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摘要:

以政策論證的民主化水平和科學(xué)化水平高、低為標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)存在四種公共政策論證類型:官員—自主決策式政策論證、精英—價(jià)值主導(dǎo)式政策論證、專家—理性判斷式政策論證和多元—協(xié)商論辯式政策論證。四種類型可以通過(guò)2008年之前的經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)、怒江水電開(kāi)發(fā)論爭(zhēng)、新農(nóng)合制度實(shí)施、新醫(yī)改方案制定分別加以驗(yàn)證。每種類型既在論證民主化和科學(xué)化水平上有所不同，也有各自的適用領(lǐng)域。

關(guān)鍵詞:

政策論證;論證民主化;論證科學(xué)化;類型學(xué)

近年來(lái)，專家、民眾和社會(huì)各界對(duì)政府決策更加關(guān)注，由此引發(fā)的質(zhì)疑、爭(zhēng)辯層出不窮。事實(shí)上，一項(xiàng)質(zhì)量較高的公共政策，其目標(biāo)應(yīng)經(jīng)得起質(zhì)疑，假設(shè)應(yīng)經(jīng)得起考驗(yàn)，方案應(yīng)經(jīng)得起比較，唯有經(jīng)過(guò)批評(píng)、質(zhì)疑、論證，公共政策才最有利于民眾。①這種對(duì)公共政策進(jìn)行批評(píng)、質(zhì)疑、澄清的過(guò)程即公共政策論證。公共政策論證可以引發(fā)改進(jìn)政策有效性、正確性和有用性的討論，呈現(xiàn)最有效和經(jīng)驗(yàn)上正確的結(jié)論，勸說(shuō)他人接受某個(gè)觀點(diǎn)，②因此在政策研究與實(shí)踐中不可或缺。現(xiàn)實(shí)中，由于公共政策主體多、領(lǐng)域廣、問(wèn)題紛繁復(fù)雜，因此要想進(jìn)行研究，最好先找到能夠簡(jiǎn)化復(fù)雜現(xiàn)實(shí)的做法，這種方法就是分類。分類是依據(jù)經(jīng)驗(yàn)上可觀察和可測(cè)量的特質(zhì)概括某一事物的特點(diǎn)、全貌，將其劃分成性質(zhì)各異的若干種類的研究方法，③是有序控制和預(yù)測(cè)的開(kāi)始。對(duì)復(fù)雜的現(xiàn)象而言，分類比描述更緊迫。④基于此，本研究聚焦于我國(guó)公共政策論證的類型及每種類型的特點(diǎn)和適用范圍。目前國(guó)外學(xué)界對(duì)政策論證類型的研究主要有:威廉·鄧恩根據(jù)從政策信息推導(dǎo)出政策主張的方式將政策論證劃分為權(quán)威模式、方法模式、歸納模式、分類模式、直覺(jué)模式、原因模式、符號(hào)模式、動(dòng)機(jī)模式、類比模式、相似案例模式和倫理模式等十一種類型，⑤斯洛格莫頓、托格森等以論證中如何構(gòu)建、形成政策為基礎(chǔ)提煉出修辭模式和敘事模式，⑥費(fèi)希爾、海杰爾等以政策論證中如何形成決策和協(xié)商為基礎(chǔ)，將政策論證分為“通過(guò)技術(shù)專家的政治化、⑦借助話語(yǔ)聯(lián)盟和科層化制度化的政策程序、⑧政治判斷、①政策商討”②等類型。這些研究揭示了國(guó)外政策論證的類型，為本文提供了基礎(chǔ)和啟發(fā)。而在國(guó)內(nèi)，朱偉根據(jù)公眾接受度和專業(yè)技術(shù)程度的高低將官員、專家、公眾間的互動(dòng)模式分為“多元平衡、理性主導(dǎo)、價(jià)值主導(dǎo)、自主決策”四種類型，③王錫鋅等認(rèn)為行政規(guī)則制定存在大眾參與和專家理性兩種模式。④這些研究雖然揭示了我國(guó)公共政策制定主體的互動(dòng)關(guān)系和具體類型，但并不是從政策論證角度進(jìn)行的研究。而國(guó)外研究由于描述的是當(dāng)?shù)貙?shí)踐，難以揭示中國(guó)現(xiàn)實(shí)。

