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［摘要］一直以來(lái)，土地問(wèn)題都是人們關(guān)注的焦點(diǎn)，關(guān)于土地問(wèn)題國(guó)家也出臺(tái)了不少政策。鼓勵(lì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，避免土地荒蕪，無(wú)人耕種，資源嚴(yán)重浪費(fèi)。應(yīng)合理采用農(nóng)村土地宅基地使用流轉(zhuǎn)模式，積極推進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)繁榮發(fā)展。

［關(guān)鍵詞］農(nóng)村宅基地;土地資源;優(yōu)化配置

1宅基地使用權(quán)及流轉(zhuǎn)概述

宅基地是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為保障農(nóng)戶生活需要，給予農(nóng)戶建造房屋使用的土地。以城鎮(zhèn)化角度劃分，宅基地可分為農(nóng)村宅基地、城市宅基地兩類，本文僅以農(nóng)村宅基地為研究對(duì)象?，F(xiàn)行《土地管理法》內(nèi)對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行了準(zhǔn)確界定，便于其與類似概念的區(qū)分。在我國(guó)學(xué)術(shù)研究中，最具代表性的以王利明等人定義為準(zhǔn)，可歸納為3點(diǎn)，第一，宅基地使用權(quán)是指在國(guó)家所有或集體所有土地上城鎮(zhèn)或農(nóng)村居民建造的房屋，具有居住的權(quán)利。第二，個(gè)人認(rèn)為可將宅基地使用權(quán)限定為因建造自有住宅，農(nóng)村居民對(duì)集體所有土地占有、使用的權(quán)利。第三，宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員依法享有在農(nóng)民集體所有土地上建設(shè)住宅的權(quán)利。按照《物權(quán)法》152條規(guī)定，目前，僅以集體土地作為宅基地使用權(quán)的客體，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員則為宅基地使用權(quán)的主體。相較農(nóng)村宅基地，城市宅基地限制更少，可流轉(zhuǎn)。本文所說(shuō)的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，也就是通過(guò)多種形式，如抵押，轉(zhuǎn)讓，出讓等實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，屬于一種土地收益的行為。

2農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

作為我國(guó)一項(xiàng)利民政策，宅基地使用權(quán)制度在一定時(shí)期內(nèi)，為我國(guó)長(zhǎng)治久安發(fā)揮了積極的作用，并作出了重大貢獻(xiàn)。然而隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)化全面推進(jìn)，宅基地使用權(quán)制度與人們對(duì)宅基地的現(xiàn)實(shí)需求矛盾逐步突顯。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，人們對(duì)住房提出的要求也越來(lái)越高，進(jìn)一步提升了農(nóng)民住房建設(shè)熱度，增加了宅基地流轉(zhuǎn)與交易量。但針對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，當(dāng)前法規(guī)政策要求甚嚴(yán)，在此背景下問(wèn)題頻發(fā)。(1)宅基地使用權(quán)限制流轉(zhuǎn)，但宅基地上的房屋允許流轉(zhuǎn)，從而加劇了房地分離的矛盾。據(jù)國(guó)家相關(guān)法律規(guī)定，嚴(yán)禁農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)，抵押。但2014年中央一號(hào)文件，卻對(duì)各地試點(diǎn)農(nóng)民住房財(cái)政權(quán)的抵押，擔(dān)保與轉(zhuǎn)讓給予鼓勵(lì)。按照現(xiàn)行法律，要嚴(yán)格限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，但又對(duì)附屬房屋流轉(zhuǎn)給予鼓勵(lì)，兩者之間存在矛盾。正是這種法律漏洞，給各地宅基地“隱性流轉(zhuǎn)”帶來(lái)了發(fā)展良機(jī)，特別是“小產(chǎn)權(quán)房”交易日盛。(2)“一戶多宅”現(xiàn)象普遍。2018年農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)新政策，提出要改革完善農(nóng)村宅基地制度，根據(jù)試點(diǎn)宅基地改革，“一戶一宅”為基本原則，但針對(duì)歷史存留問(wèn)題，如“一戶多宅”，宅基地閑置等，雖有明文規(guī)定，但實(shí)施起來(lái)難度較大，特別是農(nóng)民新建住宅后，舊宅退出機(jī)制缺乏，也不能轉(zhuǎn)讓，導(dǎo)致大量宅基地空置，閑置，從而浪費(fèi)土地資源。(3)宅基地使用權(quán)主體缺位，農(nóng)民權(quán)益無(wú)法保障。當(dāng)前，很大程度上政府是農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的主導(dǎo)者，基于公共利益，當(dāng)?shù)卣魇照兀瑫r(shí)，宅基地從法律上講屬于集體所有，農(nóng)民是集體組織成員，但在這個(gè)征收，流轉(zhuǎn)過(guò)程中，并未行使自身的合法權(quán)利，同樣，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓后所得到了增值收益，農(nóng)民即是分到了，但也少之又少，根本無(wú)法保障農(nóng)民的權(quán)益。(4)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)多為私下交易，沒(méi)有法律保障。絕大多數(shù)農(nóng)民法律意識(shí)淡薄，在自家宅基地轉(zhuǎn)讓時(shí)，僅憑口頭協(xié)議，或一紙協(xié)議，根本不知道如何簽訂合同，更無(wú)法保證合同是否具有法律效力，若產(chǎn)生糾紛，維權(quán)難度極大。

