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摘要:隨著民主政治和政府行政體制改革的發(fā)展,建設(shè)責(zé)任政府成為我國政府改革的價值取向和追求的目標(biāo)。通過加強人大、司法等國家權(quán)力的監(jiān)督力度和培育市民社會力量、提升社群的監(jiān)督能力,做到“上下連貫,一致監(jiān)督”,構(gòu)建我國責(zé)任政府,對于推進(jìn)政治體制改革,擴(kuò)大社會主義民主和全面建設(shè)和諧社會,具有重要意義。

關(guān)鍵詞:責(zé)任政府官員問責(zé)制政府改革

“責(zé)任政府”(responsiblegovernment)是現(xiàn)代民主政治的一個基本價值理念,“從最廣義上來看,政府責(zé)任是指政府及其公務(wù)人員能夠積極地對社會民眾的需求做出回應(yīng),并采取積極的措施,公正、有效率地實現(xiàn)民眾的需求和利益?！碑?dāng)前我國正處于全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期,要求政府對社會各領(lǐng)域的管理負(fù)起更加重要的責(zé)任,而不是僅僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展,更重要的還有社會公平發(fā)展,而“只有權(quán)衡各方面利益的政策策略才能夠同時實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長、社會公平發(fā)展的目標(biāo)?！痹谶@樣的宏觀背景下,構(gòu)建責(zé)任政府,對于推進(jìn)政治體制改革,擴(kuò)大社會主義民主,全面建設(shè)和諧社會,具有非常積極的意義。

1當(dāng)前我國政府責(zé)任缺失的表現(xiàn)及其原因

當(dāng)前我國政府在責(zé)任體制建設(shè)方面存在不少問題:責(zé)任與權(quán)力出現(xiàn)了嚴(yán)重的分離,政府在實際管理過程和提供公共服務(wù)過程中存在著效率低下、相互推諉責(zé)任、爭奪權(quán)力等多種不負(fù)責(zé)任的行為和現(xiàn)象。政府責(zé)任的缺失主要表現(xiàn)為兩種形態(tài):一是權(quán)力對責(zé)任的侵犯,如權(quán)錢交易、越權(quán)施政、關(guān)系用權(quán)、濫用權(quán)力等權(quán)力腐敗現(xiàn)象。一些行政官員時時不忘手中的權(quán)力,往往為了自身的利益而對社會領(lǐng)域進(jìn)行不正當(dāng)?shù)母深A(yù)。表面上是對社會和市場進(jìn)行必要的管理和調(diào)控,實質(zhì)上卻是借助公共權(quán)力謀取私利。二是權(quán)力對責(zé)任的回避,如推諉、扯皮、踢皮球等現(xiàn)象。一些行政官員把本應(yīng)由政府承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)推給社會,表面上是向社會放權(quán),實質(zhì)上是把行政權(quán)力掌握在自己手里,而把責(zé)任和義務(wù)推給社會和公民。

究其根源,導(dǎo)致我國政府責(zé)任缺失的原因主要有以下幾方面:

(1)受傳統(tǒng)官僚政治、等級文化影響,行政人員的責(zé)任觀念尚未完全樹立。

由于傳統(tǒng)文化和人治觀念的影響,廣大群眾還缺乏公民意識、權(quán)利觀念和平等思想,而政府官員也習(xí)慣于以言代法,政府行政人員習(xí)慣于高高在上的官老爺作風(fēng),“門難進(jìn),臉難看,事難辦”現(xiàn)象嚴(yán)重,搞一言堂,權(quán)大于法。在這種情況下,公民行為的規(guī)則是以義務(wù)為本位的,公民的權(quán)利和義務(wù)之間具有嚴(yán)重的不對等性,政府缺乏履行自身責(zé)任的內(nèi)在動力,“為人民服務(wù)”的根本宗旨更多地停留為一種行政格言。行政人員自身缺乏責(zé)任感與服務(wù)意識,責(zé)任政府的基本理念無法落實到現(xiàn)實的行政活動中。

(2)政府自身的利益與公共利益的沖突導(dǎo)致政府責(zé)任缺失。

正如馬克思所指出的:“……這些機(jī)關(guān),其中主要的是國家政權(quán),為了追求自己特殊的利益,從社會公仆變成社會的主人,凌駕于社會之上?！闭鳛槭袌鼋?jīng)濟(jì)的行為主體,有其自身的利益,作為公共權(quán)力行使者的個人或組織也都有追求自身利益的傾向,而這些利益又可能與公共利益相背離,這些利益包括政府官員的私人利益和各級政府組織的小集體利益以及不同的壓力集團(tuán)的利益等,這些非公共利益的存在使得政府在決策時可能背離公正的軌道,做出錯誤的或者是損害公共利益的決策。尤其在市場經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動影響下,一部分政府官員自律意識差,私欲膨脹,以權(quán)謀私,瀆職失責(zé),大搞權(quán)錢交易,道德品質(zhì)敗壞,違法亂紀(jì),腐敗現(xiàn)象日趨嚴(yán)重,敗壞了黨風(fēng)、政風(fēng),嚴(yán)重?fù)p害了黨與人民群眾的關(guān)系,影響了政府形象。