一、公共政策論證的測(cè)量指標(biāo)與類型

有了測(cè)量指標(biāo)，我們才可以對(duì)政策論證進(jìn)行分類。政策論證離不開(kāi)相關(guān)主體的參與，據(jù)此，本文提出第一個(gè)衡量我國(guó)公共政策論證的指標(biāo)———相關(guān)主體能否參與論證。相關(guān)主體參與論證后，討論了哪些議題呢?這是第二個(gè)測(cè)量政策論證的指標(biāo)。在對(duì)相關(guān)議題進(jìn)行討論的過(guò)程中，論證者是否對(duì)具體主張及其理由進(jìn)行了證明，有沒(méi)有遇到必須接受某種論點(diǎn)的情形?這是測(cè)量政策論證的第三、四個(gè)指標(biāo)。這樣，共有四個(gè)測(cè)量政策論證的指標(biāo):論證參與者、論證議題、證立程度、強(qiáng)制程度。其中，第一個(gè)指標(biāo)描述的是論證的民主化水平，因?yàn)槊裰骰紫汝P(guān)注參與者數(shù)量多少，后三個(gè)指標(biāo)描述的是論證的科學(xué)化水平，因?yàn)榭茖W(xué)化首先意味著通過(guò)符合邏輯的論證而非依靠經(jīng)驗(yàn)、表象，獲得結(jié)論、意見(jiàn)和行動(dòng)理由;其次是指通過(guò)這種符合邏輯的論證行為發(fā)現(xiàn)事物的因果關(guān)系，認(rèn)識(shí)事物的本質(zhì)、規(guī)律，而論證議題、是否進(jìn)行證立、論證強(qiáng)制性能夠反映這些特征?，F(xiàn)實(shí)中，論證主體可用“多”“少”描述，論證民主化則可分為“高”“低”兩種狀態(tài)。同樣，論證議題也有“多”“少”兩種狀態(tài)，證立程度和強(qiáng)制程度則可分“高”“低”兩種情形，這樣，論證的科學(xué)化水平也有“高”“低”兩種狀態(tài)。將論證民主化和科學(xué)化的“高”“低”兩種狀態(tài)交叉組合，可得到四個(gè)象限，每個(gè)象限分別代表了公共政策論證的一種類型，這樣就可以得到公共政策論證的四種類型(見(jiàn)表1)。接下來(lái)本文將通過(guò)案例法對(duì)這四種類型進(jìn)行檢驗(yàn)。

二、比較案例研究

案例研究是針對(duì)當(dāng)代具有代表性的人、社會(huì)組織或事件，通過(guò)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)收集，允許研究者從價(jià)值中立立場(chǎng)出發(fā)研究它們的發(fā)生機(jī)制及發(fā)展過(guò)程，并給出普遍研究結(jié)論的研究方法。相對(duì)于其他方法，案例研究更適合本文。其一，案例研究適合“研究的問(wèn)題類型是‘怎么樣’和‘為什么’”，這與本研究一致。其二，“案例研究適合研究發(fā)生在當(dāng)代但無(wú)法對(duì)相關(guān)因素進(jìn)行控制的事件”，⑤這也契合本文。其三，案例研究還具有“探索較為深入，研究結(jié)果使人比較容易理解和接受;有可能發(fā)現(xiàn)被傳統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)方法忽視的特殊現(xiàn)象;適合個(gè)體研究者，無(wú)需研究小組即可進(jìn)行”①的優(yōu)點(diǎn)。為了運(yùn)用案例法，本研究采用目的性抽樣法則選擇樣本案例，即在由于可預(yù)知的原因而產(chǎn)生不同的結(jié)果時(shí)，選擇4至6個(gè)不同的案例對(duì)不同的假設(shè)結(jié)果進(jìn)行驗(yàn)證。這種策略是可行的，因?yàn)榘咐芯坎⒉皇强疾炷骋惶囟ìF(xiàn)象發(fā)生頻率的最佳方法，它既需要研究現(xiàn)象本身，又必須研究現(xiàn)象的前后關(guān)聯(lián)，因此變量會(huì)很多，如果在案例研究中被迫采用隨機(jī)抽樣法則，那么許多重要的問(wèn)題將無(wú)法進(jìn)行實(shí)證分析。②據(jù)此，本文選擇四個(gè)案例來(lái)驗(yàn)證四種類型。所需資料主要來(lái)自公開(kāi)文獻(xiàn)，即公開(kāi)出版的書籍、報(bào)刊、雜志、互聯(lián)網(wǎng)、檔案等。依據(jù)為:

(1)所選案例的論辯已接近尾聲，或早已結(jié)束，參與觀察等無(wú)法發(fā)揮作用;

(2)訪談法存在很多缺陷，例如被訪者有意識(shí)地按照采訪者的意圖回答問(wèn)題，或被觀察者察覺(jué)有人在觀察時(shí)刻意調(diào)整、掩飾自己的行為，或只提供無(wú)關(guān)緊要的信息;

(3)公開(kāi)文獻(xiàn)經(jīng)過(guò)了出版審查、社會(huì)輿論的檢驗(yàn)，可信度較高。在選擇樣本案例時(shí)，本文采取了如下標(biāo)準(zhǔn)。

