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本世紀至今，世界范圍內(nèi)各種突發(fā)事件頻發(fā)，并形成了危機，很大程度上影響著社會的發(fā)展和人民生活的安定，我國也同樣如此，一方面，我國是自然災害頻發(fā)的國家之一，事實上也如此，“SARS事件”，“5•12汶川8級地震”，“西南五省自然災害”，“玉樹地震”，“甘肅舟曲特大泥石流”等等，這些災難已經(jīng)發(fā)展成為了危機事件，因為不管是對國家，還是人民都帶來了極大的傷害和損失;而另一方面，我們國家現(xiàn)在仍處于社會轉(zhuǎn)型階段，在社會主義市場經(jīng)濟快速發(fā)展的形勢下，會有不同程度的問題出現(xiàn)，很多情況下是不可避免的。面對這種情形，危機管理則是各國政府和公民共同關注的交點，危機管理的方法和工具很多，而政策制定是危機管理的一種強有力的工具和方式，同時政策制定的效率和質(zhì)量直接影響著危機管理的有效性。在正常時期或者危機時期，政策制定的科學與合理與否直接關系公民的人身安全和財產(chǎn)安全。

20世紀80年代，美國危機政策研究專家IrvingLes-terJanis認為政策制定者常常樂忠于“簡單快速”這種決策方法，如果客觀上，這種判斷不正確，那公共危機給我們帶來的結(jié)果將是災難性的?？梢?，政策制定是政府進行危機管理必不可少的一個工具，而需要謹慎并系統(tǒng)化地提出一些危機政策制定的有效措施更顯得尤為重要。本文研究公共危機管理中政策制定的原則，并根據(jù)危機情景的需要，系統(tǒng)化地提出一些危機管理中政策制定的措施。

1國內(nèi)外學者研究綜述

1.1國外學者研究情況

從20世紀70年代到80年代，西方學者對公共危機管理中決策行為和相關方面理論的研究有突出表現(xiàn)，但并未形成體系的研究，主要的代表作有，戴恩斯(1970)的《災難中的組織行為》，赫爾曼(1972)的《國際危機》;20世紀80年代到90年代，危機管理體系的研究得到初建，危機管理中政策制定方面的研究漸漸凸顯出來。1989年，IrvingLesterJanis對法人，政府和相關機構(gòu)的政策制定者，以及普通的管理者在進行關鍵的決策時如何避免決定性的錯誤和保證政策的質(zhì)量進行了一個綜合的分析［1］，他認為領導者在政策制定過程中的作用是重大的，一旦判斷錯誤，結(jié)果就是災難性的。1995年，AlexanderKouzmin等人提出應該設計高效率的系統(tǒng)以抑制很小的失誤所導致的結(jié)果，因為這些結(jié)果能夠進行災難性的擴大，同時一個發(fā)展良好的，經(jīng)過試驗的，以及可以可靠地進行類推和模仿的專家系統(tǒng)科學能夠被設計出來［2］。21世紀至今，公共危機管理體系的構(gòu)建也得到進一步的完善，同時，學者們也越來越關注危機管理中政策制定過程。2005年，國際著名的應急管理專家ArjenBoin等人提出太多的沖突將會妨礙政策制定的過程，而領導和他的團隊在危機決策中意義重大，這些危機團隊將會成為機構(gòu)之間和政府內(nèi)部的高度復雜的網(wǎng)絡關節(jié)點，從而應對危機，因此需要激發(fā)智力和合作的能力［3］。可見，國外學者對于危機管理中政策制定的研究大多是領導者，團隊建設等方面來提出危機管理中政策制定的相應措施，但很少有對危機管理中政策制定的措施進行一個系統(tǒng)的研究，然而其中的很多過程和因素也為本文關于政策制定措施的提出奠定了基礎。

1.2國內(nèi)學者研究情況

我國著名研究管理專家薛瀾，張強和鐘開斌認為我國正處于一個社會轉(zhuǎn)型期，在這個關鍵時期不可避免的會出現(xiàn)某些危機問題，我們要正確認識轉(zhuǎn)型期間的危機問題，同時要把握時機，盡快轉(zhuǎn)變職能，提升危機的應對能力，并且著重強調(diào)危機決策的重要性［4］;張小明從公共危機預警機制設計和指標體系構(gòu)建的角度，推進我國公共危機管理體系的建設和完善［5］;郭晶瑩從暴雪災害事件看政府危機管理中的公共政策制定，他認為我國目前正處在突發(fā)公共危機事件的高發(fā)時期，各類公共危機事件期待著政府建立一套完善的科學的突發(fā)公共事件危機管理體系，制定有效的公共政策進行危機管理［6］;