(3)對行政機(jī)和官員的監(jiān)督力度的弱化是導(dǎo)致政府責(zé)任缺失的另一個重要原因。

對行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的目的是“最大限度地控制行政權(quán)的惟我獨尊,切斷行政權(quán)的無處不在,限制行政權(quán)的無事不管,轉(zhuǎn)化行政權(quán)的無所不能,并使行政權(quán)與利益脫鉤,與責(zé)任掛鉤,建立責(zé)任政府。”建立各種監(jiān)督制度,構(gòu)成全面的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò),這是建構(gòu)責(zé)任政府的督促機(jī)制和制衡力量。我國實行的是人民代表大會制度?！耙桓畠稍骸倍加扇舜筮x舉產(chǎn)生,對其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督,這在理論上具有責(zé)任體制之框架。但是,長期以來,中國的政府管理體制往往是對執(zhí)政黨及其政府負(fù)責(zé)的,而少有是對代議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的,代議機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)瀆職、失職的責(zé)任追究往往很難落實。同時,對“權(quán)力一把手”的制衡乏力導(dǎo)致政府責(zé)任缺失。由于我國政府傳統(tǒng)上的“官本位”意識濃厚,加上國家法制不健全,政府管理的程序化程度不高,政府決策的隨意性、長官意志明顯,許多官員在政府管理中習(xí)慣于家長式的作風(fēng),獨斷專行,習(xí)慣于用非正式的約定取代正式規(guī)則,人治傾向突出,政府管理中“書記第一”的決策體制容易導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清。

(4)公民政治參與熱情不高也是導(dǎo)致政府責(zé)任缺失的一個原因。

責(zé)任政府與公民參與具有內(nèi)在的互動關(guān)系。公民積極地政治參與對政府行為的關(guān)注和監(jiān)督,對于政府形成責(zé)任觀念是必不可少的外部支撐。在公眾參與的制度中,公眾的聲音表達(dá)機(jī)制將誘導(dǎo)政府在公共服務(wù)做出更有回應(yīng)性和更加負(fù)責(zé)任的行為。由于目前我國政治生活中尚未建立完備的公民參與途徑,對公民的知情權(quán)和話語權(quán)尊重得不夠,在一定程度上影響了公民參政議政的熱情,也限制了公民對政府權(quán)力的監(jiān)督效力,不利于改善政府責(zé)任缺失的現(xiàn)狀、建立政府責(zé)任體制和宏觀的責(zé)任政府的構(gòu)建和完善。

有學(xué)者曾言,在中國當(dāng)官是風(fēng)險最少的,這在一定程度上反映了我國政府的責(zé)任觀念淡漠和責(zé)任體制的不規(guī)范、不完善導(dǎo)致的政府責(zé)任缺失現(xiàn)狀。因此,如何構(gòu)建政府責(zé)任觀、完善政府責(zé)任體制、建立政府責(zé)任的保障和實現(xiàn)機(jī)制,是構(gòu)建我國責(zé)任政府必須認(rèn)真思考并切實加以解決的問題。

2我國責(zé)任政府構(gòu)建的方向

如何在現(xiàn)行的政治體制框架下建構(gòu)責(zé)任政府模式,是我們所面臨的現(xiàn)實問題。我國責(zé)任政府建設(shè)應(yīng)該在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下,轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新管理方式、規(guī)范行政行,建立一個廉潔高效的責(zé)任型政府,為我國經(jīng)濟(jì)的再次騰飛創(chuàng)造良好的環(huán)境。

2.1轉(zhuǎn)變政府職能,建立有限政府、服務(wù)政府

在政府與社會的關(guān)系上,政府是服務(wù)于社會的工具,政府的權(quán)力來自于社會并受社會的監(jiān)督和制約。這種關(guān)系規(guī)定了政府在政治體系中的地位和作用,即政府是一個權(quán)力有限的服務(wù)于社會的工作系統(tǒng)。建立責(zé)任政府首先必須明確政府在某個時期的基本任務(wù),確立政府的工作重心,根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化而適時轉(zhuǎn)化政府職能。它必須了解自己當(dāng)前的職能并切實加以履行,強化其責(zé)任意識、服務(wù)意識,即在一定時期、一定條件下政府應(yīng)該管什么,不應(yīng)該管什么,應(yīng)該弱化那些“不該管、管不好、管不了”的職能,強化那些“應(yīng)該管、管得好、管得了”的職能。