(1)典型性。所選案例符合政策論證的特征，包括各參與者的論證過(guò)程，內(nèi)容涉及論證的民主化或科學(xué)化。

(2)資料豐富、可獲得。凡是新聞媒體、政府文件、專著、期刊論文等提供了豐富素材，且能公開(kāi)獲得的案例都是本文篩選的對(duì)象。

(3)時(shí)間上的要求。第一，所選擇的案例持續(xù)時(shí)間都較長(zhǎng)，這樣能夠充分體現(xiàn)論證的特征。第二，所有的案例都發(fā)生在2000年以后，這是因?yàn)樯鐣?huì)各界關(guān)注政策質(zhì)量主要是從這時(shí)開(kāi)始的。依據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，本文最終選擇如下案例作為研究樣本(見(jiàn)表2)。

1．經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)(1998—2008年)。1998年啟動(dòng)的經(jīng)濟(jì)適用房(以下簡(jiǎn)稱經(jīng)適房)建設(shè)包括1998—2003年迅速發(fā)展和2003—2008年?duì)幾h徘徊兩個(gè)階段。迅速發(fā)展階段完善了經(jīng)適房的土地劃撥、建設(shè)銷售、監(jiān)督管理等政策細(xì)則，各地積極建設(shè)經(jīng)適房，較好解決了中低收入家庭的住房問(wèn)題。不過(guò)，經(jīng)適房自開(kāi)建以來(lái)，商業(yè)銀行、房產(chǎn)商、社會(huì)公眾就對(duì)其頗有微詞。2003年8月20日《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》明確經(jīng)適房是“具有保障性質(zhì)的政策性商品住房”，自此，經(jīng)適房新開(kāi)工和銷售的比重迅速下降到9%以下，最低時(shí)僅為5%，③日益衰落。經(jīng)適房政策的利益相關(guān)者有中央政府、地方政府、商業(yè)銀行、地產(chǎn)商、中低收入家庭、政策研究組織。參與論證的主要是中央政府，在經(jīng)濟(jì)政策和簡(jiǎn)單的福利政策思維主導(dǎo)下，④中央政府的初衷是“促進(jìn)住房制度改革，拉動(dòng)住房消費(fèi)，改善供應(yīng)結(jié)構(gòu)，平抑住房?jī)r(jià)格，解決中低收入家庭住房困難”，⑤這決定了出臺(tái)具體方案時(shí)無(wú)需地方政府、商業(yè)銀行、房產(chǎn)商、中低收入家庭和政策研究組織等的實(shí)質(zhì)參與。隨著政策執(zhí)行出現(xiàn)各種問(wèn)題，地方政府、商業(yè)銀行、房產(chǎn)商、民眾才開(kāi)始表達(dá)自己的不滿，但總體上，中央決策集團(tuán)和地方執(zhí)行聯(lián)盟彼此隔絕，普通民眾和政策研究組織被排斥在政策過(guò)程之外，作用甚微。⑥在論證議題上，以中央政府為核心的決策者不斷完善經(jīng)適房的建設(shè)、銷售、管理等細(xì)節(jié)，是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、修正解決的過(guò)程，地方政府、商業(yè)銀行、房產(chǎn)商等無(wú)法深度介入。正因?yàn)榇?，?jīng)適房政策主張及其理由也主要由中央政府提出，其地位、態(tài)度、看法至關(guān)重要，其他利益相關(guān)者無(wú)法進(jìn)行高質(zhì)量的質(zhì)疑、討論，只能被動(dòng)執(zhí)行中央政府的決策，論證強(qiáng)制性較高。本文將這種政策論證方式稱為官員—自主決策式政策論證，即:在政策論證過(guò)程中，以官員為主的核心決策者主導(dǎo)政策論證，其他利益相關(guān)者無(wú)法實(shí)質(zhì)參與，政策方案主要是官員自主決策的結(jié)果。這種政策論證模式的特點(diǎn)是:

(1)作為核心決策者的官員壟斷決策論證過(guò)程，其他利益相關(guān)者無(wú)法實(shí)質(zhì)參與。

(2)論證議題主要由作為核心決策者的官員確定，是對(duì)這些議題的細(xì)化、完善，其他利益相關(guān)者的參與受制于這些議題。

(3)做出決策的官員提出自己的觀點(diǎn)、主張、理由，要求其他利益相關(guān)者理解、學(xué)習(xí)、執(zhí)行。

(4)論證中作為決策者的官員有較強(qiáng)的傾向性，地位不平等。這樣，無(wú)論是民主化水平還是科學(xué)化水平，官員—自主決策式政策論證都較低，其結(jié)果是制定出來(lái)的政策無(wú)法滿足多元利益相關(guān)者的訴求，廣受質(zhì)疑、批評(píng)，最終政策被終止，或出現(xiàn)重大調(diào)整。不過(guò)，官員—自主決策式政策論證適合下列事務(wù):