朱正威和吳霞認為危機政策加強預測，分析和判斷，揭示各種趨向，充分估計可能發(fā)生的不利因素和潛在問題，以便在政策實施過程中一旦發(fā)生較大的偏差和失誤，能及時制定出補救和應變措施，盡可能快速地縮小危機破壞范圍［7］;郭鐘輝和楊芳我國應急管理中政策執(zhí)行存在缺乏強有力的執(zhí)行組織、社會參與不足、執(zhí)行手段單一、問責機制不健全等問題，因此要加強各種綜合手段促進政府應急管理中公共政策的有效執(zhí)行等等［8］。總而言之，國內(nèi)學者對于危機管理中政策制定措施的研究主要從政策制定的信息預警方面，政策執(zhí)行方面，政策倫理建設方面，法律建設和政府能力提升這四個方面，通過這四個方面提出較為具體的政策措施。其中，政策倫理建設方面，主要表現(xiàn)為政策制定過程的正當性，政策主體，政策價值傾向等。

2公共危機管理中政策制定的內(nèi)涵

對“政策制定”的理解，有兩種說法，一種認為政策制定從問題的界定到選擇方案以及方案合法化的過程，即政策形成，另一種則把政策制定看成是一個過程。美國著名公共政策學家托馬斯•R•戴伊認為研究政策是如何制定出來的，通常要考慮在政治體系內(nèi)發(fā)生的一系列行為活動或過程［9］。所以我們從后一種意義上來理解政策制定，即研究政策制定的制定過程，這些過程所涉及的相關行為和活動的參與者，及研究政府在這個過程中的職能，它是應對危機的中堅力量。從社會的角度來看，我們認為公共危機管理是危機進行控制和管治的重要方式，它要求政府聯(lián)合社會的力量，在最短的時間內(nèi)，通過已有的或者正在組建并且完善的危機管理機制，如危機的信息預警機制，政府危機決策機制，公眾公共溝通機制以及內(nèi)部信息傳遞機制等，采取合法、合理與合情的手段獲取最有效的信息，隨后采取各種積極、有效的措施，比如制定最優(yōu)的政策，以達到將“危機”可能對社會造成的危害降低到最低限度的目的，而公共危機管理中的政策制定就是在公共危機情景里，政府及公民通過政策制定應對危機的過程，這個過程通過信息預警而及時的確認問題，采用公共選擇模式形成政策方案，最后，通過政策實施與評估，實現(xiàn)政策的意義。

3公共危機管理中政策制定的原則

3.1公民參與危機政策制定的力度應增強

當今是全球化時代，一個地區(qū)的危機有可能影響其他地區(qū)的發(fā)展和人民的生活，更多收到這些危機的影響和危害的仍然是普通公民，而且公民受傷害程度在加大，加之公民自我保護意識增強。20世紀70年，美國著名政治哲學家羅爾斯認為公平是社會機構(gòu)的第一美德，公民應當擁有這種公平和民主［10］，所以，公民應具有更廣泛的權(quán)力參與到保護自身利益的活動，并且，在具體的政策制定個過程中，使公民參與政策制定的力度增強。

3.2堅持快速決策，并敢于承擔風險

現(xiàn)代危機影響程度加深，影響范圍擴大，有些時候它的危害面不僅僅表現(xiàn)傷亡人數(shù)上，也有可能對政權(quán)的穩(wěn)定性產(chǎn)生威脅，而且對世界其他國家的經(jīng)濟發(fā)展也可能產(chǎn)生影響，所以政策制定者應該快速決策，以免危害擴散，同時要敢于承擔風險，由于危機常常來自于突發(fā)事件和緊急狀態(tài)，很多時候是突發(fā)起來的，事先難以預料，同時現(xiàn)代危機的破壞力增大和破壞內(nèi)容范圍的擴大，因此，在面對危機事件發(fā)生的時候，政策制定者要堅持快速決策和敢于承擔風險，提高政策制定效率。

