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2008年，是新中國歷史上最令人難忘的一年，在籌辦北京奧運會的過程中，社會經濟發展遭受了年初的南方雪災、5月份的汶川大地震等突如其來的自然災害的嚴重破壞，面對著在西藏拉薩、貴州甕安、云南孟連等地發生的令人關注的突發事件，上海和昆明公共汽車爆炸、以泄憤為目的而襲擊警察案件等暴力事件，則不斷提高著“恐怖個體”在危機管理中的優先級。對多重危機的應對，考驗著黨的執政能力，也改變了政府的危機管理手段，初步形成了有中國特色的危機管理體制。因此，2008年是新中國危機管理發展史上最令世人矚目的一年，預示著我國危機管理進入一個新的發展階段。

一、不斷深化的中國危機管理體制發展

危機管理體制的發展，與危機性質與作用的變化密切相關。2008年集中出現了中國危機史上最有獨特性、豐富性、危害性的各類危機，有效推動了法治建設發展年、網絡政治深入年、自然災害多發年背景下危機管理體制的發展。對汶川大地震的危機管理，具有極強的代表性。面對危機，黨和政府展現了成熟的領導能力，中央領導同志多次趕赴災區指導抗震救災工作，開展了一場我國歷史上救援速度最快、動員范圍最廣、投入力量最大的抗震救災斗爭；運用了有效的動員手段，災區各級黨組織、政府職能部門、軍隊，以及廣大黨員干部，站上了抗震救災的第一線；采取了新興的傳播方式，通過各種媒體公開信息，在報道的深度、廣度和時效性上，都有空前突破，在第一時間內凝聚了人心；整合了眾多的支持力量，使數量龐大的志愿者、來自多個國家和地區的救援隊，在救災中發揮了獨特作用。危機管理體制的不斷深化，是多種因素共同作用的結果。

（一）社會主義民主政治和社會主義法治建設不斷加強，危機管理及相關工作走向規范化。黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出，要推進決策科學化、民主化，深化政務公開，依法保障公民的知情權、參與權、表達權、監督權。黨的十七大報告中提出，要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權。人民的知情權、參與權、表達權、監督權被放到了十分重要的地位。作為一種在特殊情況下的決策，危機管理更加需要體現出對人民權利的尊重。黨的十七大以來，全國人大通過了《突發事件應對法》，國務院頒布了《國家突發公共事件總體應急預案》，并在此基礎上形成了由數十個專項應急預案所組成的應急預案體系。在這些法律法規中，人民作為危機管理主體之一的地位得到了充分體現。2008年4月正式實施的《政府信息公開條例》體現出以公開為原則、以不公開為例外的原則。政府信息的公開，使得行政機關的職責權限、辦事程序、辦事結果、監督方式等信息能夠為廣大群眾知曉，有利于人民群眾監督政府部門正確地行使行政權力，實現依法行政，防止行政權力被濫用。

（二）互聯網日益成為政治生活的重要媒介與工具，網絡輿論具有對危機作出及時反應的能力。據CNNIC的調查，中國網民的數量已經達到了2.53億人，超過美國而居世界首位。網絡輿論與現實生活的關系越來越密切，對現實生活中發生的各類事件進行了全方位的評論，并且得到了總書記、總理等中央領導同志的高度重視。2008年6月，總書記還與網民在線聊天，以一種前所未有的特殊方式表達了國家對于網絡意見的重視。隨著網絡的發展與普及，網絡輿論的主體更加豐富，涵蓋多個階層，擁有多種經歷，具備多樣視角；客體更加多元，大到國際事件，小到社會矛盾，細到生活瑣事，均可納入輿論范圍，形成輿論熱點，產生輿論氛圍；工具更加“現場化”，從文字、圖片，到音頻、視頻，工具的進步，為真實場景的記錄與還原提供了更加多樣化的選擇；內容更加“在場化”，對事件的描述、評論，既集中于事件發生的現實場景，也溶入了個人的觀念與寄托。在這種網絡政治環境中，危機的產生與演化規律被打亂，網絡輿論的介入時機與介入范圍，是危機發展的重要變量。在這種網絡政治環境中，執政者對危機的反應時間大幅度縮短，應急反應能力的標準大幅度提高。也正是在這種網絡政治環境中，不斷完善危機管理體制的重要性日益突出。