(1)政府內(nèi)部事務(wù)，如日常管理事務(wù)，機(jī)構(gòu)調(diào)整、體制編制改革、管理制度優(yōu)化等內(nèi)生性政策;

(2)涉及國(guó)家秘密、機(jī)構(gòu)秘密和個(gè)人隱私的事務(wù);

(3)重大危機(jī)事件，因?yàn)檫@些事務(wù)需要在極短的時(shí)間和有限的資源條件下快速做出判斷、抉擇。

2．怒江水電開(kāi)發(fā)論爭(zhēng)。怒江是我國(guó)西南地區(qū)一條水能資源富集的河流，因此1998年被正式列入開(kāi)發(fā)日程。2003年國(guó)家發(fā)改委通過(guò)《怒江中下游水電規(guī)劃報(bào)告》后，環(huán)保部門、民間組織、國(guó)際組織圍繞是否應(yīng)該開(kāi)發(fā)怒江、如何開(kāi)發(fā)怒江展開(kāi)了激烈論爭(zhēng)。根據(jù)論爭(zhēng)雙方的力量對(duì)比及關(guān)鍵事件，本文將論爭(zhēng)分為五個(gè)階段:1999—2003年8月國(guó)家發(fā)改委通過(guò)怒江水電規(guī)劃方案，2003年9月—10月國(guó)家環(huán)保總局反對(duì)開(kāi)發(fā)，2003年11月—2004年12月支持開(kāi)發(fā)者與反對(duì)開(kāi)發(fā)者達(dá)成開(kāi)發(fā)共識(shí)，2005年1月—2005年8月支持開(kāi)發(fā)者邀請(qǐng)科學(xué)家參與論證，2005年9月—2008年3月反對(duì)開(kāi)發(fā)者尋求聯(lián)合國(guó)的支持。五個(gè)階段共有中央政府(國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家環(huán)?？偩?、地方政府(云南省政府、怒江州政府、云南省自然遺產(chǎn)管理機(jī)構(gòu))、水電企業(yè)、怒江民眾、政策研究組織、民間環(huán)保組織(綠家園、自然之友、云南大眾流域、綠島等)、國(guó)際組織(聯(lián)合國(guó)教科文組織世界遺產(chǎn)中心、國(guó)際環(huán)保組織、部分外國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人)參與其中，數(shù)量多且構(gòu)成復(fù)雜，①大體分為支持開(kāi)發(fā)、反對(duì)開(kāi)發(fā)兩派。論證過(guò)程中，第一階段的參與者是中央政府、地方政府、水電公司、政策研究組織，第二階段是以國(guó)家環(huán)?？偩譃楹诵牡姆磳?duì)開(kāi)發(fā)者，第三階段是支持開(kāi)發(fā)者和反對(duì)開(kāi)發(fā)者，以民間環(huán)保組織和地方政府為主，第四階段是科學(xué)家和民間環(huán)保組織，第五階段是民間環(huán)保組織和國(guó)際組織?？傮w上看，除怒江居民外，其他利益相關(guān)者都深度參與了怒江開(kāi)發(fā)的論爭(zhēng)過(guò)程，因而民主化水平較高。在討論的具體議題上，第一階段圍繞如何開(kāi)發(fā)怒江進(jìn)行論證，第二、三、四、五階段分別圍繞開(kāi)發(fā)的生態(tài)經(jīng)濟(jì)社會(huì)后果、移民利益，環(huán)境影響評(píng)價(jià)、利弊、公眾權(quán)益保護(hù)，人類是否應(yīng)該敬畏自然，建壩的影響、決策程序與公眾權(quán)益進(jìn)行論證，每個(gè)階段重點(diǎn)各不相同。在此過(guò)程中圍繞地質(zhì)生態(tài)、自然遺產(chǎn)、民族文化、移民利益、能源需求、環(huán)評(píng)、決策程序、國(guó)際趨勢(shì)等議題，參與者進(jìn)行了激烈交鋒，支持開(kāi)發(fā)者和反對(duì)開(kāi)發(fā)者都能找出充足的理由支持自己的主張。不過(guò)，第一階段國(guó)家發(fā)改委為首的支持開(kāi)發(fā)者主導(dǎo)論證，第二階段環(huán)保部門主導(dǎo)，第三階段發(fā)改委和環(huán)保局達(dá)成共識(shí)，民間環(huán)保組織和怒江居民被邊緣化，第四階段支持開(kāi)發(fā)的科學(xué)家繼續(xù)反擊、引導(dǎo)論證過(guò)程，第五階段支持開(kāi)發(fā)者拒絕公開(kāi)決策細(xì)節(jié)，通過(guò)論壇、文章等形式指責(zé)反對(duì)開(kāi)發(fā)者，②可見(jiàn)，雖然論爭(zhēng)中參與者較多，議題比較豐富，但論證由政府、水電企業(yè)主導(dǎo)，強(qiáng)迫度較高?？傊?，怒江開(kāi)發(fā)論爭(zhēng)的民主化水平較高，但科學(xué)化水平較低，論證中起主導(dǎo)作用的是政府、水電企業(yè)、科學(xué)家、民間組織領(lǐng)袖等精英人士。本文將這種政策論證方式稱為精英—價(jià)值主導(dǎo)式政策論證。所謂精英，是指掌握更多的信息、資源，社會(huì)地位和影響力更大的個(gè)體或群體，怒江開(kāi)發(fā)中主要是政府決策者(權(quán)力精英)、與政府聯(lián)系密切的水電企業(yè)(經(jīng)濟(jì)精英)、官方政策研究組織(知識(shí)精英)、民間組織領(lǐng)袖。精英們都有相對(duì)固定的價(jià)值理念，因此表面上看怒江開(kāi)發(fā)論爭(zhēng)是精英之間的博弈，實(shí)際上卻是這些精英們秉持的不同價(jià)值理念的博弈。表現(xiàn)在，在怒江開(kāi)發(fā)中精英分為兩派:支持開(kāi)發(fā)者與反對(duì)開(kāi)發(fā)者，前者主要是國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家環(huán)保總局、云南地方政府、水電企業(yè)、部分水電專家，他們關(guān)注經(jīng)濟(jì)價(jià)值，認(rèn)為開(kāi)發(fā)怒江可改變當(dāng)?shù)芈浜竺婷?，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展;后者主要是民間組織領(lǐng)袖、國(guó)際組織、部分水電專家，他們關(guān)注生態(tài)價(jià)值和人文價(jià)值，認(rèn)為開(kāi)發(fā)怒江會(huì)破壞當(dāng)?shù)鬲?dú)特的生態(tài)系統(tǒng)和人文景觀，得不償失。為了捍衛(wèi)自己的價(jià)值理念，支持開(kāi)發(fā)者采取了直接啟動(dòng)決策議程、主導(dǎo)方案選擇過(guò)程、結(jié)成同盟、借助政策研究組織和媒體形成支持網(wǎng)等行動(dòng)，反對(duì)開(kāi)發(fā)者則運(yùn)用了參與咨詢會(huì)論證會(huì)、上書領(lǐng)導(dǎo)人、發(fā)起簽名、利用新聞媒體擴(kuò)大影響、實(shí)地調(diào)研訪談、公開(kāi)辯論、尋求決策程序的漏洞、借助國(guó)際組織等策略，價(jià)值理念的差異導(dǎo)致論爭(zhēng)持續(xù)了5年之久。精英—價(jià)值主導(dǎo)式政策論證的特點(diǎn)是:

