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摘要：防護(hù)林體系建設(shè)是我國生態(tài)建設(shè)的重要組成部分。主要總結(jié)我國防護(hù)林體系建設(shè)取得成就，剖析防護(hù)林體系在建設(shè)過程中存在的主要問題，并提出推動(dòng)防護(hù)林體系健康發(fā)展的策略：加大公共財(cái)政支持力度；完善防護(hù)林工程管理；依法建設(shè)與保護(hù)防護(hù)林；構(gòu)建防護(hù)林激勵(lì)導(dǎo)向機(jī)制；實(shí)現(xiàn)防護(hù)林科技突破。

關(guān)鍵詞：防護(hù)林；建設(shè)；成就；問題；對(duì)策

0引言

防護(hù)林體系建設(shè)是我國生態(tài)建設(shè)的重要組成部分。黨中央、國務(wù)院高度重視防護(hù)林建設(shè)，防護(hù)林在水土保持、防風(fēng)固沙、涵養(yǎng)水源、糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)等方面發(fā)揮了不可替代的作用，維護(hù)了國家的生態(tài)安全。但是，受自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技水平等因素制約，我國防護(hù)林體系建設(shè)還存在一些亟待解決的問題。本文主要總結(jié)我國防護(hù)林體系建設(shè)取得成就，剖析存在的主要問題，提出推動(dòng)防護(hù)林體系持續(xù)健康發(fā)展的政策建議，以期為我國防護(hù)林建設(shè)提供科學(xué)思路和戰(zhàn)略支撐。

1我國防護(hù)林建設(shè)的主要成就

第八次全國森林資源清查數(shù)據(jù)顯示，我國防護(hù)林面積9967萬hm2，占有林地面積的48.0%；蓄積量79.5億m3，占森林蓄積的52.5%。其中，水土保持林和水源涵養(yǎng)林占防護(hù)林總面積的89.4%，是防護(hù)林的主體。特別近20年來，我國防護(hù)林面積、蓄積年均分別增長18.3%和13.1%[1]。通過多年建設(shè)，防護(hù)林體系在改善生態(tài)、推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。

1.1有效減輕土地沙漠化程度

防護(hù)林體系工程建設(shè)改變了沙區(qū)面貌，沙化程度持續(xù)減輕。毛烏素、科爾沁、呼倫貝爾三大沙地全部實(shí)現(xiàn)了沙漠化土地凈減少的根本性逆轉(zhuǎn)。

1.2明顯減少水土流失面積

防護(hù)林體系工程建設(shè)減輕了水土流失現(xiàn)狀，黃土高原一半以上的水土流失治理面積得到治理；土壤侵蝕模數(shù)大幅度下降。

1.3促進(jìn)水源涵養(yǎng)和保護(hù)

防護(hù)林建設(shè)在涵養(yǎng)水源、凈化水質(zhì)等方面起到非常重要的作用，廣東省東江、西江、北江中上游水質(zhì)保持在二類以上，新豐江等大型水庫水質(zhì)保持一類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，可以直接飲用。

1.4提升農(nóng)田生產(chǎn)效能

農(nóng)田防護(hù)林在改良土壤、提高土壤肥力、改善農(nóng)田小氣候、糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)等方面作用十分顯著。農(nóng)田防護(hù)林網(wǎng)內(nèi)與無林網(wǎng)的對(duì)照點(diǎn)相比，風(fēng)速平均降低32.9%～47.7%，相對(duì)濕度平均提高7.1%～20.5%，土壤蒸發(fā)量平均減少27.4%，單產(chǎn)平均增加12.3%～15.2%。三北地區(qū)通過防護(hù)林的建設(shè)，糧食單產(chǎn)和總產(chǎn)量都顯著提高。

1.5生物多樣性得到保護(hù)

通過防護(hù)林工程建設(shè)，三北地區(qū)野生動(dòng)植物數(shù)量明顯增多，其中，野馬、藏羚羊等種群迅速增加。山西省，以前少見的遺鷗、小天鵝、藍(lán)尾石龍子、王錦蛇等相繼被發(fā)現(xiàn)。

1.6增加森林碳匯和釋氧

防護(hù)林建設(shè)大大增加了我國的森林面積和林木蓄積量，同時(shí)也增加了森林碳灰和釋氧。2010年，沿海防護(hù)林體系工程區(qū)林分年固碳量0.75億t，釋氧2億t，林分年固碳價(jià)值746.9億元，釋氧價(jià)值1996.9億元，分別比2000年增加69.4億元和185.6億元。

2我國防護(hù)林建設(shè)存在的主要問題

2.1建設(shè)任務(wù)仍十分繁重

雖然我國防護(hù)林建設(shè)成績巨大，但從目標(biāo)需求看，防護(hù)林建設(shè)任務(wù)還很艱巨，且難度越來越大。全國尚有宜林地的68%分布在中西部地區(qū)。這些造林地多為山高石多土層薄，加上干旱少雨，交通不便，造林難度極大，營造林任務(wù)仍十分艱巨。

