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一、風險與公共危機演化:有關文獻及問題

風險是可能發生的不利事件，也是人們因對未來行為的決策及客觀條件的不確定性而引起的可能后果與預定目標發生多種偏離的綜合。風險管理就是要識別、認識這種可能性存在的內在根據，采取合理措施，控制其向現實轉化所依的條件，避免和減少可能損失。當其轉化為現實后，及時進行控制和補償，防止損失擴大。［1］因此，風險管理的基本思想就是對社會領域的各種危害進行積極預防和總體控制，最終實現關口前移、防患未然。為了達到這個目的，風險管理強調對風險進行評估，識別潛在的風險因素。例如，工程技術決策較早提出定性分析和概率分析兩種評估方法。前者是指對所有危險和失效系統的確認和評估，主要包括故障樹和事件樹。而后者包括對方案的概率評估、風險的確定以及對個別風險屬性的排序，主要是不確定性分析。［2］

近兩年來在全國各地鋪開的“重大工程項目的社會風險評估”工作也是這種思路的具體表現。但是，如果我們深入到微觀層面，就會發現對風險因素進行分類、分級評估必然涉及多種風險因素的相互關聯、影響和作用這一問題。換句話說，必須對風險的生成及其演化機制進行科學研究，探討其中的內在規律，才能找到風險生成危機的具體路徑并制定相應的對策以阻斷風險演化成為危機。目前學界比較有影響力的解釋理論包括“災害鏈”理論和“事件鏈”理論。“災害鏈”理論是自然災害綜合減災實踐領域的主要指導思想之一，該理論認為，重大自然災害一經發生，極易借助自然生態系統之間相互依存、相互制約的關系，產生連鎖效應，由一種災害引發出一系列災害，從一個地域空間擴散到另一個更廣闊的地域空間，這種呈鏈式有序結構的大災傳承效應被稱為“災害鏈。”［3］

“災害鏈”分為因果鏈、同源鏈、互斥鏈和偶排鏈四類，也可分為串發性與共發性災害鏈兩類。［4］這種“鏈式”的承接模式其實就是一種自然風險之間的動態關系以及危機的演化機理，它廓清了一些災害之間的關聯，對于災害評估和監測具有重要意義。把握這種鏈式演化關系，能及早防范和預測連續反應的危機，阻斷災害鏈引發的次生災害，因此，災害鏈之間關系的研究成為預測重大災害的新途徑。將“災害鏈”的思想用于社會領域就產生了“事件鏈”理論。該理論認為事件(emergency)間具有二元關系，可以通過析取、合取及否定等運算符形成更為復雜的復合事件。事件間主要關系類型有同源關系、時序關系、互生關系、因果關系及混合關系。［5］通過分析危機中的風險要素之間的關系，可以科學制定有關的處置對策，及時阻斷事件的連鎖反應，控制突發事件演化進程。與此類似，有學者注意到系統中的風險往往具有相互影響、相互妨礙和助長的關系，即所謂風險關系。風險關系可以分為這樣幾類:獨立、依賴、并聯、串聯和混合。［6］

在確定了風險之間的關系之后，通過設定風險開始時間、持續時間、風險損失范圍，來估測風險發生概率，并通過風險開始時間和持續時間對風險進行有效的管理。這些理論突破了舊有的單一災種和同類型風險研究的局限，將諸多風險因素同時納入考察范圍，對于風險關聯與危機演化規律的探索極具啟發意義，但也存在一定不足。首先，比較偏重自然風險等外在因素的探討，關注自然界之間的關聯，而可能忽視自然風險作用于社會巨系統的具體路徑和條件。事實上，由于大量外在的風險因素難以簡單消除或進行人工控制(如地震、極端災害天氣)，風險控制的最終目的并非意在完全杜絕引起災害的自然現象或社會事件的發生，而是阻止或減少這些致災因子對人類造成不可接受的危害，在這個意義上，人類真正要防和控的不是“災”而是“害”，不是風險因素，而是風險引致損失的過程與結果。風險管理不僅需要對風險因素進行研究，探討各種風險之間的互動關系，還要關注外在風險發生作用和產生危害的具體條件與機制，如地震中建筑物的脆弱性、暴雨中城市的排澇能力、災害中公民的自救、互救能力等。因此，綜合、全面地評估公共危機中風險的等級和影響，減少風險對社會造成的危害，就顯得尤其重要。其次，對風險因素的“鏈式”規律的研究雖然具有科學依據，但現實中因果關系的確定是非常困難的，有時僅僅是時間和空間上的重疊關系，或者相對最后的結果具有因果關系，而很難說它們之間存在確定的某種關聯。而且，在此基礎上探討應對策略，重點是為了阻斷這種前后關聯，防止某一件(一類)事件引發連鎖反應造成更大的損失，這實際上將首發因素置于研究起點，可能忽略之前的因素，從而局限了我們的研究視角。

