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中國幅員遼闊，地形多變，氣候復雜，是世界上自然災害種類最多且發生頻繁的國家之一。幾乎所有的自然災害，如洪災、旱災、地震、臺風、雪災、山體滑坡、森林火災等，在我國均發生頻繁。據統計，我國有70%以上的城市分布在自然災害頻發的地區，因自然災害死亡的人數每年有近2萬，直接經濟損失高達國家財政收入的1/4～1/6。［1］每年發生的重大交通事故、房屋橋梁坍塌事故造成的人員傷亡重大。災害性危機，直接考驗著我們政府的責任和處理危機能力。中央社會主義學院王占陽教授認為“巨型災難不僅意味著生命、財產和文明成果的巨大損失，而且它在社會轉型期還會連帶地給予阻礙文明發展的社會因素以重大的或巨大的削弱和破壞，同時大大地激發人性和社會的巨大潛能，特別是帶來了某些關鍵性的歷史進步因素的誕生與成長，給巨大災難后的社會帶來了改革與發展的重大契機。”［2］因此，針對危機治理中政府存在的問題，積極進行改革是當前政府公共危機治理的重要任務。

一、促進執政理念的轉變，增強“以人為本”理念

尊重和保障人權，這一點不僅僅是理論上的認知和憲法條文，而應成為黨和政府治國理政的最高準則和行動指南，應得到政府和人民的廣泛認同和堅決擁護，并在救災行動中堅決貫徹落實。例如，在重大災難后設置全國哀悼日，是政府堅持以人為本，充分尊重人民的利益和珍視每個個體生命的生動體現。“危機治理的人本理念，應當體現為以人的生存與發展、自由與權利需要為制度安排和政策制定的依據。即危機治理的全過程，都要體現出對人的價值的尊重和維護。這樣一種治理理念要求我們克服那種片面的危機管理模式，使得危機治理既能夠實現對事態的控制與問題的解決，也能夠實現對人的價值的尊重與維護。”［3］在危機治理中，對人的價值的尊重與維護包括幾個方面的內容:一是個體生命財產安全不受侵犯，并且在危機治理中生命價值遠遠大于任何物質財富的價值。同樣，個體對于他人的生命財產、國家的利益和公共利益也負有維護和不損害的責任。二是個體對所處危機情境有知情權，即個體有權知道可能招致的生命威脅和財產損失，政府應及時提供相應的已經獲悉的信息。三是危機治理中的個體價值是通過個體的實際參與來實現的，這種行為不僅提供了社會治理得以維續的根本動力，也構成了危機治理的道德基礎。四是政府在災后重建中，要從個體現狀出發，以每個人的實際情況，包括家庭破壞程度、傷殘損害、精神傷害等情況采取具體的救助方案，充分體現危機治理的人性化理念。

二、強化政府危機管理機制，推進組織機制改革

我國政府公共危機治理能力得到顯著提升的同時，組織機制在應對災害時的能力不對稱等深層次問題暴露出來，這些問題需要我們積極的進行改革和完善。

1．積極推行危機治理的“大部制”改革。目前我國危機治理仍按照常規化模式管理，沒有一個統一的救災管理機制。例如，涉及防災減災工作的部門很多，農業災害屬農業部，森林防火屬林業部，救災救濟屬民政部，加上水利部、氣象局、地震局等本來就和災害聯系緊密的部門，防災減災工作職能分散，缺乏聯系，導致危機管理上相互交叉，科研和設施投入重復，在大災大難面前如此眾多的部門卻難以形成有機整體。因此，在公共危機治理方面需要有現代的組織管理體系，積極進行防災減災工作的大部制構建。災害本身有很多共性，都需有預警、抗災、救災、重建等等，只有涉及專業部分才不一樣，將一些基本的測量和監控職能劃給勘測局，將救災聯絡和財政分撥劃給民政部門，將火災、洪災、旱災等各個類別的災害救助統一集中到防災減災局等。這樣的”救災部”協調合作，統一行動，步調一致，才能有效避免九龍治水，互不相干的尷尬情況。

2．加強危機治理的基層組織建設。信息管理的金字塔結構并不像它看上去那么穩定，該結構的特點是，除了塔頂，每個局部都是被動的，而且離塔頂越遠越被動，每當遇到干擾時，它首先要把信息層層向上傳遞，等待上級決策，之后決策和應對方案又層層向下傳遞，傳遞時間不僅曲折耗時，而且信息在每一層都可能被扭曲，而最大的問題是，一旦傳遞鏈條在某個環節被打斷，系統將陷入紊亂甚至癱瘓。［4］這一洞見對于我們尋求穩定的社會基層組織結構，更好地抵御包括自然災難在內的各種外部沖擊，理應有所啟發。而這樣的結構，將使救災局面或者陷于僵化和低效率，或者變得混亂而無組織。當人們由近而遠逐級向外尋求依賴時，他們對于這些依賴對象的信賴度、親切感和即時即地可獲得性的信心，也在逐級遞減。外部救援力量雖然強大，但畢竟遙遠而寬泛，往往無法及時細致的到達每個需要它的角落。與外部救援不同的是，基層組織具有的靈活性、自覺性、主動性以及其熟悉情況、了解群眾、組織細致等優勢充分表現出來。同時基層干部一般是由群眾直接選舉出來的，他們能力強，責任感強，群眾的信任感強，他們積極維持災民秩序，做著大量復雜細致的工作，為外部救援提供了基礎保障，從而使工作得以有效互動。然而，現代化的過程極大的強化了政府在經濟社會生活中的作用，政府權力過度擴張以至于壓垮了基層組織的生存空間，原有的自下而上結構就會被自上而下嚴密控制的金字塔結構所取代。這種結構壓制了個體活力，限制了人們在鄉村和社區等局部進行自我組織和自我管理的機會和動力。因此在我國加強農村基層組織和城市社區組織建設，使其不僅發揮平時的自治作用，同時發揮其在危機突發時基礎性自救作用顯得更為急需。政府應減少上級與基層自治組織之間的層級隔閡，放權于民，在基層建立相應的聯絡機制、救災機構，培訓救災人員，構建公共危機治理的多層多元救助的網絡機制。