(1)參與論證的前提是擁有共同的價(jià)值理念，否則會(huì)被排除在外。

(2)論證議題服從于政府部門和特殊利益集團(tuán)等精英的目的、意圖，其他主體能否發(fā)揮作用，以及可以發(fā)揮多大作用均取決于其是否被精英認(rèn)可，其價(jià)值理念是否與精英一致。

(3)論證的主要任務(wù)是闡明精英主張的正確性與合理性，讓其獲得更多的支持，為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，精英們采取了特殊的策略:①拒絕反對(duì)者參與論證;②訴諸專業(yè)知識(shí)、權(quán)威和精心策劃的議程，以獲取優(yōu)勢(shì);③主要以駁倒對(duì)方為目的，而不是對(duì)事實(shí)和理由進(jìn)行科學(xué)合理的解釋、說(shuō)明。這種論證的優(yōu)點(diǎn)是政策方案能夠經(jīng)過(guò)持久的討論和爭(zhēng)辯，決策的民主化水平較高，缺點(diǎn)是政策方案是既定的，反對(duì)者很難更改，因此主要適用決策部門已有相對(duì)成熟的管理模式和處置方式，無(wú)需征求專家和社會(huì)各界意見(jiàn)，以及主要為了彌合價(jià)值理念分歧的政策。