2.2國家扶持力度薄弱

防護(hù)林體系建設(shè)雖列為國家重點(diǎn)生態(tài)建設(shè)工程，但國家扶持力度有弱化趨勢(shì)。如2016年，人工造林國家補(bǔ)助500元/667m2，封育為100元/667m2，受苗木價(jià)格、人工費(fèi)提高等因素影響，營造林實(shí)際成本大幅度上升，一般1000元/667m2以上。與糧食作物收益相比，防護(hù)林建設(shè)收益慢，且公益林不允許隨意采伐，嚴(yán)重影響了農(nóng)民參與防護(hù)林建設(shè)的積極性。

2.3科技支撐體系不完善

盡管林業(yè)科研機(jī)構(gòu)、高校等積極參與防護(hù)林建設(shè)，但由于科研經(jīng)費(fèi)不足、機(jī)制不活等原因，科技支撐力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。一是林業(yè)科研不足。干熱、干旱河谷等生態(tài)脆弱地區(qū)的造林樹種選擇、適用造林技術(shù)等科研工作沒有實(shí)質(zhì)性突破；二是科技推廣滯后。生根粉ABT、保水劑等一些新技術(shù)難以大規(guī)模推廣應(yīng)用；三是工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)滯后。各防護(hù)林工程制定了一系列技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，但隨著工程建設(shè)發(fā)展，與現(xiàn)行國家體制機(jī)制、工程區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r不相適應(yīng)，急待修訂完善；四是工程監(jiān)測(cè)體系建設(shè)欠缺。我國防護(hù)林建設(shè)工程檢測(cè)體系一直沒有建立，更沒有形成區(qū)域監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，難以對(duì)工程建設(shè)進(jìn)行全面、科學(xué)、客觀的評(píng)價(jià)。

2.4林種結(jié)構(gòu)與多樣化功能

需求不相適應(yīng)一是樹種單一。北方造林以楊、柳、榆、槐、椿、樟子松等樹種為主，營造了大面積純林。林分呈現(xiàn)純林多、混交林少；闊葉林多、針葉林少；中幼林多、成熟林少；單層林多、復(fù)層林少的特征，森林生態(tài)系統(tǒng)的系統(tǒng)性與抗逆性有待提高。二是建設(shè)內(nèi)容單一。防護(hù)林建設(shè)只突出造林環(huán)節(jié)，忽視管護(hù)、經(jīng)營、撫育等后續(xù)工作，“重造輕撫”、“重造輕管”現(xiàn)象嚴(yán)重，致使部分區(qū)域林木保存率低，森林質(zhì)量下降。

2.5防護(hù)林退化老化問題突出

我國防護(hù)林建設(shè)任務(wù)始于20世紀(jì)六七十年代，林分早已進(jìn)入成、過熟期，生長停滯、生理衰退、抗逆性降低，病蟲害嚴(yán)重。如2003年河北張家口壩上地區(qū)出現(xiàn)大量防護(hù)林瀕死木、枯死木，2007—2012年呈逐年加重。據(jù)河北省林科院對(duì)死亡林木解析結(jié)果顯示：樹皮腐爛病達(dá)到100%，心腐病達(dá)到92%，受害蟲危害株數(shù)達(dá)到83%，自然老化現(xiàn)象十分嚴(yán)重。這種現(xiàn)象在三北、沿海等區(qū)域有普遍性，急待采取措施，加以應(yīng)對(duì)。

3對(duì)策措施與建議

3.1加大公共財(cái)政支持力度

防護(hù)林是具有公共性和基礎(chǔ)性的公益事業(yè)，它的健康與否關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展，因此，防護(hù)林事業(yè)應(yīng)為公共財(cái)政支持的重點(diǎn)領(lǐng)域之一，從營造、撫育、管護(hù)、更新等應(yīng)由公共財(cái)政全覆蓋。通過各級(jí)財(cái)政預(yù)算，按需支出。根據(jù)事權(quán)劃分原則，合理界定國家、地方防護(hù)林；國家防護(hù)林由中央財(cái)政全額撥款，省級(jí)、縣級(jí)防護(hù)林分別由省、縣財(cái)政全額撥款。兼用林可采取受益者籌集資金為主，國家適當(dāng)?shù)耐度肽Ｊ竭M(jìn)行建設(shè)。除實(shí)行財(cái)政無償供給這種主要形式外，近年來為應(yīng)對(duì)氣候變化，國際社會(huì)積極探討解決溫室氣體排放的國際性難題，利用碳灰機(jī)制，籌集資金，進(jìn)行防護(hù)林建設(shè)。2001年以來，我國已建立生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，需要進(jìn)一步完善。通過提高國家補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立生態(tài)效益普惠補(bǔ)償機(jī)制，探索生態(tài)效益進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易的可能，用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的手段，體現(xiàn)生態(tài)效益的市場(chǎng)價(jià)值，調(diào)動(dòng)造林護(hù)林愛林的積極性，解決生態(tài)林業(yè)發(fā)展的原動(dòng)力。

