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日本“3．11”特大地震與海嘯的爆發，給當地造成了嚴重的次生災害。受此波及，福島第一核電站多個機組發生故障并出現不同程度的核泄漏，導致周邊生態環境受到大面積核污染。事故發生后，我國大部、美國西海岸乃至歐洲部分國家相繼監測到放射性物質，一度引起國際社會的密切關注。由于核能的安全隱患不可預見，其潛在的風險極大。一旦超出人類的控制范圍，核事故所帶來的災難不僅破壞自然、影響環境，更會直接威脅人類的自身安全。就管理而言，核電站的運行事關公共安全，應當有更高的標準和要求。不但需要有嚴格的法律來規范核技術的應用，而且還強調在監督管理、信息透明、應對機制上，甚至于選址上，都應有超出常規的周密考慮。事實卻是，在這次核泄露危機中，作為運營方東京電力總公司飽受外界批評，不但日本首相菅直人嚴厲斥責其緩報爆炸事故，外媒也披露其多次篡改安全記錄，隱瞞安全事故。在持續關注事態進展的同時，媒體對日本政府的救災措施也提出了質疑。

有分析指出，日本在核泄露事故面前表現出的不是“危機管理”，而是“管理危機”。而據《北京青年報》消息：在日本共同社公布的一項民意調查結果顯示，對福島第一核電站泄漏危機，58．2％的民眾認為政府應對不力，其中19．6％的民眾完全不認可政府，38．6％的民眾非常不認可；僅有4．9％的民眾表示相當認可，34．4％的民眾說，他們在一定范圍內“積極評價”政府［1］。福島核泄漏事故表明，對于類似這樣重大的公共危機，政府應高度重視并加強公共危機應急和管理機制的建立健全，即結合本國實際，建立一套完善的事故應急體系，包括應急組織機構的成立，應急預案的制定，應急培訓和演習，應急救援行動的響應，現場污染控制和清潔，應急終止和善后處理等內容。同時在相關法律法規的保障與支持下，將其盡快建立起來并付諸實施。盡管到目前為止，日本核泄漏事故的后續發展仍無法確定，但其帶來的諸多警示卻值得世界各國加以重視。顯然，有效應對公共危機任重而道遠，需要不斷吸取教訓，總結成功經驗。筆者以為，本次日本福島核泄漏事故對公共危機管理有如下啟示。

一、危機意識的普及化

公共危機管理是對一個城市、一個國家和社會應對能力的綜合考驗。由于我們長期處于和平、安定的社會環境之中，對可能出現的危機缺乏防范意識，存在麻痹和僥幸心理，加之官本位思想嚴重，恐懼和消極回避普遍泛濫，從而埋下了危機蔓延的隱患，失去處理此類事件的最佳時機。一旦發生大規模的公共危機事件，如何迅速控制局勢，穩定人心，避免引起社會恐慌，對政府是一個巨大的考驗。特別是我國，正處于加速轉型期，也是各類危機事件的頻發期。面對錯綜復雜的行政生態環境，政府應首當其沖，樹立敏銳的公共危機意識，居安思危，盡可能將危機消滅在萌芽狀態。當危機來臨時，能夠及時采取有效措施，早發現、早報告并積極行動，把造成的損失和沖擊降至最低點。此次引發的日本國內核危機，使得全球出現了多起因恐慌情緒導致的“反應過度”的事件。美國在日本震后第二天就出現了搶購含碘食物的現象；日本官房長官枝野幸男宣稱，不僅在福島第一核電站周邊的撤離區，包括東北部沿海的鄰近地區，物資也被搶購一空。與此同時，在中國的多個城市，由公眾的盲從心理導致的一場搶鹽風波也毫無征兆地從天而降。可見，公眾缺乏基本的科學常識，對危機事件的認識不到位，準備不充分是上述現象發生的關鍵所在。危機意識的普及，需要不斷增強廣大公眾應對危機的意識和能力，包括在中小學乃至大學全面開展系統化的危機應對素質教育課程，定期進行公共危機情景訓練。在全民危機培育方面，要提倡城市安全教育，創建社區“安全文化”。對于重大事件和熱點地區則可實行超前模擬和多重方案演示，并提供有針對性的危機處理預案。通過長期而廣泛的宣傳和教育，特別是預防、避險等知識的傳播，以激發公眾的社會責任感，提高全民的自救互救能力。在我國汶川地震中，與受災最為慘烈的北川縣毗鄰的安縣桑棗中學，由于平時就重視避險意識教育，在危機發生時，全校按照以往應急演練的經驗，僅用1分36秒，就有序疏散2000多名師生，創造了零傷亡的奇跡，因而被廣大網民譽為“史上最牛中學”。意識是行為的先決條件，“危機意識是危機事件預警和防控的基礎”［2］。推動全民自然科學知識與危機意識的普及，是當前乃至今后社會發展面臨的一項重要任務。