3．新農(nóng)合制度實(shí)施。2002年之前，我國(guó)實(shí)行的是個(gè)人集資繳費(fèi)、生產(chǎn)合作社提供公益補(bǔ)助金的舊農(nóng)村合作醫(yī)療制度。①然而到1998年農(nóng)村居民參合人數(shù)僅占6.5%，且主要集中在東部沿海地區(qū)。②2002年10月19日，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》，提出“建立以大病統(tǒng)籌為主的新型合作醫(yī)療制度和醫(yī)療救助制度，使農(nóng)民人人享有初級(jí)衛(wèi)生保健”，2003年起開(kāi)始試點(diǎn)。試點(diǎn)期間以縣為單位，農(nóng)民自愿參加，每年繳費(fèi)10元，地方政府和中央政府每年分別補(bǔ)貼10元。③試點(diǎn)啟動(dòng)后，各地參合人數(shù)逐年攀升，就診率和住院率明顯提高，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)有所減輕，衛(wèi)生保健狀況得到較大改善，因此從2007年起新農(nóng)合進(jìn)入全面普及階段。新農(nóng)合政策的利益相關(guān)者有中央政府(衛(wèi)生部、財(cái)政部等14個(gè)部門)、地方政府、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司、農(nóng)民、政策研究組織。政策試點(diǎn)前主要是政策研究組織和中央政府設(shè)計(jì)具體方案，試點(diǎn)階段增加了其他相關(guān)的中央部門、地方政府、參合農(nóng)民代表。試點(diǎn)前圍繞“政府在新農(nóng)合中的地位與角色、農(nóng)民參合意愿、農(nóng)民支出額度、政府補(bǔ)貼力度”進(jìn)行論證，試點(diǎn)階段論證議題集中在“新農(nóng)合的定位，試點(diǎn)出現(xiàn)的各種問(wèn)題及如何改進(jìn)”上。證立首先由專家學(xué)者做出，提出科學(xué)合理的備選方案，中央政府吸納這些方案，是二者碰撞、對(duì)話、達(dá)成一致的結(jié)果，因而論證強(qiáng)迫度較低。這種以專家的理性判斷為基礎(chǔ)制定完善政策方案的論證方式可命名為專家—理性判斷式政策論證。這里的專家指所有能夠提供科學(xué)可行的政策備選方案的政策研究組織和個(gè)體，他們可以是官方的，也可以是非官方的，甚至是境外的。專家可能分布在高等學(xué)校，也可能就職于政府下轄的研究機(jī)構(gòu)，還可能在民間機(jī)構(gòu)中供職。專家擁有的專業(yè)知識(shí)遠(yuǎn)多于普通公眾，因此通常是理性的。專家—理性判斷式政策論證的特點(diǎn)和運(yùn)行機(jī)制是:

(1)專家根據(jù)社會(huì)需要，選擇決策者急需解決的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，通過(guò)獨(dú)立研究摸清問(wèn)題癥結(jié)，提出科學(xué)、可行的備選方案。

(2)利用國(guó)際會(huì)議等形式，專家充分吸收其他研究者、政府技術(shù)官僚、政府部門的意見(jiàn)，完善政策方案，取得部分利益相關(guān)者的認(rèn)可、支持。

(3)與相關(guān)政府主管部門接觸，詳細(xì)闡釋自己的研究過(guò)程和研究結(jié)論，尋求其支持。

(4)政府主管部門認(rèn)為有必要解決相關(guān)問(wèn)題，于是將專家的研究成果送達(dá)最高領(lǐng)導(dǎo)層。

(5)最高領(lǐng)導(dǎo)層將相關(guān)問(wèn)題列入議事日程，邀請(qǐng)專家和相關(guān)部門制定政策方案，公布實(shí)施。

(6)政策正式實(shí)施后，政府部門建立與專家的制度化工作小組，繼續(xù)尋求專家的支持。專家—理性判斷式政策論證之精髓在于專家能夠充分建言獻(xiàn)策，政策方案是決策部門吸收專家研究成果后做出的。在此過(guò)程中專家的角色是對(duì)某一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題進(jìn)行科學(xué)研究，提出切實(shí)可行的政策方案;與政府部門建立固定的合作關(guān)系，完善決策方案。政府則為專家提供寬松的外部環(huán)境和必要的支持，通過(guò)特定機(jī)制持續(xù)吸收專家智慧。在日益強(qiáng)調(diào)決策科學(xué)化和專業(yè)化的背景下，專家—理性判斷式政策論證越來(lái)越受重視，尤其是技術(shù)性較強(qiáng)、跨多個(gè)學(xué)科，問(wèn)題極度復(fù)雜，影響面廣，而決策者又對(duì)關(guān)鍵信息不了解，沒(méi)有成熟經(jīng)驗(yàn)可資借鑒的政策，更應(yīng)采用專家－理性判斷式政策論證方式。

