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黃河三角洲位于渤海南部黃河入海口沿岸地區，總面積2.65萬平方公里，是我國面積最大的三角洲，擁有巨大的未利用地資源。2009年11月，國務院正式批復國家發改委《黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃》，利用黃河三角洲優越的區位條件和豐富自然資源，建設全國重要的高效生態經濟示范區、特色產業基地和后備土地資源開發區。但近幾年來，隨著黃河三角洲土地資源開發的日益深入，建設用地擴張和耕地保護矛盾日益突出，未利用地中宜農耕地的深入開發在一定程度上影響了生態環境。

土地開發利用現狀

以山東省濱州為例。濱州市是黃河三角洲區域的城市之一，土地總面積1375.83萬畝，其中耕地697.83萬畝。北部沿海未利用地有168.64萬畝，占土地總面積的12.26%，主要分布在沾化區、無棣縣、北海經濟開發區，多數集中連片，并具有轉化為經濟優勢的巨大潛力。近年來，濱州市按照《黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃》戰略大力開展土地利用和保護，取得了良好成效。一是建立了相對完善的耕地保護制度，耕地面積逐步實現穩中有增。2018年全市耕地保有量達到695.79萬畝，永久基本農田保護面積566.48萬畝。二是土地綜合整治工作持續推進。“十二五”以來，完成高標準農田建設項目121個，實施農村土地綜合整治項目4個，整治面積20.76萬畝。三是通過開展城鎮空閑低效用地盤活、大力推進城鎮建設用地使用制度改革、大力開展城鄉建設用地增減掛鉤等措施，建設用地集約利用程度逐步提高。

土地利用中面臨的主要問題

一是《土地利用總體規劃》頻繁調整，形成了建設用地低效擴張占用耕地。二是在建設用地主動擴張、被動實行耕地占補平衡的土地利用模式下，導致耕地質量持續下降和耕地后備資源的日益匱乏，實現耕地占補平衡、占優補優的難度日益加大。三是農村土地開發整治項目模式單一，不利于鄉村經濟高質量發展。四是未利用土地大量進行耕地開發，導致生態功能退化。

新時期黃河三角洲土地開發利用新途徑

探索國土空間規劃編制新思路。開展國土空間規劃編制，要從區域土地資源的比較優勢出發，圍繞高效生態主旋律，構建新的土地資源利用框架，促進國土空間資源要素在全市范圍合理配置和順暢流動。一是城市空間：以盤存控增，提高建設用地利用效率為主線，建立存量挖潛、存增掛鉤、城鄉建設用地增減掛鉤相結合的土地開發利用新模式。二是農村空間：以合村并點建設新型農村社區，嚴守耕地紅線為主線，通過農村閑散土地盤活與城鄉建設用地增減掛鉤相結合、農用地流轉與農業適度規模經營相結合、土地綜合整治與美麗鄉村建設相結合，建設集約高效的田園化新農村。三是生態空間：即北部沿海的無棣、沾化、北海等地以生態保護為主線，在構建生態保護區的同時，實現未利用地與宜農經濟作物用地的統籌開發。

建立耕地保護、未利用地生態建設紅線和建設用地統籌集約利用為主線的土地開發利用新機制。一是在國土空間規劃中設立建設用地統籌和集約利用專題，統一規劃城鎮內部空閑低效用地挖潛改造、工業園區標準化建設、農村閑散地盤活、城鄉建設用地增減掛鉤、城鄉建設用地流轉。二是深化建設用地使用制度改革，建立規劃統籌、政府引導、市場運作、公眾參與、利益共享的城鎮村低效用地再開發激勵約束機制。三是推進老城區、工礦區、空心村改造，改善建設用地利用結構。大力開展多種模式農村土地綜合治理，打造黃河三角洲地區田園式新農村。把高標準農田建設、土地開發整理、美麗鄉村建設、農業示范區建設、合村并居、城鄉建設用地增減掛鉤、農地流轉統一納入區域化農村土地綜合治理，統一規劃，打破傳統的“田、水、路、林、村”單一整治模式，以建設田園式生態宜居新農村為目標，通過土地整治+現代農業+生態治理+新農村建設+扶貧攻堅模式，實施綜合治理，耕地保護、生態建設。通過多模式土地綜合整治，逐步塑造黃河三角洲地區小規模、組團式、生態化、田園化新農村。

北部沿海未利用地以濕地生態建設和鹽堿地綜合開發為主，建設全國重要的生態保護區和后備土地資源區。停止北部沿海未利用地宜農耕地開發，加快濕地建設和生態修復，恢復濕地生態系統的功能，同時大力發展沿海防護林、生態經濟林，構筑沿海綠色生態屏障。一是開展濕地保護與修復工程。以建設貝殼堤島與濕地國家級自然保護區、濱州海岸濕地市級自然保護區和山東黃河島國家濕地公園為主的濕地保護體系，形成多樣性的濕地生態系統，改善區域生態環境。二是將濕地保護與綠化工程相結合，打造北部沿海綠色田園。三是大力發展生態經濟作物，實現生態效益、經濟效益有機結合。如無棣縣建立了耐鹽堿育苗基地，繁育耐重鹽堿鹽松800萬株，極大地提升了無棣縣及其他鹽堿地區的綠化水平；沾化區建設了耐鹽堿樹種育苗產業園區，依靠其技術及信息優勢，著重發展刺槐、鹽松、沙棗、黑枸杞、速生榆樹、優質冬棗選育等耐鹽堿苗木。此外，無棣縣流轉1.3萬余畝鹽堿地，嘗試鹽堿地里種植藥菊、薄荷、木香、地丁、蘇子、金銀花、丹參等各類中草藥，打造魯北特色的中草藥種植基地，既實現了生態環境治理，又帶動了當地經濟發展。

作者： 孫強 單位：山東省濱州市自然資源和規劃局