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一、國企改制目標與國企的內生本質相矛盾

時至今日，不少早已完成現代企業制度改革的國有企業的管理者還時常抱怨，在經營方向、分配機制、激勵機制等方面的經營自主權常會受到政府有關部門的干預，導致企業參與市場競爭活力不足。再論“產權清晰”。這一改制目標試圖通過所有權與經營權“兩權分離”來消除國有企業產權模糊的弊端，但從實際成效看，并未真正解決這一難題。在兩權分離狀態下，國有企業的廠長、經理等經營者、管理者是實的，而所有者是虛的，所有者的控制權必然被弱化甚至剝奪。在所有者監督不力的情況下，國有企業負責人可以較大程度地按個人意志支配國有資產，他們成了事實上的所有者，這就造成普遍存在的“所有者缺位”，形成嚴重的“內部人控制”問題。國有企業“內部人控制”問題主要表現在經營管理人員過度的職務消費，如公款吃喝、旅游、出國及購買高級轎車、配置豪華辦公設施等;利用職權收受賄賂，貪污腐敗，損害企業利益，轉移國有資產;經營決策上的短期行為，不考慮國有資產的保值增值，過度使用國有資產;上市公司信息披露不規范、不及時、不真實，欺騙股東和政府并利用上市或改制機會購買內部股、認購證，謀取私利等［1］。從十八大以來掀起的反腐風暴所揪出的以原國務院國資委主任蔣潔敏為首的一系列國企高管觸目驚心的貪腐行為來看，我國國有企業“內部人控制”問題不容小覷。因國有資產所有者監管缺位所造成的國有企業“內部人控制”的弊端，折射出產權清晰這一改制目標也是難以真正實現的。

二、近20年的國企改制未能真正有效建立起政企分開、產權清晰的法人治理結構

20世紀90年代后期，我國國企改制試點的目標是建立起各方利益制衡的股份制治理結構。然而，當時的民營經濟還較為薄弱，無力“混”入國有企業尤其是大型國有企業，或混合進入后因勢單力薄而成為國有企業股份制改革的陪襯。許多國有資產獨大的大中型國有企業實行股份制改革后，董事會組成、董事會與經理層的制衡等問題長期難以解決。從前述調研組當年所調研的6家推行股份制改革后的大中型國有企業的情況看，它們都是國有獨資公司或者國有資產占絕對比重的國有控股公司，這種經股份制改革后的國有企業，在與政府的關系、融資渠道、治理結構等方面，同傳統意義上的國有企業大同小異，失去了體制創新的意義。規范化的現代企業治理結構應明確劃分股東、董事會與經理人員的責、權、利，而上述6家企業大都采取董事長、總經理、黨委書記一人兼職，或董事長、總經理一人兼職，或黨委書記改任董事長、廠長改任總經理的治理結構。這種缺乏各方利益制衡和各自利益取向差異的“換湯不換藥”的改制，難以真正建立起現代企業制度。治理結構的缺陷長期以來一直困擾著國有企業的發展和壯大。據資料顯示，時至國企推行股份制改革近20年后的今日，作為民企、外企最基本治理結構的董事會，在如今112家央企中仍不健全，只有58家央企進行了董事會試點。即便其中已進行了董事會改制試點的央企也未能真正建立政企分開、產權清晰的法人治理結構。