3.2完善防護(hù)林工程管理

要進(jìn)一步建立健全各級(jí)工程建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，充實(shí)管理人員，強(qiáng)化管理職能，形成上下貫通的管理體系，全面承擔(dān)起工程建設(shè)規(guī)劃、計(jì)劃、督導(dǎo)、檢查等職責(zé)。要將各項(xiàng)工程建設(shè)落實(shí)層層，把工程建設(shè)任務(wù)分解落實(shí)山頭地塊。著力抓好地方配套資金的落實(shí)；要?jiǎng)?chuàng)新和完善各項(xiàng)政策措施，本著國家、地方、社會(huì)與市場(chǎng)共同投資的模式，廣籌工程建設(shè)資金，聚集各種生產(chǎn)要素向防護(hù)林工程建設(shè)領(lǐng)域流動(dòng)，構(gòu)建多元化的長期、穩(wěn)定投入機(jī)制。

3.3依法建設(shè)與保護(hù)防護(hù)林

第一、依據(jù)《森林法》《水土保持法》《防沙治沙法》等法律法規(guī)，細(xì)分防護(hù)林二級(jí)林種，出臺(tái)相應(yīng)分類施治條例、辦法，規(guī)范防護(hù)林的建設(shè)管理。主要包括各種防護(hù)林建設(shè)的目標(biāo)責(zé)任考核獎(jiǎng)勵(lì)辦法、土地使用權(quán)管理辦法、建設(shè)成效驗(yàn)收辦法等。第二、要修訂完善防護(hù)林建設(shè)相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，形成系列技術(shù)性規(guī)范。第三、要建立防護(hù)林破壞案件責(zé)任追究制度，把防護(hù)林保護(hù)與管理的責(zé)任落實(shí)到各級(jí)政府的肩上，對(duì)不履行工作職責(zé)，監(jiān)管失誤，甚至違反有關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，導(dǎo)致森立資源遭到破壞，造成土地沙化和水土流失的大案要案的國家工作人員，要依法追究行政責(zé)任，直至法律責(zé)任。第四，應(yīng)從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施及城鄉(xiāng)建設(shè)等方面設(shè)定規(guī)劃目標(biāo)和檢測(cè)變量，建立規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督機(jī)制，以便對(duì)規(guī)劃的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估。3.4構(gòu)建防護(hù)林激勵(lì)導(dǎo)向機(jī)制集體林權(quán)改革后，防護(hù)林體系的建設(shè)發(fā)展與林農(nóng)的經(jīng)濟(jì)需求存在一定矛盾，林農(nóng)得到林地承包權(quán)后，受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，本應(yīng)以防護(hù)林為目的的營造林，可能會(huì)向經(jīng)濟(jì)林等非防護(hù)林方向發(fā)展。因此，要保證集體林改后防護(hù)林建設(shè)的穩(wěn)定性和持續(xù)性亟需利用利益導(dǎo)向和政策導(dǎo)向功能，限定防護(hù)林發(fā)展方向，防止防護(hù)林建設(shè)落地后轉(zhuǎn)變成為經(jīng)濟(jì)林或其他防護(hù)林。

3.5實(shí)現(xiàn)防護(hù)林科技突破

良種是建設(shè)現(xiàn)代林業(yè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，是提高營造林質(zhì)量的根本保證。一要重點(diǎn)抓好優(yōu)良品種的繁育和推廣，不斷豐富和優(yōu)化工程建設(shè)的樹種結(jié)構(gòu)。二要適應(yīng)生物質(zhì)能源發(fā)展的需要，積極引進(jìn)和培育生長快、生物量大的灌木樹種，為開發(fā)利用林木生物質(zhì)能源奠定資源基礎(chǔ)。三要結(jié)合城鄉(xiāng)綠化美化一體化新格局，在條件較好的村前屋后、田邊、渠邊等推廣應(yīng)用經(jīng)濟(jì)價(jià)值較高的珍貴樹種，在發(fā)揮防護(hù)效益的同時(shí)，最大限度地獲得經(jīng)濟(jì)效益。四要針對(duì)工程區(qū)干旱、缺水、沙化等突出問題，緊緊圍繞抗旱保活，大力推廣魚鱗坑、圍堰客土、水平溝等蓄水保墑?wù)丶夹g(shù)，大力推廣封山（沙）育林技術(shù)，林農(nóng)復(fù)合經(jīng)營、小流域綜合治理、沙地生物經(jīng)濟(jì)圈、生物固沙技術(shù)等，為工程建設(shè)向困難立地推進(jìn)提供技術(shù)支撐。五要按“分類指導(dǎo)、分區(qū)施策”原則，把現(xiàn)有技術(shù)優(yōu)勢(shì)集成、組裝配套，在不同立地類型區(qū)的整地方式、造林方式、林種、樹種配置、喬灌草比例等關(guān)鍵技術(shù)上取得重點(diǎn)突破，推廣一批行之有效的治理模式，為推動(dòng)整個(gè)防護(hù)林工程建設(shè)走上科學(xué)的發(fā)展軌道樹立典型和樣板。

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作者：王強(qiáng)恩 單位：遼寧省實(shí)驗(yàn)林場(chǎng)