（三）自然災害和社會矛盾所制造出的各類危機，對政府面對危機的綜合管理能力提出了嚴峻挑戰。今年已經發生的各類危機的突出特點，就是自然災害類危機與社會矛盾類危機交替出現、交叉作用、交錯發展。危機與危機之間的復雜關系，具體地表現為幾種模式：一是疊加模式，一個危機的發生，使與其相關的其他方面受到壓力，新的危機浮現。不同程度地波及全國20多個省（區市）的南方冰雪災害，造成的影響幾乎涉及各行業及人民生產生活的各個方面。二是催生模式，危機在一定程度上改變了其發生地的社會、自然空間特點，新的危機在此基礎上形成。汶川大地震之后，在網絡上出現的對于捐贈物資使用情況的討論，把慈善機構運作流程中的不完善之處極大化，使政府面臨公關危機。三是推動模式，危機起到了示范效應，同類型危機在不同地點、不同時間多次發生。“東突”組織企圖炸毀南航客機的事件雖然被及時制止，但很難說對在上海、昆明發生的公共汽車爆炸事件沒有示范意義。在這種關系多元而復雜的危機生長環境中，政府的危機管理，不能僅僅著眼于消除危機的直接影響，更要加強長遠的應急能力建設。

二、逐漸形成的具有中國特色的危機管理

總書記在抗震救災先進基層黨組織和優秀共產黨員代表座談會上的講話中指出，我國社會主義制度具有巨大的優越性，能夠集中力量辦大事、團結各方渡難關；中國共產黨具有強大的戰斗力，能夠應對各種風險考驗、駕馭各種復雜局面；各級黨組織和廣大共產黨員具有鮮明的先進性，對黨充滿忠誠，對人民充滿感情，對事業充滿責任。同志的這番話，不僅僅是對抗震救災工作經驗的高度總結，也指出了中國危機管理體制建設的重要保障。

從總體上看，今年發生的重大事件，類型多樣，破壞力不同，對危機管理的具體要求也不盡相同，具體的危機管理措施，表現為對四個空間的限制。

（一）及時信息，消除謠言的生長空間。抓住了與危機相關的輿論導向的主動權，就抓住了危機管理的主動權。在信息化時代，信息的管理者不再局限于政府部門，信息的傳遞渠道也不再局限于政府網站和主要的門戶網站，任何人都有可能成為信息者和制造者，任何人都有可能成為議題設置的主導者和輿論領袖。互聯網是各種社會思潮、各種利益訴求的集散地和意識形勢較量的戰場。由于“把關人”的缺失，信息失控、失真的可能性增大，如果政府不能及時提供全面而可靠的信息，各類政治性謠言就會充塞信息渠道，各類非政治性信息也會以極快的速度轉變為政治性謠言，政府的任何一種應對措施，都會因其中存在著難以避免的缺陷而受到公眾的懷疑甚至置疑，從而導致在危機管理中的政策失靈。誠如國家行政學院公共管理教研部教授汪玉凱所言，網絡正在促進一個嶄新的執政模式逐步成型，其原則即為：公開、互動。汶川大地震后，中央及地方政府及時災情信息，有關地震的信息，通過互聯網、電視、廣播、平面媒體、手機短信等途徑，以最快的速度傳遞，通過信息公開的方式，回應了群眾關注關心的熱點，凝聚了各方共同抗震救災熱情，受到廣泛贊譽，被稱為“落實《政府信息公開條例》的典范之作”、“達到政府信息公開的極致”。放開媒體報道以及組織專人網上辟謠，更是化解甕安危機的關鍵。

（二）及時處理失職人員，消除負面輿論的生長空間。危機的發生，往往由偶然事件所引發，但其背后則有著深層的政治、經濟、社會因素。貴州省委書記石宗源指出，甕安事件的深層次原因是當地在礦產資源開發、移民安置、建筑拆遷等工作中，侵犯群眾利益的事情屢有發生，而在處置這些矛盾糾紛和群體事件過程中，一些干部作風粗暴、工作方法簡單，甚至隨意動用警力。危機所產生的后果，與危機的性質密切相關，同時也與危機所具有的政治能量成正比關系。汶川大地震的慘烈性，使其成為國內外關注的焦點，在應急與善后工作中的失誤，都會成為負面輿論的主要產生依據。在危機發生后的敏感時間內，采取主動措施加強干部管理，是防止危機進一步演化的關鍵。四川省委、省政府已經處理了10余名在抗震救災工作中擅離職守、失職瀆職的干部，貴州省委、省政府則大幅度地調整了甕安縣的主要領導班子。孟連事件發生后，云南省委要求普洱市和孟連縣，迅速及時調整群眾不信任的軟、懶、散的鄉鎮領導班子，堅決撤換不稱職的縣鄉領導干部。對干部的及時處理，是對群眾正當要求的有力回應，有利于緩和危機發生后的干群對立情緒，防止危機進一步惡化，并為針對危機的善后工作營造有利的輿論氛圍。