3農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置的策略

3．1完善宅基地流轉(zhuǎn)制

(1)明確宅基地產(chǎn)權(quán)邊界為實(shí)現(xiàn)宅基地市場(chǎng)化交易，必須對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)及其附屬房屋進(jìn)行確權(quán)頒證。確定宅基地產(chǎn)權(quán)歸屬，才能對(duì)其未來(lái)收益有一個(gè)明確的預(yù)期，便于流轉(zhuǎn)。若產(chǎn)權(quán)不明，就會(huì)產(chǎn)生矛盾，進(jìn)而影響交易。為此，必須對(duì)農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)邊界進(jìn)行明確，減少糾紛，維護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)安全。(2)修改相關(guān)法律放開(kāi)對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)限制因法律限制，無(wú)法在合法的前提下進(jìn)行農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)。針對(duì)這種現(xiàn)狀，需修改相關(guān)法律，解除限制，助其順利進(jìn)入市場(chǎng)交易?？稍诂F(xiàn)行政策下，擴(kuò)寬農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)空間、范圍，滿足農(nóng)民現(xiàn)實(shí)需求，特別是進(jìn)城落戶人群。(3)完善現(xiàn)行“一戶一宅”制度2018年農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)新政策指出，要改革完善農(nóng)村宅基地制度，進(jìn)一步完善現(xiàn)行“一戶一宅”制度，針對(duì)過(guò)去遺留的“一戶多宅”，宅基地閑置等問(wèn)題，可通過(guò)征稅的方式進(jìn)行處理。同時(shí)，超標(biāo)、面積超大宅基地同樣也要征稅。針對(duì)人均耕地少、二、三產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，可通過(guò)集中建設(shè)農(nóng)村公寓，住宅小區(qū)等方式，實(shí)現(xiàn)“一戶一宅”，而非單宗分散式地分配宅基地。同時(shí)，政策還提出要“探索進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地”，針對(duì)此類人群，可在自愿的原則下，針對(duì)閑置的宅基地進(jìn)行有償退出。

3．2加強(qiáng)土地用途管制

按照《土地管理法》相關(guān)規(guī)定，農(nóng)民建房使用土地，必須與土地利用規(guī)劃相符，同時(shí)還要辦理審批手續(xù)。于經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)而言，城郊宅基地交易，將會(huì)帶來(lái)可觀的利潤(rùn)，這種情況下，有些人就會(huì)打耕地的主意，在耕地上建房，這種土地使用，與國(guó)家土地使用法規(guī)相悖。為此，必須建立嚴(yán)格的懲處機(jī)制，針對(duì)違法占地建設(shè)住房的，要及時(shí)制止，嚴(yán)控“一戶多宅”抬頭，合理控制占地建房面積，保護(hù)耕地資源。

3．3以土地規(guī)劃來(lái)引導(dǎo)農(nóng)民建房

基于新農(nóng)村建設(shè)，為滿足現(xiàn)代化農(nóng)村新型社區(qū)需求，必須按照“統(tǒng)一規(guī)劃、集中建設(shè)”的原則，以土地規(guī)劃引導(dǎo)農(nóng)民建房。(1)加大政府投入，建設(shè)配套基礎(chǔ)設(shè)施，引導(dǎo)農(nóng)民到中心村居住。中心村建設(shè)，是新農(nóng)村建設(shè)的重點(diǎn)，與農(nóng)民切身利益息息相關(guān)，同時(shí)，關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定。為打造中心村，引導(dǎo)農(nóng)民到中心村居住，必須加大政府基礎(chǔ)設(shè)施投入，建設(shè)配套的醫(yī)療、交通等設(shè)施，才能提高農(nóng)民的生活品質(zhì)。(2)尊重農(nóng)民意愿，完善司法救濟(jì)途徑，在宅基地流轉(zhuǎn)中，有效維護(hù)農(nóng)民的切身利益，以合法手段保證交易正常進(jìn)行，避免侵害農(nóng)民利益，產(chǎn)生糾紛。