二、危機管理的常態化

越是重大危機事件，越是彰顯國家、政府的作用。如果政府不能夠有效地防范和控制危機的發生，或者及時修正危機問題帶來的困境，那么政府將失去實現社會發展目標的基礎條件，甚至將危及政府統治權力本身［3］。公共危機管理并非是從危機發生的那一刻才開始，在此之前的日常行政行為和個人社會習慣，是決定政府和公眾應對危機的最重要因素。而公共危機的處理機制是否迅速有效，則是政府日常行政行為的自然結果。實際上，危機管理的常態化就是政府把危機管理視為常態管理，在危機發生前就做好對可能的危機誘發因素的識別和監控工作。當前，“危機管理的思路背后隱藏的理念仍然是危機事件是偶發的、是個別的，因此，可以采用‘滅火’方式來處理”［4］。危機發生后，臨時成立應急機構，或把應急任務暫時委托給某個政府部門，頭痛醫頭腳痛醫腳。現有公共危機管理體制的缺陷主要體現在應急預案、應急法制、應急體制和運行機制方面的不健全和不完善，時常出現各地區應急預案適用性不足、互相模仿、忽視實際的現象，使應急機構設置混亂，部門協調不順暢，危機狀態下的社會動員能力較弱等諸多問題不斷出現。隨著危機事件的日益肆虐，人們逐漸意識到“這種緊急狀態只是暫時的，由危機引發的政府職能建設則是一個長期的過程，是需要在常態下進行不斷完善的工程”［5］。有學者指出，“要堅持‘預防與應急并重’的原則，實現危機管理的常態化，構建完善的危機應對網絡”［6］。從被動應急到主動防范，用新危機管理原則替代舊規則，危機管理能力和公眾溝通能力同時提高，加強社會監管體系建設，才能使公共危機管理水平邁向更高層次。我國公共危機問題專家薛瀾教授曾多次強調，要在中央與地方政府建立常設性的危機管理部門與綜合協調機構，并制定權責明晰的危機反應機制。而對于已發生的危機事件，要設立第三方性質的獨立調查制度，公正甄別事件誘因，并建立有效的公共危機溝通機制。縱觀日本核電事故的全過程，人們不難發現：整個核泄漏的全球擴散過程，并不來源于人類對核技術本身的利用和防護，而來源于在危機處理過程中，企業和政府處理措施的失當。這再次提醒我們，后危機時代，公共危機管理的常態化十分必要。

三、危機信息的公開化

信息的公開透明是公共危機管理的重要環節。這必然要求政府盡可能網羅整個事件的進展動向，并在第一時間準確而充分地向社會公眾公布相關信息，確保公眾的知情權，培養公眾的信息承受能力，使公眾能夠對眼前的危機做出理性判斷，從而穩定公眾情緒，引導全社會在危機面前形成合力，贏得廣大公眾的理解和支持，有效應對公共危機。然而，關于公共危機管理信息公開問題，始終隱匿著兩大軟肋：一方面，公共部門不能及時向公眾其所掌握的危機信息，人為造成了嚴重的“信息不對稱”，致使公眾無法全面、真實地了解危機現狀，從而貽誤了處理危機的最佳時機；另一方面，所發信息的不全面、不準確，致使“小道消息”甚至“假新聞”在公眾中迅速傳播和擴散，從而引發嚴重的群體性恐慌，加劇了危機的嚴重程度［7］。福島核電站爆炸伊始，東京電力總公司就出于自身目的掩飾了核泄漏的相關信息，致使政府對災情的判斷產生偏差，完全低估了這一事件對人類及生態系統可能帶來的嚴重后果，并未及時啟動國家應急救援響應。在國際原子能機構看來，由于日本所提供的信息不準確，以至于無法及時提供有效幫助，而福島核危機的影響卻已通過各種渠道跨越國界蔓延到全球。經驗表明，隱瞞、淡化危機信息只會使事態趨于嚴重和復雜，且更不利于公共危機事件的解決和處理。危機信息的公之于眾，需要徹底擯棄欺上瞞下、信息封鎖的陋習，使及時、公開、透明的公共危機處理模式得以制度化。面對日本核泄漏事故，中國政府則高度重視、積極應對。環保部立即啟動了全國輻射環境監測網絡，并通過其網站和媒體向公眾監測結果；迅速對國內核電廠進行“體檢”，并第一時間公開信息，以回應公眾的關切；此外，中國還通過外交部表態促請日本及時準確通報災情。這是近年來中國首次應對境外環境危機事件，其及時、開放、負責的姿態受到了公眾的贊許。可以看出，在迅速平息“搶鹽潮”之后，中國應對日本核危機影響的透明度明顯提升，而沒有落入以避免公眾恐慌為由進行暗箱應對、隱瞞信息的窠臼。在多地測出微量放射性物質的消息公布后，公眾由高度關注逐步回歸理性。此次事件無疑是對政府公共危機管理水平的一次檢驗，個中經驗值得思考和珍視。