（三）及時組織與動員各方力量，消除危害的生長空間。在重大災難面前，解放軍、武警、公安干警始終是人民群眾的主要依靠力量。為應對南方雪災，軍隊出動了數十萬人次；在汶川大地震發生后，十余萬解放軍更是在災區重建工作至關重要的兩個月里成為主力。在災難面前，還閃動著民間力量的身影，數百萬志愿者自發奔赴地震災區，為災區群眾提供從物質到心理的多種幫助。各種力量的專業化能力、組織化程度差別較大，政府在危機管理中對其的具體組織方式也經歷了一個不斷優化的過程。第一，實現了非常狀態下原有組織架構與外來有組織力量的有效組合，地震發生后，以災區的黨政機構負責人為基礎，與軍隊的指揮員共同組成了聯合指揮部，突出專業化分工、屬地化組織，有效提高了對突發事件的應急能力。第二，實現了過渡階段原有組織架構與非組織化力量的有效結合，面對不斷涌入的志愿者，以當地黨團組織為依托，通過各種方式，統籌安排志愿者的分工、調配、再組織等工作，提高了志愿者的工作效率和配合程度。第三，實現了對具有不同作用的組織的有效整合，對于在災區從事救援活動的民間組織、宗教團體等，充分發揮其在撫慰人心方面的積極作用，彌補政府力量的不足。同時，快速調整充實災區干部力量，為災區各項工作有力有序有效推進提供堅強的組織保證。地震發生后不到一周，對因干部遇難或重傷造成的795個空缺職位全部調整補充到位，對857個部分受損、109個嚴重受損的基層黨組織和政權組織全部完善或重建，在309個受災群眾集中安置點全部建立了臨時黨組織。這種模式為盡量控制危機所造成的危害提供了保證。

（四）及時總結經驗教訓，消除次生危機和耦合事件的生長空間。每一次危機，都是對原有危機管理模式的一次考驗，在一定程度上也是對原有危機管理模式的一次“顛覆”。從危機中汲取經驗教訓，是完善危機管理制度的本質要求。在多次危機管理過程中，各級黨組織和政府都把這項工作提到十分重要的地位。在危機還處于演變中之時，及時回顧前一階段各項工作的得失，針對危機發展態勢，采取更加有針對性的措施。孟連事件發生后，面對地方政府隨意動用警力而導致的警民暴力沖突有可能失控的局面，云南省委政法委書記和副省長不調一兵一卒，在現場與膠農直接對話，聽取意見和訴求，避免了事件的進一步惡化。在危機得到解決之后，及時剖析引起危機的政策性因素，強化制度的約束力。近期所發生的某些危機，其激化的主要原因是地方官員濫用警力，導致警民關系緊張，影響政府與群眾的關系。中央紀委等四部門的信訪工作違紀處分規定中，規范了政府部門處置群體性事件的行為標準，點到了一些地方發生群體性事件以及侵犯群眾利益事件的“命脈”。

三、中國危機管理機制建設有待改進的幾個方面

2008年中國危機管理體制的發展，面臨的是與以往大不相同的經濟、社會、自然環境。在這種環境中所產生、發展的危機，能級和性質在較短時間內發生急劇變化，要求危機管理體制在廣度上能夠覆蓋到可以預料和難以預料的各種危機，在深度上能夠及時把握住危機危害的產生源、擴散源、作用面。因此，今年的危機管理，明顯地呈現出一條自覺適應環境特點、主動適應社會需求的發展軌跡。