2.2實行官員問責(zé)制,建立政府責(zé)任追究制度

責(zé)任追究制度也就是懲罰制度,“沒有懲罰的制度是無用的。只有運用懲罰,才能使個人的行為變得較可預(yù)見?！倍皢栘?zé)制”的本質(zhì)在于對公共權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督以及對過失權(quán)力進(jìn)行責(zé)任追究,體現(xiàn)了“責(zé)任政府”的原則,是責(zé)任政府的具體體現(xiàn)形式,其最終目的在于保證政府系統(tǒng)的正常運行,遏制權(quán)力腐敗以及保障公眾利益盡量不受損失或損失最小化。實行“問責(zé)制”的關(guān)鍵不在于提出口號與原則,而在于建立健全“問責(zé)制”的運行機(jī)制,以法律或條例的方式規(guī)定何種官員所負(fù)何責(zé),誰來問責(zé),何人依何種程序判定官員失責(zé),失責(zé)官員當(dāng)受何種處分,以實現(xiàn)“問責(zé)制”的制度化。因此,必須建立一套完整的行政責(zé)任追究程序,加大行政責(zé)任的懲戒力度。對負(fù)有行政過失責(zé)任的公務(wù)員,必須施以懲戒,即要求其承擔(dān)其失職產(chǎn)生的不利后果。增大公務(wù)員失職、瀆職、不作為的成本,不僅僅是名義上的譴責(zé),還應(yīng)有經(jīng)濟(jì)上的懲罰。

2.3完善權(quán)力監(jiān)督體系,構(gòu)建責(zé)任政府

“民主政治的核心問題是建立有效的民主監(jiān)督機(jī)制,使公民有足夠的力量監(jiān)督和制衡國家權(quán)力,促使國家機(jī)關(guān)根據(jù)公民的意志和愿望進(jìn)行管理,從而保障公民的主人地位,維護(hù)公民的政治自由?！痹诋?dāng)前中國,為了改變我國政府權(quán)力監(jiān)督制度虛置、行政責(zé)任不落實的現(xiàn)狀,必須在國家權(quán)力分配層面加強對政府權(quán)力的制衡。一方面,人大既要加強對具體行政行為的監(jiān)督,對違憲失職、有違民意、實質(zhì)腐敗、缺乏為官之德才的政府官員堅決予以罷免;另一方面,司法權(quán)對行政權(quán)進(jìn)行司法審查的范圍應(yīng)該擴(kuò)大,由只能涉及公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的行政行為擴(kuò)大到能審查涉及公民政治權(quán)利、文化權(quán)利的行政行為,由只能審查具體行政行為擴(kuò)大到既能審查具體行政行為又能審查抽象行政行為。

2.4培育社會與組織的自治能力,實現(xiàn)政府與社會相互合作與互補的社會治理體系

建立“責(zé)任政府”并非只能依靠政府和高級官員來自上而下地推動,公眾及社會輿論的參與同樣重要,建立“責(zé)任政府”與每個公民的點滴努力高度相關(guān)。“積極參與是以公民與政府合作為基礎(chǔ)的關(guān)系,在這種關(guān)系中公民積極地從事對政策制定過程和政策制定內(nèi)容的界定和參與”,這樣才更有利于公民監(jiān)督政府負(fù)責(zé)任地行政。因此,一方面應(yīng)該通過積極參與基層民眾自治,增進(jìn)公民對參與社會公共事務(wù)管理的能力和興趣,培育市民社會力量、提升社群的自組織能力,可以有效地制約制衡行政權(quán)力,促進(jìn)政府的責(zé)任行為。另一方面,應(yīng)該加強新聞媒體輿論的監(jiān)督。作為第“四種權(quán)力”,媒體能夠以一種高度藝術(shù)性的形式來報道政府官員以及公務(wù)員的活動,對政府的規(guī)劃及實施進(jìn)行調(diào)查,抓住那些不負(fù)責(zé)任的行為進(jìn)行曝光,從而可以將政府行為放在社會層面進(jìn)行評價,從而實現(xiàn)對政府行為的監(jiān)督。

責(zé)任政府作為民主政治時代的一種基本價值觀念,要求政府必須回應(yīng)社會和民眾的基本要求,政府必須積極地履行其社會義務(wù)和職責(zé),必須承擔(dān)道義上的、政治上的和法律上的責(zé)任,必須接受來自內(nèi)部的和外部的控制以保證責(zé)任的實現(xiàn)。現(xiàn)在我們又站到了全面建設(shè)小康社會的新的歷史起點,改革發(fā)展的新任務(wù)、人民群眾的新需求、民主政治建設(shè)的新壓力,都要求加快責(zé)任政府建設(shè)的步伐。一方面,我們需要以多元化的方式與路徑保證責(zé)任政府早日建立;另一方面,在我們大刀闊斧地進(jìn)行責(zé)任政府改革的同時,還需要確立合理與客觀的評價標(biāo)準(zhǔn),在加強人大、司法等國家權(quán)力的監(jiān)督力度的基礎(chǔ)上,同時培育市民社會,提高市民社會對政府權(quán)力的制約能力,做到“上下連貫,一致監(jiān)督”,從而實現(xiàn)我國責(zé)任政府的建構(gòu)。新晨：

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