三、建立政府與民間互動機制，積極培育公民社會現代國家社會治理的主體，包括政府、公民自治組織和部分私人部門以及直接參與公共生活的公民，他們在不同的社會公共事務治理中發揮著不同的作用，通過彼此間的分工與協作、溝通與配合，結成社會治理的立體交叉網絡。［5］以民間組織為代表的公民社會在危機治理中，應充分發揮自己的優勢，與其它治理主體合作互動。對于災后重建，政府必然起主導作用，但因在救災方面要求高度專業性、及時性和靈活性，這是政府難以完全應對的。因此，重建工作有必要發揮活躍的民間社會和民間組織的作用。在災后重建準備工作中，民間組織可以被賦予重要的角色。一是政府資源不可能介入到所有的角落，只有動員全社會各種積極力量才能夠更好更快地戰勝災難;二是災后重建工作往往面臨資金缺口過大問題，民間力量的介入可以有效補給政府資源的不足，并且民間組織具有點對點等微觀層面的作用，可以與政府層面的宏觀決策形成有機互補。因此，改革社會工作管理機制，讓政府的歸政府，讓民間的歸民間，使政府與民間各安其位，各司其職，形成有機互補、良性互動的新局面。為了最大限度地防范和減少腐敗，我們應該最大限度地開放和開創民間組織參與監督災后重建過程的社會監督機制。首先，災后安置和重建工作過程應該全面對外公開，中國紅十字會、中國慈善總會等接收大量款項的政府性質的慈善機構以及各級政府，應該邀請國際上先進的慈善、公益組織和專業NGO，以及有公信力的審計機構，全程參與和監督，并接受媒體和公眾監督，隨時向社會公眾公布安置和重建過程及資金來源和使用等情況。其次，各級政府應該鼓勵和支持民間公益、慈善資金以及專業NGO直接投入災區安置與重建工作。地方政府負責總體規劃和部分政府項目，學校、醫院等眾多公益項目都應該向民間開放。應該改革以往民間捐贈學校、醫院先把款項打入政府賬戶的做法，允許捐贈者自行監督施工，政府不負責款項監督，而只負責工程規劃、設計和監理、驗收，以有效避免實際工作中一些地方政府克扣、截留款項，工程偷工減料等問題的發生。對于政府直接投資的項目，則應該反過來邀請民間公益組織、慈善機構及其他有強烈公益心的熱心人士全程參與監督和監理。但是，中國的民間組織，還遠未發展成熟。由于目前法律身份上的問題，以及結社權的有限性問題，全國各地的義工組織或志愿者組織，基本都處于缺乏有效穩定聯系渠道和溝通平臺的狀態。因此，需要政府的有利引導和支持。從制度上制定鼓勵NGO發展的法律法規，逐漸摸索出政府與民間公益組織互為補充、互相監督、互相促進的良性互動機制。

四、完善地方治理民主機制，實現政府真正向群眾負責

首先，從根本上說，要通過地方民主機制，讓地方官員真正對當地老百姓負責。更具體地說，老百姓必須直接或間接地參與政府預算過程，讓預算真正成為“公共預算”，而不是政府自己控制的預算。其次，增強民眾選舉權。完善選舉機制，保障民眾選出為民負責的官員。政府官員當選、連任，就得做符合多數選民利益的事情，并行使自己的職權，保證整個政府圍繞著老百姓的利益運轉。再次，完善地方人大制度監督權。中國憲法規定了地方人大代表有監督預算的職權，但由于人大選舉存在諸多問題，憲法規定在許多地方實踐中未能得到落實，因而在救災工作中，地方人大代表的監督作用還沒有得到有效發揮。因此，落實和完善憲法規定的人大選舉制度，建立人大代表救災監督機制能有效制約危機治理腐敗和不作為現象的發生。

五、完善危機治理法律機制，推動依法行政進程

抗震救災，法治“引路”;災后重建，法治“同行”。國家行政學院汪玉凱教授表示，《汶川地震災后恢復重建條例》是我國首個專門針對一個地方地震災后恢復重建的條例，“這個條例的是具有開拓性的，政府首次就一個事件一個行政法規，這標志著震后重建將走上法制軌道，也體現了中國政府依法行政，依法治國的決心。”［6］制定的相關法律在危機治理中要充分體現以人為本的原則;對損毀的重要公共設施的工程質量鑒定提出明確要求;恢復重建規劃要吸收專家參加，充分聽取災區干部和群眾意見;對學校、醫院等公用設施的抗災設防特殊要求;制定嚴格的監管規定等等。現有財產損失的鑒定機構必須要有地方立法機關的批準和政府的正式授權，事先必須進行公示，同時要有相應的行政訴訟渠道，在執行中必須出具必要的文件證明，有條件的市鎮還應該建立有效的協商機制，以集體談判的形式來減少其中的財物糾紛，保障群眾的合法利益。結束語:災害性公共危機治理體現出來的問題表明政府社會管理體制改革顯得愈來愈迫切。災難出現的矛盾和深層次問題以及所帶來的許多良性的東西，使改革產生了巨大的動力。這種巨大動力將推動我國政府改革實現新的突破。我們應在問題面前積極應對，完善政府社會管理機制，充分發揮政府、公民、社會組織多方力量，建構危機治理的多方救助格局。