四、危機協理的多元化

不確定性是公共危機事件的突出標志。這種“不確定性使得危機的預防和處置需要引入和調動更廣泛的社會力量和資源，進行公共危機的協同治理”［8］。在應對未來危機的過程中，形成的將是一個以公民社會為核心、多元互動的危機決策網絡治理結構，未來的公共事務管理主體也必將是一個動態性、柔性化的網絡協作系統［9］。這意味著，政府不再是公共危機管理的唯一主體，而是需要企業、非政府部門等所有社會組織以及公民個人的共同參與。著名管理學者勞倫斯巴頓曾經指出：“世界上沒有一個不受災害威脅的安全港。”［10］任何地點發生的局部危機，在技術網絡的擴散效應的作用下，都可能很快成為公眾關注的焦點而轉化為全球性的公共危機，由此帶來社會秩序的巨大震蕩和社會財富的巨大損失［9］。福島核泄漏事故從一開始就超出日本政府的危機管理能力，轉化成了一場全球性災難。災難中，超越國界和種族守望相助的感人場面比比皆是，而面對國際援助，日本政府卻態度曖昧。國際社會如何做到密切配合，共同應對全球化危機，是一個更具挑戰性的問題。核時代公共危機呈現出復雜化、國際化等新特點。構建合作、分權與共治的網絡化治理機制，加強國際合作，既是一種客觀必然，也具有現實可能，是政府危機協理的新選擇。公共危機管理更應重視大眾傳媒所扮演的“協理”角色，發揮其社會公器的作用，實現公眾的自我響應。在西方，大眾傳媒被視為是現代社會中除立法、行政和司法之外不可或缺的“第四權力”，具有獨立的價值立場，在社會沖突中扮演公正的角色。危機處理中，大眾傳媒要充分行使自身職責，將真實客觀的消息及時傳遞給受眾。值得一提的是，面對此次震撼性的災難，日本媒體的表現可圈可點。“沒有眼淚，沒有生死離別，沒有背景音樂”，報道風格顯得尤為平靜。身處這樣的輿論環境，使得日本公眾少了些許情感波動，多了幾分應對危機的自信，受災后的情緒也因而得以穩定。總之，危機協理多元化是大勢所趨。公共危機管理實踐中，既需要政府、非政府組織等傳統治理主體的共治，也要更加重視國際合作與大眾傳媒的參與。

五、危機決策的合理化

合理決策即科學決策。公共危機管理，只有遵循科學的決策程序和方法，才能獲得最佳的決策效果。決策合理，則有利于事態的迅速掌控，避免危機的發生；反之，決策不合理，甚至于決策錯誤，必然會導致公共危機的擴大和蔓延，嚴重干擾公眾正常的社會生活，影響地區的和諧穩定。從當前危機決策的實踐來看，普遍存在以下幾方面的問題：第一，決策信息的收集和處理工作存在著信息不全和信息失真現象。而信息的全面準確對決策的正確程度起著決定性作用。第二，決策方案的設計“粗而不細”、專業化程度較低，難以從實質上化解危機。第三，決策方案的選擇存在著民主化程度低的問題，在一些決策中，往往強調“集中”有余而強調公眾參與決策的“民主”不夠［11］。

由于公共危機具有事發突然、信息不充分、影響嚴重等特性，日本政府在此次核泄漏事故初期顯得茫然不知所措，更未在第一時間作出合理決策而錯失良機，使本已惡化的局面雪上加霜。面對已然發生的事故，我們是否能如此反思：危機決策雖然要求分秒必爭，但仍須遵循科學的決策程序，它該省的不是決策步驟，而只是花在每個步驟上的時間。同樣，危機決策信息不足的制約條件，不應成為草率做出決策的借口，它可以通過平時做好信息收集和處理工作來解決。決策是行動的前提，其目的是為行動提供方案。危機決策的合理化，首先要做好事前的基礎性工作，如注意收集、整理和分析與公共危機有關的信息；其次要根據危機事件的情勢，借助現代科學技術和方法，實現決策方式從少數人決策向民主決策轉變、經驗決策向科學決策轉變，以確保決策的正確性和可行性；再次要遵循既定的決策程序，盡量不要省略決策步驟；最后要發揚民主，采用適當方式和途徑聽取社會公眾、團體、專家和專業機構的意見。將科學的應對策略納入今后領導干部危機決策的培訓體系，建立應對非常規突發事件的示范型平臺，特別是關注對關鍵領導崗位人員的系統培訓，不僅是技術上的培訓，更需要有決策和心理應對的培訓。全球化時代，危機已經成為政府行政環境的常態，這給科學發展與和諧社會建設帶來諸多不穩定因素。公共危機對決策者來說，既是不可回避的具有政治風險的嚴峻現實，也是不可多得的考驗綜合執政能力的政治機遇［12］。

而眼下日本核電災難的發展軌跡，一步步突破人類現有的經驗和想象，在逼迫各國政府拿出應對之策的同時，也推動著不同國籍、不同膚色和語言的人們，對人類歷史上所遭遇的全球性危機做出全面地梳理。