但是，危機管理機制的發展，同時面對的還是一個原有的機制依然具有慣性力、新情況與新機制的對接還不夠成熟的制度環境。改變這一制度環境，需要法律發揮其獨特的作用。

（一）規范政府的決策行為與執法行為，把危機管理的重心從善后階段移向預防階段。今年所發生的重大自然災害，有一個明顯的共同點：災害的直接后果與間接影響，共同形成了災害的綜合效應。在雪災發生前，各地政府對于氣象部門發出的天氣預報，過多地從氣象學的專業角度去思考，而沒有綜合考慮本地的經濟社會發展特點和應急準備能力，導致面對突如其來的大雪猝不及防；地震災區的震前城市規劃，沒有充分考慮到地震帶的地質構造，導致在地震波的沖擊下，房屋倒塌嚴重、人員傷亡慘重。今年所發生的重大社會危機，也有一個明顯的共同點：誘因多為偶發事件，但卻是由多年政策的失誤所引爆，地方政府在發展當地經濟的過程中，過多地重視實現經濟飛躍，忽視了提高社會和諧程度，導致維護社會政治穩定的民意、民心基礎薄弱，而在事件發生后，又不能實事求是地分析問題，片面地把群眾視作對立面，濫用警力，致使事件惡化。法治建設的主要目的，一是從整體上規范政府的決策行為，促使政府能夠從宏觀的角度科學地看待本地區的發展方向與思路，降低各類矛盾產生與激化的概率；二是把黨在各項政策中提出的原則要求具體化，使其具備較強的可操作性，方便人民群眾行使知情權、參與權、表達權、監督權；三是進一步提高政府信息公開的水平，降低信息不對稱和不完整的程度，使人民群眾知曉政府的政策信息，推動政策措施的貫徹實施，提高人民群眾的滿意度。

（二）完善應急處置程序，做好應對各類事件連續發生或在異地同時發生的各項準備。當前，我國經濟社會發展依然面臨一些突出問題和深層次矛盾，在總體穩定中呈現出人民內部矛盾凸顯、刑事犯罪高發、對敵斗爭復雜的特點，尤其是人民內部矛盾呈現出一些新的特點。《瞭望》新聞周刊的報道指出，當前和今后一個時期，影響和諧穩定的突出矛盾，一是以民生問題為主的人民內部矛盾還比較突出。貧富差距、城鄉差距、分配不公、社會保障、勞動就業等問題引發的矛盾增多；二是人民群眾對維護公平正義的強烈要求與司法能力相對滯后的矛盾比較突出；三是文化建設的總體水平還不能滿足人民群眾的需要；四是社會發展仍然滯后于經濟發展，社會建設和管理面臨諸多新課題。這些“滯后”、“不適應”引發的種種社會矛盾，容易以群體性事件的形式表現出來，也往往趨于非理性。在這種情況下，各類事件連續發生或在異地同時發生，對社會穩定的破壞力、對群眾利益的影響力將會呈幾何級數增長，往往會關系到一個地方和一個部門工作的全局。進一步細化法律法規的具體條文，進一步提高法律法規對新情況新問題的適應性，進一步實現法律法規對人民群眾根本利益的維護，是確保各級政府“立足于謀萬世而謀一時、立足于謀全局而謀一域”的關鍵。

（三）提高處置工作的水平，為危機當事者“生理—心理—思想”的波動起伏提供平復的空間。從危機的發展過程看，危機的固有規律固然是主要因素，來自于外部力量的作用也可以加速或減緩（乃至終止）危機性質的變化，因此，危機與轉機之間存在著轉換關系。而在中國社會轉型期內，特殊的社會關系，可以使一起非政治化事件半自發地演化成政治危機。因此，危機轉換為轉機的難度較大，而轉機重新變為危機，則有可能就在決策者的一轉念之間。抗震救災活動激起了全國人民的愛國熱情，在這樣的環境中所發生的甕安事件，其性質變化與當地政府無視當事人家屬的合理要求有關，其影響擴散與當地政府的信息公開方式落后有關。在危機的演變過程中，當事者首先在生理上受到強烈刺激，進而心理受到嚴重影響，如果危機不能及時得到妥善解決，其思想深處會留下永久性的陰影。以合法、合情、合理的方式處理危機和與危機有關的種種問題，及時公開與澄清事件真相，展現出政府的良好形象，是解決好危機和此后可能發生的危機的關鍵。

（四）適應社會結構的變化趨勢，建立起在危機面前“社會參與、共同行動”的法制框架。如果說在雪災面前還是以國家力量為主的話，中華民族的“奉獻、友愛、互助”精神則在震災面前得到了充分體現。但是，不可否認的是，由于缺乏法律的規范與保障，民間組織在救災活動中的地位還多少有些尷尬。而在一些群體性事件中，政府更是直接站在了與群眾對立和沖突的“前線”。隨著政府、社會、市場共同應對危機的模式逐漸為社會所認同，隨著各種民間組織參與危機管理的意愿逐漸強烈，隨著政府應對危機的能力越來越受到危機本身危害性的制約，在危機管理中正確運用民間組織力量的必要性和重要性日益突出。“社會參與、共同行動”的法制框架，其重點是規范政府與社會在常態和非常態下不同的關系模式，規范政府與社會在針對不同類型危機的管理過程中的不同側重點，規范民間組織加強其專業化能力建設的具體方式。