3．4建立并完善農(nóng)村社會(huì)保障體系

作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，據(jù)人社部統(tǒng)計(jì)信息顯示，2017年全國(guó)農(nóng)村人口數(shù)量就達(dá)到了5．9億人，面對(duì)龐大的農(nóng)村人口，若農(nóng)村社會(huì)保障制度存有缺陷，就會(huì)影響國(guó)家穩(wěn)定與發(fā)展。長(zhǎng)久以來(lái)，自我保障是農(nóng)民社會(huì)保障的主要方式，農(nóng)民離不開(kāi)土地，農(nóng)民僅以土地保障作為自我保障的關(guān)鍵，國(guó)家力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到農(nóng)民現(xiàn)實(shí)需求。當(dāng)前，政府，集體與農(nóng)民是農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的主體，為更好地服務(wù)于民，保障農(nóng)民基本生活需求，應(yīng)建立多層次社會(huì)保障體系，以基本保障為主，鄉(xiāng)村集體保障與家庭保障為輔的保障體系。同時(shí)，要走多形式多樣化的農(nóng)村社會(huì)保障形式，要求在全國(guó)范圍內(nèi)，完善農(nóng)民社會(huì)保障賬戶，對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移提供支持。要求針對(duì)孤寡老人，通過(guò)老年公寓，向土地管理部門上交宅基地，住房，承包田由農(nóng)村集體回收，其老年生活由政府、集體負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)。

3．5完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制

(1)完善村民自治，推進(jìn)基層民主建設(shè)。根據(jù)《村委會(huì)組織法》相關(guān)規(guī)定，政府與自治組織之間的從屬關(guān)系已改變，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擔(dān)負(fù)行政責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)范圍內(nèi)的所有工作村委會(huì)無(wú)需辦理，但必要時(shí)候可接受委托進(jìn)行辦理。在村民委員會(huì)內(nèi)部，由村民代表會(huì)議行駛決策權(quán)，由村委會(huì)行使執(zhí)行權(quán)，由村民代表會(huì)議行使監(jiān)督權(quán)。轉(zhuǎn)變以往“兩委會(huì)”大包大攬的情況。在村級(jí)重大事務(wù)中，要落實(shí)村民的各項(xiàng)權(quán)利，尤其是知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，保證村中無(wú)小事，各項(xiàng)事務(wù)辦理透明化、公開(kāi)化。(2)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。當(dāng)前轉(zhuǎn)變政府職能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)，要緊跟時(shí)代步伐，滿足農(nóng)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理需求，建設(shè)公共服務(wù)型政府。第一，要政企分開(kāi)，將政府職責(zé)范圍之外的事務(wù)，交由企業(yè)、市場(chǎng)、村委會(huì)管理。第二，要實(shí)現(xiàn)政府的公共服務(wù)職責(zé)，在國(guó)家政策規(guī)范下，對(duì)各項(xiàng)政策進(jìn)行全面落實(shí)，加大教育、衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，開(kāi)展農(nóng)民技能培訓(xùn)，為農(nóng)民就業(yè)提供科學(xué)知識(shí)的全面支撐。

4結(jié)語(yǔ)

綜上所述，伴隨城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的不斷推進(jìn)，新農(nóng)村建設(shè)取得了顯著的成績(jī)。大量村鎮(zhèn)結(jié)合自身發(fā)展特點(diǎn)制定了科學(xué)，合理的發(fā)展規(guī)劃。在中國(guó)社會(huì)，農(nóng)民與土地是一個(gè)共存體，土地是農(nóng)民的根，農(nóng)民熱愛(ài)土地，與土地不可分離。農(nóng)村改革，就是改革土地，調(diào)整農(nóng)民與土地之間的關(guān)系，針對(duì)土地問(wèn)題國(guó)家出臺(tái)了大量法律政策，特別是宅基地流轉(zhuǎn)方面，為避免土地資源浪費(fèi)，住宅閑置，如何完善農(nóng)民宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度成為了關(guān)鍵，這也是促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置的重要舉措。

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作者：郭文靜 單位：遂平縣土地整理中心