4．新醫(yī)改方案制定。2005年，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心指出我國(guó)的醫(yī)改基本不成功。這引起了巨大關(guān)注，也開(kāi)啟了新醫(yī)改進(jìn)程。根據(jù)新醫(yī)改方案制定的特點(diǎn)，本文將其分為三個(gè)階段:政府內(nèi)部協(xié)商，主要在醫(yī)改協(xié)調(diào)小組內(nèi)部進(jìn)行，但無(wú)法達(dá)成共識(shí)，這是第一個(gè)階段。從2007年3月23日到2008年2月2日，北京大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、世界衛(wèi)生組織、麥肯錫、世界銀行、北京師范大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)、清華大學(xué)與哈佛大學(xué)、中國(guó)科學(xué)院生物與醫(yī)學(xué)部和廣東省醫(yī)療衛(wèi)生界先后提出10套醫(yī)改方案，醫(yī)改協(xié)調(diào)小組在此基礎(chǔ)上形成了《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見(jiàn)(征求意見(jiàn)稿)》，這是第二個(gè)階段。2008年9月10日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定公開(kāi)向社會(huì)征求意見(jiàn)，在吸收各界意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，醫(yī)改協(xié)調(diào)小組對(duì)方案進(jìn)行了192處修改，修改后的方案于2009年1月21日由國(guó)務(wù)院通過(guò)。3月17日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見(jiàn)》，明確了我國(guó)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的總體部署:建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，為群眾提供安全、有效、方便、價(jià)廉的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。至此，經(jīng)過(guò)三年的論證研究，新醫(yī)改方案最終定稿。新醫(yī)改的利益相關(guān)者有中央政府、地方政府、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、醫(yī)生、醫(yī)藥行業(yè)、社會(huì)公眾、政策研究組織，內(nèi)部協(xié)商階段主要是衛(wèi)生部等參與論證，隨后政策研究組織、地方政府、人民團(tuán)體、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、醫(yī)生、社會(huì)公眾等都參與方案論證，因而總體上看主體多元，不僅有直接的利益相關(guān)者，也有間接的利益相關(guān)者，甚至與醫(yī)改無(wú)直接利益關(guān)聯(lián)的團(tuán)體都參與制定，民主化水平較高。在參與過(guò)程中，圍繞舊醫(yī)改是否成功，如何界定基本醫(yī)療服務(wù)、財(cái)政補(bǔ)貼的數(shù)量和歸宿，“政府主導(dǎo)還是市場(chǎng)主導(dǎo)，補(bǔ)供方還是補(bǔ)需方，如何推進(jìn)國(guó)家基本藥物制度、公立醫(yī)院和醫(yī)藥衛(wèi)生體系改革”，①參與者進(jìn)行了激烈討論。論證時(shí)政府部門、政策研究組織、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、醫(yī)藥行業(yè)、社會(huì)公眾等不僅鮮明地提出了自己的見(jiàn)解，表明了主張背后的根據(jù)和理由，還通過(guò)質(zhì)疑對(duì)話，力圖取得對(duì)方認(rèn)可，強(qiáng)制性較低。這樣的政策論證方式可稱為多元—協(xié)商論辯式政策論證。所謂多元，首先是指論證參與者多元。新醫(yī)改論證參與者幾乎涵蓋了所有的直接和間接利益相關(guān)者，呈現(xiàn)出數(shù)量多、性質(zhì)各異、構(gòu)成復(fù)雜、“闖進(jìn)來(lái)、走出去、請(qǐng)進(jìn)來(lái)相結(jié)合”②的特點(diǎn)。其次是指論證議題多元。從舊醫(yī)改是否成功，新醫(yī)改的性質(zhì)，到如何推進(jìn)新醫(yī)改，參與者進(jìn)行了充分論證，議題數(shù)量豐富、適時(shí)調(diào)整。而協(xié)商是參與者認(rèn)真考慮各種信息與理由并獨(dú)立作出判斷，彼此說(shuō)服一個(gè)好的公共政策由什么構(gòu)成，并互相學(xué)習(xí)的論理過(guò)程。③協(xié)商不是讓步妥協(xié)，不是單向說(shuō)服，不是交易式的討價(jià)還價(jià)，而是基于信息、理由和證據(jù)，依據(jù)相互性而展開(kāi)的審慎思辨的溝通行為。①在協(xié)商中，論辯是基本的要素和形式，②因此協(xié)商天然地蘊(yùn)含著論辯。新醫(yī)改中的協(xié)商論辯體現(xiàn)在:

(1)參與主體多元，分為下層、上層與頂層三個(gè)層次，首先各自尋求本層次內(nèi)的共識(shí)，然后將無(wú)法達(dá)成共識(shí)的交由上一層次整合，③三個(gè)層次間分工明確、目標(biāo)一致;

(2)論證議題豐富多元而又根據(jù)結(jié)果不斷調(diào)整，是理性的權(quán)衡數(shù)據(jù)資料的過(guò)程;④

(3)論證是充分表達(dá)觀點(diǎn)、闡釋理由、質(zhì)疑辯駁、尋求理解、達(dá)成共識(shí)的過(guò)程;⑤

(4)論證結(jié)果不一定最優(yōu)，但能夠得到大多數(shù)利益相關(guān)者的認(rèn)可。多元—協(xié)商論辯式政策論證在我國(guó)擁有較為深厚的民意基礎(chǔ)、社會(huì)基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)，主要適合直接關(guān)乎普通公眾切身利益，涉及多個(gè)主體，事務(wù)本身比較復(fù)雜，而政府又缺乏相關(guān)管理經(jīng)驗(yàn)的政策?？偨Y(jié)四個(gè)案例，可以發(fā)現(xiàn)其論證民主化和科學(xué)化水平是不同的。經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)的論證民主化和科學(xué)化水平較低，怒江水電開(kāi)發(fā)論爭(zhēng)的論證民主化水平較高，但論證科學(xué)化水平較低，新農(nóng)合制度實(shí)施的論證民主化水平較低但論證科學(xué)化水平較高，新醫(yī)改方案制定的論證民主化和科學(xué)化水平都較高(見(jiàn)表3)。上述四種不同的政策論證類型各有不同特點(diǎn)。