三、對新一輪國企改制目標———混合所有制改革的理性審視

國企改制目標與國企內生本質的矛盾所導致的國企改制目標長期以來難以真正實現的現實，倒逼出混合所有制改革。混合所有制改革的核心目的是淡化所有制色彩，突破國企改制的瓶頸，真正實現政企分開、產權清晰的現代企業治理目標，營造公有制經濟與非公有制經濟平等競爭的大環境，讓國有企業回歸自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的市場主體本來面目，廢除對非公有制經濟各種形式的不合理規定，消除各種隱性壁壘，鼓勵非公有制企業積極參與國企改制。十八屆三中全會將新一輪國企改制目標和突破口定位于重塑混合所有制經濟，有利于從根本上確立和完善國有企業法人治理結構和現代企業制度。與此同時，也應理性審視和解決混合所有制改革帶來的新情況、新問題。十八屆三中全會重提混合所有制改革撥動了各方的心弦，因為它意味著被國有企業壟斷的中國最賺錢的幾個行業將會向民營資本開放。但耐人尋味的是，有機會參與國有企業謀求大發展的民營企業卻明顯抱有觀望態度。在不久前召開的博鰲論壇上，與眾多參會國有企業負責人和專家、學者對混合所有制大唱贊歌形成鮮明對比的是，大部分民營企業卻發出一片對混合所有制改革的觀望和擔憂之聲;在不久前召開的“民營企業家圓桌:放松管制與民企機遇”論壇上，與會的幾十位民營企業負責人面對調查問卷中有關進入混合所有制的時機這一問題時，過半數的與會者選擇了“暫不進入”，超過30%的與會者選擇“不會進入，因為對這個改制缺乏信心”，僅有不到20%的與會者表現出對混合所有制的興趣［3］。混合所有制是經濟發展的有效形式，但在政府干預、社會資本產權保護等問題還沒有真正解決的情況下，混合所有制的進一步發展面臨體制掣肘，民營資本想要真正參與國有企業改制重組還存在一定的體制障礙。一方面，混合所有制改革在即，在理性審視中相應的土地、銀行法修改卻相對滯后，中央有關混合所有制改革的一系列具體政策、措施難以出臺和落實。另一方面，盡管現在一些壟斷行業鼓勵民營資本進入，但現實讓民營企業顧慮重重，擔心“混入”后能否真正形成政企分開、產權清晰的現代企業制度，能否真正擺脫政府的干預，按照市場規律運營;倘若“混入”后大股東仍是國有企業，國資委仍控制著企業，出資人的利益將難以得到保障，甚至怕搞“第二次公私合營”，被國有企業吃掉;即使民營資本成為大股東，企業的實際控制權仍不在自己手中，等等。許多人之所以把民資、外資已占相當比例的混合所有制企業仍認定為純國企，是因為多數大中型國有企業即便實現了整體上市，引入了各類投資主體，但其高管仍由政府任命并擁有一定的行政級別，有的國有企業很喜歡宣傳自己是“部級企業”“廳級企業”。許多央企雖已上市，但其母公司還是單一股權，這些上市央企由此擁有了其他類型上市企業所沒有的優越條件，在激烈的市場競爭中往往能夠得到政府注資、信貸優先的特殊關照，一旦虧損也可以向其母公司售賣資產，擺脫退市風險。同時，一些政府部門也常常要求國有企業及國有控股企業在各類活動中出資出力，而不是按市場準則交易，造成政企不分。此外，由于多種原因，我國非公經濟的產權保護仍然面臨不確定性。國有資本的產權通常能夠得到充分保障并有國家信用為后盾，社會資本則不同。長期以來，理性審視民營企業家財產權及人身自由被公權力侵害的現象時有發生。在公、私產權保護力度不統一的情況下，即便壟斷行業放開，民營資本也未必敢進入。

四、為混合所有制改革的順利推展營造良好的體制環境

產權是現代企業制度的核心。混合所有制改革過程中要切實落實產權保護制度，防止國有資產流失，確保各種所有制經濟的產權及其他合法權益得到一視同仁的公平保護。首先，要按照十八屆三中全會“公有制經濟財產權不可侵犯，非公有制經濟財產權同樣不可侵犯”的精神，清理現行有關產權的法律與法規，對不能保護各類市場主體合法權益的，要及時修改或者廢止，取消對非國有產權的歧視和限制。其次，國資委要將監管重心從“管國企”轉向“管資本”，從具體的人、財、物管理轉向股權管理。同時，隨著混合所有制改革的逐步深入，純粹的國有產權將越來越少，將變成各種類型、不同層面的“混合產權”，這為國資委的監管帶來了新的課題，在管理上要力求既不“越位”，也不“缺位”。再次，要推進黨管干部原則與現代企業制度的有機融合，充分體現出資人選擇管理者的權利，保障股東會、董事會、總經理等層級的選人、用人權。最后，要明確混合所有制下董事會的運行規則，建立有效的高層管理人員選拔和激勵約束機制，保證國有董事和非國有董事的行為規范化、長期化，保證國有和非國有資產共同保值增值。另外，與國有企業相比，非公有制經濟更具機制靈活、創新意識強等優勢，積極發展混合所有制經濟，更需要發展非公有資本控股的混合所有制企業。

作者：戴自力單位：河南財政稅務高等專科學校會計系