二、綜合風險與危機演化:一種分析框架

現代社會的公共危機往往具有綜合性、復合性特點，因為引發公共危機的風險因素是多元而疊加的。根據現實觀察我們可以發現，較大規模的公共危機和災難往往是多重風險因素共同作用的結果，即多因素共時和共地性的疊加嚴重干擾了社會系統的正常運作，并難以在短時間內恢復常態，最終形成系統嚴重紊亂而生成公共危機，這被稱為綜合風險疊加。如圖1所示，這種疊加是共時與共地的，疊加的風險相對于危機后果來說都具有因果關系和時間關系。應該說，疊加包括前面所說的“鏈式”但又不局限于“鏈式”。“事件鏈”強調綜合風險之間的相互關系，但事實上，很多因素之間并無明確關聯，或者我們難以準確定義這種關聯。一種模糊的處理辦法是首先將這些風險因素全部納入考察視野，然后探討其相對于結果的演化模式，而不必過于糾纏它們之間的相對影響。多重因素的疊加效應，不僅增加了危機的嚴重程度和影響幅度，也可能在各種因素之間造成互相激蕩和作用，導致公共危機的復雜程度急劇升高，增加了處置的難度和風險度。那么，疊加的風險因素有哪些呢?《中華人民共和國突發事件應對法》根據突發事件的誘因種類將突發公共危機事件分為自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件四大類別。這種基于誘因進行危機分類的做法，一方面為預防突發公共事件提供線索;另一方面，也為國家應急措施的采取提供基本的依據。［7］也有人將社會風險分為自然和人為兩大類。［8］

本文認為，風險總是相對于目標物而言的，風險管理需要首先定義什么“處于風險之中”，即如果風險發生的話，什么將會受到影響。在這里，我們假設系統是風險的承受者(系統既可以是個人，也可以是單位組織，甚至是社會巨系統)，那么，所謂危機事件其實就是風險因素作用于系統之后，引發系統運行秩序紊亂，偏離系統目標的不確定性后果。如果把人類社會(包括人和社會環境)看作巨系統的話，那么各種風險因素可以歸納為內部風險和外部風險兩類。外部風險主要是社會系統的外部環境的急劇變化及不確定性給系統造成的危害，也可以稱為致災因子，例如地震、暴雨等自然災害，以及病毒等傳染性疾病、核污染等。內部風險則是社會系統抗拒外在風險時的脆弱性和應急時各種行為缺陷和制度失效，常常表現為系統維持自身正常運轉能力的低弱，以及快速從危機和沖擊中恢復能力的不足，如常態管理無序、應急準備不足、機構之間協調能力較差等。因此，所謂綜合風險疊加，主要是內部風險與外部風險兩大部類的重疊和共時。可以說，疊加的復雜程度與公共危機的影響面、破壞力成正相關，疊加的因素越多，其間的關系越復雜，公共危機的突發性就越高，危害性就越大。事實上，有學者也從不同角度闡述了有關思想。如在論述風險與危機的邏輯關系時，童星等認為，風險在前，危機居后，二者之間存在著因果關系，造成危機后果的根本原因是風險，但是風險與危機之間的因果關系只是潛在的，只有通過突發事件，這種隱性因果關系才能轉變為顯性。［9］這種突發事件“激發”風險演化過程的理論實際上就是一種疊加，是多重因素相互激化最后引致危機的另一種表示而已。從微觀層面看，這些疊加因素之間可能存在某種關聯，也可能沒有因果關聯，但由于它們相對于結果來說都具有重要意義，因此這種共時共地的疊加存在四種類型，如表1所示:

第一類:外在風險疊加。表現為多種外在風險因素，如自然災害，的重疊和共時發生，或先后發生，這其實就是自然科學領域所謂的“災害鏈”，即所謂的“禍不單行，福無雙至”。有學者認為，自然風險疊加一般有兩種表現形式:一種是災害呈現直接因果關系和鏈式的擴散放大效應。另外一種是看起來無關的幾個巨災在發生時間、地域上呈現跨越型并呈現同源相連的關系。例如1923年東京關中大地震中，地震死亡和火災死亡是不成比例的，火災死亡是地震死亡的3倍以上;1931年中國長江洪水直接死于水災的14萬人，而后又因發生饑荒瘟疫死亡300萬人。［10］又如2011年日本發生的九級地震及其后的海嘯造成嚴重災難，而死于海嘯的人數還要超過地震。這種風險演化機制一方面能解釋“巨災”等公共危機的演化生成機理，另一方面也警示我們需要打破傳統的單一種類、單一部門主管、單一科學研究的分割的自然災害預警預報機制，高度重視綜合災難研究和準備機制，強化多學科、多視角和多領域的合作與協調。

第二類:外在與內在風險疊加。這里包含兩種可能情況，一種是內部風險引發或重疊上外部風險，往往表現為系統管理紊亂導致外部威脅生成，最后危害到系統自身的安全。在這里，外在風險(如泥石流、潰堤、酸雨)常常是由人為因素和社會因素引發的，它看起來是災害的直接動因，其實是內部風險導致社會危機的中介性觸媒，我們所常說的事故災難屬于這種類型，如2008年9月8日山西臨汾市襄汾縣新塔礦業有限公司(鐵礦)特別重大尾礦庫垮壩事故，造成276人死亡。事故的原因起初被認為是暴雨引發泥石流，屬于自然災害，實際上直接原因是非法礦主違法生產、尾礦庫超儲導致潰壩引起的。國家安監總局調查組的調查表明，“這起重大責任事故是由違法違規生產還未禁絕;安全隱患排查不細，特別是沒有對閑置多年的尾礦庫排查;政府有關部門監管不到位;在下發整改令后整改工作不實等四點主要原因造成的。”［11］另一種是外部風險引發或重疊上內部風險，表現為社會系統對危機的反應遲鈍和應變不足。例如2008年1月底南方遭受的雨雪冰凍災害，起因是自然風險，表現為低溫、雨雪、冰凍災害等一系列“災害鏈”的疊加，有科學家認為大氣環流的組合性異常是造成持續雨雪冰凍天氣的直接原因。［12］但同時，災難的形成也暴露出一系列災害應急機制的問題，如氣象部門對災害性天氣預報的時效性、預警信息渠道和手段、政府在事件發生后對整個事件的調控、公眾缺乏災害防御的意識、科研引導對新出現的問題關注不夠、一些公共領域管理缺位等加重了災害的損失和影響。［13］正是社會系統內部的高脆弱性和低適應性延長和擴大了外在風險的作用時間與范圍。