1．官員—自主決策式政策論證。只有作為核心決策者的官員參與論證，其他利益相關(guān)者無(wú)法實(shí)質(zhì)參與，論證議題也局限于負(fù)責(zé)決策的官員指定的范圍，論證的民主化和科學(xué)化水平都較低。

2．精英—價(jià)值主導(dǎo)式政策論證。官方?jīng)Q策者、特殊利益集團(tuán)、政策研究組織、民間領(lǐng)袖等精英人士實(shí)質(zhì)性參與論證，政策目標(biāo)群體象征性參與。每個(gè)階段的論證議題都由精英人士設(shè)定，論證圍繞這些議題進(jìn)行。與官員—自主決策式政策論證相比，精英—價(jià)值主導(dǎo)式政策論證的民主化水平有所提高，但在論證科學(xué)化水平上，證立圍繞精英的意圖進(jìn)行，雖然精英之間有激烈的辯駁、對(duì)話，但處于強(qiáng)勢(shì)地位的精英的主張最終被采納。

3．專家—理性判斷式政策論證。專家和相關(guān)政府部門實(shí)質(zhì)性參與政策論證，其他利益相關(guān)者象征性參與。圍繞政策內(nèi)容，專家先進(jìn)行科學(xué)、公正的研究，相關(guān)政府部門采納專家的研究成果，將之轉(zhuǎn)化為科學(xué)的、可行的政策方案，試點(diǎn)實(shí)施。實(shí)施中相關(guān)政府部門繼續(xù)吸收專家的意見(jiàn)，并充分尊重其他機(jī)構(gòu)、農(nóng)民的意愿、訴求，強(qiáng)制性較低。

4．多元—協(xié)商論辯式政策論證。所有利益相關(guān)者均能參與論證，主體、議題多元。論證主要是多元主體對(duì)所需議題自由討論、理性辯駁。與精英—價(jià)值主導(dǎo)式政策論證相比，多元—協(xié)商論辯式政策論證的科學(xué)化水平更高。與專家—理性判斷式政策論證相比，多元—協(xié)商論辯式政策論證的科學(xué)化水平是相似的，不過(guò)政策方案更多地吸收了非官方政策研究組織、政策目標(biāo)群體的見(jiàn)解訴求，民主化水平更高。

三、結(jié)論

綜上，本研究的理論貢獻(xiàn)在于:一是提出了影響政策論證類型的兩個(gè)關(guān)鍵指標(biāo):論證民主化和論證科學(xué)化;二是基于政府、專家、企業(yè)、公眾等在論證過(guò)程中的角色作用和互動(dòng)關(guān)系，結(jié)合論證方式，將當(dāng)前我國(guó)的公共政策論證劃分為四種類型;三是認(rèn)為不能簡(jiǎn)單地確定四種論證類型的優(yōu)劣好壞，因?yàn)槊糠N類型都有獨(dú)特之處和各自的適用范圍。而且，與朱偉劃分的四種官員、專家、公眾間的互動(dòng)模式相比，本文的分類首先將論證主體和論證方式結(jié)合在一起，其次避免了理性主導(dǎo)、價(jià)值主導(dǎo)等描述重復(fù)的弊端。與王錫鋅指出的兩種行政規(guī)則制定模式相比，本文的分類不僅考慮大眾、專家的角色和作用，還分析政府、企業(yè)在論證中的作用和互動(dòng)關(guān)系，因而對(duì)政策現(xiàn)實(shí)的描述更全面精確。不過(guò)，本研究的局限也是顯而易見(jiàn)的。在研究方法上，本文只采用案例法，并通過(guò)文獻(xiàn)法收集資料，而沒(méi)有使用訪談法、問(wèn)卷調(diào)查等方法，這在一定程度上降低了研究結(jié)論的說(shuō)服力和解釋力。在分類結(jié)果上，本文總結(jié)出的四種政策論證類型是對(duì)復(fù)雜現(xiàn)實(shí)的高度概括和簡(jiǎn)化，現(xiàn)實(shí)遠(yuǎn)比這四種類型更加復(fù)雜、多變，因而如何更客觀全面地描繪政策論證實(shí)踐是未來(lái)應(yīng)該重點(diǎn)研究的主題。

作者：雷尚清 單位：四川大學(xué)公共管理學(xué)院