關和工作人員的失職、瀆職責任。

（三）以低收入群體為重點，不斷完善社會保障體系。正確處理“分好蛋糕”與“做大蛋糕”的關系，將普惠民生作為各級政府當前的一項重要任務，確保民生福利支出增幅快于財政收入增長。一是把農村社會保障制度建設擺在突出位置，完善城鄉社會養老保險制度。以城鎮靈活就業人員和農民工等為重點，不斷擴大城鎮養老保險覆蓋面。加快推進新型農村養老保險制度，深化企業、機關、事業單位基本養老保險制度改革，提高保障水平。二是全面推進城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療制度建設，形成統一經辦、運行有序、覆蓋全民、相對公平的全民醫療保障體系。著力解決關閉破產企業退休人員和困難企業職工參加基本醫療保險問題。三是完善失業、工傷、生育保險制度，擴大覆蓋面，提高參保率，推進市級統籌，有條件的地區推進省級統籌，長遠而言應該做到全國統籌。建立失業保險與促進就業聯動機制。四是建立新型城鄉救助體系，加大對低收入群體的幫扶力度。健全城鄉低保標準和農村五保供養標準增長機制。促進農村最低生活保障制度與扶貧開發政策的有效銜接，增強貧困地區的自我發展能力。健全廉租住房制度，加快解決城市低收入家庭住房困難。五是完善公共財政制度，加快基本公共服務均等化進程。健全覆蓋城鄉的現代教育體系，重點推進義務教育均衡發展。完善國民健康政策，鼓勵社會參與，為群眾提供安全有效、方便價廉的醫療衛生服務。建立面向全體勞動者的職業教育培訓制度，加強農村富余勞動力轉移就業培訓，完善公共就業服務體系。

（四）以轉變政府職能為重點，引導公民參與公共事務管理。一是加快推進“擴權強縣”和“強鎮擴權”改革試點工作，強化縣級和鎮級政府的市場監管、社會管理和公共服務職能，縮短公共服務流程，改進公共服務方式，健全公民參與機制，探索建立機構設置綜合、管理層級扁平、運行機制高效的新型基層行政管理體制。二是規范和發展社會中介組織。積極培育和扶持第三部門，鼓勵各種非政府組織參與到政府治理之中。政府主管部門或掛靠部門加快與中介組織在“人、財、物”關系上的徹底脫鉤。推進社會中介組織自律機制和信用體系建設，形成以市場性、社會性、中介性為主要特征的中介組織管理體制。三是不斷完善公眾參與機制。公民參與管理是公共行政治道變革的基本原則。要適應社會結構變化，樹立以參與、回應、互動為核心的新的決策理念，實踐以科學理性、平等協商、利益協調為特征的新的決策模式，逐步形成公眾參與、雙向互動的利益表達與決策機制。四是加強服務型政府非制度建設。在社會主義核心價值體系的引領下，加強公民特別是公務員的服務理念、責任意識、自律品格、協調精神和可持續發展觀教育，培養與服務型政府建設相契合的公共服務精神。