第三類:內在風險疊加。這是指系統內部管理過程出現嚴重紊亂，引發某種危機，同時系統的危機控制和管理能力較弱，進一步擴大了危機的范圍和影響層面，導致較為嚴重的后果，如2009年央視新樓文化活動中心的火災事故、2010年上海膠州路“11•15”大火事故等。說它們是“人禍”的主要原因是因為火災事故不是自然因素，或者不是主要由自然因素引發，而往往是社會管理系統出現了問題，使得災害風險得以生成現實危機。以上海“11•15”火災事故為例，它其實是多重風險共同疊加的結果(見表2)，這其中既有常態管理過程的分包、轉包問題和施工現場管理混亂問題，也有建筑材料風險較大問題，還有違反操作規程等問題，這都是系統管理出現的“裂縫”，是典型的內部風險。而火災發生以后，相應的反應能力和應急能力有限，以及居民的逃生意識和能力不足，又進一步擴大了危害范圍和加重了損失結果。綜合風險疊加理論的意義在于為解釋大規模公共危機特別是巨災的生成機理提供了方法論基礎和分析框架。它試圖將影響結果(即危機)的重大因素涵蓋其中，因此具有較強的廣域性和綜合性。從實踐操作的角度說，該框架也為公共安全的風險防控體系構建提供了追溯性線索和思路。由此可以按照內部風險和外部風險兩個維度梳理社會公共安全的影響因素，并在具體分析各因素相互作用的基礎上，提出風險防控的對策和方法。

三、公共危機防控體系建設:實踐中的運用

如果說風險管理的最高目標是控制和消除風險，防止風險演化為具體的危機，那么綜合風險疊加原理啟示我們，需要通過對社會系統的內部和外部風險進行“抽絲剝繭”，以及系統再造等方式阻止風險因素在同一時間和空間內疊加，阻斷風險向現實危機的演化進程，最終達到控制風險、減少災害的目的。正因為風險演化是綜合性、鏈接式和廣域性的，所謂的風險管理也應該是綜合性和系統性的，是嵌入到風險演化全過程中的，故稱之為“嵌入型風險防控系統”(見圖2)。從危機演化的歷時性來說，它由常態管理、應急管理和善后管理三個部分組成，分別在不同階段對風險演化過程進行“阻斷”，達到阻止風險疊加引發嚴重公共危機的目的。

第一，常態管理中的風險控制。常態管理是指社會系統正常運行和常規運行的過程，往往也是風險孕育、生成的過程。由于要素集中、結構復雜等原因，城市運行、生產操作、社會管理過程中都會引發風險和突發事件，如果常態管理不能嚴格化、標準化，就會加大社會系統的內部風險和脆弱性。常態管理過程的風險評估和防控，是現代社會公共危機管理的基礎和基石。安全生產管理是最為典型的常態管理風險控制，它通過強調系統生產、運行過程的程序化、標準化和安全化，盡最大可能消除風險因素積聚，控制風險的動力學演化。例如，2010年世博會期間的食品安全管理，其重點環節不在于事發之后的快速處置，而在于食品生產和運輸過程中的常態管理和風險控制。為了確保生產過程的絕對安全，制定了所有食品供應商都必須實施的“風險控制”措施。

首先是隔離式流水線，防止不相關人員的接近，并通過指紋識別等技術，確保生產人員身份的絕對安全;其次是全息性監控，對操作流程標準化，并進行全程視頻監控;最后是質量管理人員的抽檢和品嘗。實踐證明，通過這三種措施，能夠較好控制風險因素生成和演化，避免公共危機的發生。其實，美國的HACCP(HazardAnalysisandCriticalControlPoint)作為一種預防性的過程控制體系，已經被廣泛用于生產、加工、分配、準備等“前消費”的各個階段。美國食品藥品局(FoodandDrugAdministration，FDA)在1974年對低酸聽裝食品(Low－acidCannedFood)波特淋菌(Botulism)的控制中首先采用。［14］HACCP的基本原則和操作方法，能夠克服食品安全控制方面傳統方法，保證識別并預防食品污染的風險;同時，由于保存了公司符合食品安全法的長時間記錄，而不是在某一天的符合程度，使政府部門的調查員效率更高，結果更有效，有助于法規方面的權威人士開展調查工作;使可能的、合理的潛在危害得到識別，即使以前未經歷過類似的失效問題。［15］這種過程的嚴格規范和標準，正是控制風險的最佳手段和最好方式。從技術層面來說，常態管理要建立完善的專業性、行業性的風險源數據庫以及信息中心，為風險管理提供重要的技術支撐。例如，美國在颶風監測和相關數據庫建設上一致處于國際領先地位，用以推斷颶風風險的監測數據庫系統十分完善，颶風的預警和預報準確率也隨著數據庫的完善而不斷提高。［16］