3.3堅持危機政策的產(chǎn)出價值優(yōu)先

20世紀80年代，國際著名政策科學家葉?？?#8226;德羅爾認為政策制定的全過程，受到兩套不同的價值支配，一套是產(chǎn)出方面，即政策對現(xiàn)實的影響方面的價值、目標和要求;另一套則屬于制定和執(zhí)行政策的形式方面［11］，我們同意的前一套價值方案，即堅持危機政策的產(chǎn)出價值的原則，因為現(xiàn)代危機很難明確它的起止時間，以及它的破壞范圍擴大等，所以，在面對危機時，政府要堅持政策的產(chǎn)出價值優(yōu)先，也就是政府對危機產(chǎn)生的現(xiàn)實效益優(yōu)先。

4有效制定危機政策的措施建議

4.1明確政府職能和強化政府責任，是有效制定危機政策的保證

我們認為現(xiàn)在并不是缺少相應的危機管理機構(gòu)，各國已經(jīng)擁有相應的管理機構(gòu)。在過去發(fā)生的危機事件中，這些機構(gòu)都發(fā)揮了重要的作用，但是，在危機初期，他們對危機信息的感知和查尋還有待于進一步改善。國際危機管理研究專家阿金•伯恩認為很多機構(gòu)，公共的和私有的，都沒有花費足夠的時間和資源來探查潛在的危機［3］，危機管理者的首要職責就是在危機發(fā)生之前防止場面失控，在危機發(fā)生的時候防止場面的進一步失控，以及當發(fā)生失控的時候要盡可能地掌握現(xiàn)場情況，與此同時，在具體政策制定過程中，明確政策的職能和強化政府責任更是制定有效危機政策的保證。

4.2及時接收危機信號和收集危機信息，從而迅速確認問題，是有效制定危機政策的前提

危機可能發(fā)生在任何地點，發(fā)生在任何時間，只有很少，甚至是沒有警號，這并不是說對危機的防御和準備是毫無意義，并且還要花費大量的人力，物力和財力。相反，危機可以發(fā)生在任何地點和任何時間，因此，需要加強預防和準備，對危機的預防和準備則為了減少它的破壞性。組織積極接受危機信號和收集危機信息則是確認問題從而應對危機的一個前期的準備，這個屬于危機政策制定的一部分。在危機發(fā)生前，常常會有一些表示危機即將發(fā)生的信號發(fā)射出來，這些信號的收集和運用對進行危機管理政策制定者而言，絕對是至關重要的。

4.3政府引導公民參與危機政策制定，是有效制定危機政策的需要

JohnRawls(1971，p.4)認為在一個正義的社會里，作為平等的公民，他們的自由問題應該得到解決，并且得以確定，這些權(quán)利應該受到公正的保護，而并不是受政治的討價還價和社會利益的微積分所支配［9］，所以公民有權(quán)力參與危機政策制定，涉及公民人身安全和利益的問題的政府層次的商議應該是透明化的。具體的來說，公民參與危機政策制定主要有三個好處:第一，公民參與危機政策的制定，體現(xiàn)正義，公平和民主;第二，公民參與危機政策的制定，政策容易被接受，這樣可以有利于提高政策的制定力度;第三，公民參與危機政策的制定，政府對公民參與政策的制定進行宏觀的把握，有利于提高政府的權(quán)威，提高政府的公民力，進一步增強政府的社會滿意度。

4.4強有力的政策實施與持續(xù)改進的評估，是有效制定危機政策的必要手段

政策的實施和評估屬于公共危機政策制定過程的內(nèi)容。進行強有力的政策實施，以及持續(xù)改進的政策評估，是制定有效的公共危機政策的一個必要手段，也是能夠確保公共危機政策發(fā)揮其效益的從而最終實現(xiàn)公共危機政策的意義，即保護公民的人身和財產(chǎn)安全，使社會系統(tǒng)能夠恢復到穩(wěn)定的線性路徑中，從而社會能夠正常的運行。有效地政策實施與危機政策的執(zhí)行能力密切相連，同時危機政策的執(zhí)行力也直接關系到政策目標的實行，所以要保證政策目標的實現(xiàn)，應對強有力的實施危機政策，持續(xù)改進的評估對危機政策制定而言，是政策質(zhì)量的有力保證。