第二，應急管理中的風險控制。這里分為兩個階段:一個是危機前的風險評估和應急準備;另一個是危機中的快速反應和風險控制。風險評估被譽為風險管理的核心和起點，是對可能發生的不利事件的可能性進行評估，并進行有針對性地化解和消除。在風險評估確定風險等級之后，往往需要再回到常態管理之中，重新梳理運行流程和體制機制，找到其中的“縫隙”、“斷裂”和一些不可控環節，逐一進行修補，阻斷風險生成，以保證生產過程的順暢和最終產品的安全。例如，對建筑裝修過程的風險評估之后，可能鎖定裝修材料、電焊操作流程、工地易燃物堆積、建筑居住戶等一系列受火災影響的風險因素，這就需要回頭再次梳理生產過程，進行相應地過程控制以減少火災風險演化成危機的概率。同時，加強對風險因素的全天候監視是風險評估和預測預警的基礎。如對暴雨、冰雪、地震、火山、滑坡等自然災害，空氣、水體等污染事故的動態監測，提高預警預報能力。事實證明，預警越準確、越快速，全社會應急準備和避險自救的能力與水平就越高，公共危機的影響程度和損失水平就越低，因此是風險控制的重要環節。同時采取有效措施防止風險的擴散彌漫。例如，對于化學物品運輸過程的意外事故和泄漏一旦發生，首先重要的是對風險源的控制和隔離，阻斷風險擴散進程，將影響范圍控制在最小程度。風險阻斷工作還能有效其他系統風險因素進一步被原發風險激活，疊加到危機演化過程中來，變成次生、衍生事件。一旦危機發生，應急管理要求處置主體快速反應，按照屬地原則，迅速啟動預案，激活指揮體系，整合職能部門、基層組織、社會組織、專家等各方資源。同時遵循應急管理流程，上報信息，獲取支援與命令。屬地人員還要迅速隔離危機，先期處置，控制事態的進一步惡化與擴大。資源調配，通力協作，防止次生、衍生事件。并且信息，坦誠溝通，建立權威信息傳遞渠道。所有這些措施一方面要達到救助生命、以人為本的目的，另一方面能夠有效控制風險不斷演化，阻斷次生和衍生事件發生，迅速恢復社會常態。

第三，善后管理中的風險控制。善后管理的重點是對災害生成過程中的內在和外在風險進行梳理，找到風險源和激發風險源的因素，以及社會系統自身的脆弱性和體制機制縫隙，反思存在的問題，并進行相應改進和彌補，必要時重新對管理流程進行梳理和再造。可以說，災害結束后的評估和反思是社會學習機制的重要內容，也是不斷完善風險防控體系的重要保證。如果缺少這個重要環節，則風險防控體系就缺乏了自我優化和改進的動力機制。例如，近年來，一些火災事故給社會造成了重大的人員傷亡和財產損失。各國在痛定思痛后進行了調查評估，最后得出結論認為高層住宅存在重大消防風險，因此必須通過立法管控有關風險的發生。在建筑設計上，美國規定高層民用建筑必須安裝緊急照明設備、緊急排煙設備、感煙火災自動報警系統、自動滅火裝置以及安全疏散設施。超過30層的公共場所，樓頂必須設置直升機停機坪。香港《疏散方法規范》要求，在非工業建筑中，至少每25層應有一個避難層。避難層可以為疏散中的人群提供休息，為殘疾和受傷人員提供保護，也可用作救援隊的疏散指揮點，便于建筑內人員有序疏散。通過事故后的反思及改進后，發達國家的住宅消防安全水平得到了明顯的提升。