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1引言

創(chuàng)新是新技術(shù)的源泉，技術(shù)是經(jīng)濟(jì)增長的重要驅(qū)動力，因而創(chuàng)新是國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長的基礎(chǔ)［1］。但創(chuàng)新的研究與發(fā)展具有較強(qiáng)的不確定性和外部性，使得企業(yè)對研究與發(fā)展的投資不能滿足社會的最優(yōu)水平，從而出現(xiàn)市場失靈，因而政府有責(zé)任提供激勵政策來矯正投資不足，增加研發(fā)活動［2］，中央政府直接投資的科研項(xiàng)目就是國家科技計(jì)劃項(xiàng)目。國家科技計(jì)劃項(xiàng)目的投資來自國家財政計(jì)劃，由政府按計(jì)劃程序統(tǒng)一安排、統(tǒng)一管理，其實(shí)施體現(xiàn)出很強(qiáng)的計(jì)劃性。但在這種計(jì)劃模式下，政府同時承擔(dān)管理者和買方的角色，即常說的既是運(yùn)動員又是裁判員的情況，當(dāng)兩種角色出現(xiàn)利益沖突時，不可避免地帶來計(jì)劃管理的弊病，如暗箱操作、權(quán)力尋租等問題。因此，制度因素對于提高科技計(jì)劃項(xiàng)目的管理績效具有至關(guān)重要的作用［3］。2001年科技部的《國家科技計(jì)劃項(xiàng)目管理暫行辦法》提出“充分發(fā)揮專家咨詢參謀作用，提高項(xiàng)目管理工作的科學(xué)性、公正性及社會參與程度，項(xiàng)目管理應(yīng)當(dāng)引入專家咨詢機(jī)制。”此后專家咨詢制度得到推廣，并且該制度一定程度上考慮到了科技計(jì)劃項(xiàng)目的專業(yè)性和不確定等特點(diǎn)，提高了科技計(jì)劃管理水平。隨著科技計(jì)劃規(guī)模的迅速增長，國家財政科技撥款從2001年的703.3億元增長到2008年的2581.8億元，傳統(tǒng)的專家咨詢制度凸顯出其在管理方面的局限性。一方面是大量的科技項(xiàng)目，使得科技管理部門的任務(wù)繁重，管理難以面面俱到；另一方面是科技管理部門選擇的專家可能正承擔(dān)或?qū)硪陥罂萍加?jì)劃項(xiàng)目，當(dāng)專家面對政府部門時，難以擺脫其中的利害關(guān)系，不能自由、中立地發(fā)揮咨詢作用。由此，從制度角度出發(fā)，國內(nèi)很多學(xué)者從科技項(xiàng)目管理的制度建設(shè)與運(yùn)行機(jī)制［4］、項(xiàng)目后評價［5］、績效評估［6］等方面進(jìn)行了有益的探索，提出對國家科技項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)理制管理［7］。考慮到科技計(jì)劃項(xiàng)目具有高度創(chuàng)新性、復(fù)雜性、探索性、風(fēng)險性和專業(yè)性等特點(diǎn)，王明明［8-9］進(jìn)一步提出了第三方評估咨詢的概念和管理模式。第三方評估咨詢制度的實(shí)質(zhì)是分離政府科技部門的部分科技計(jì)劃項(xiàng)目管理任務(wù)，專業(yè)性的工作交由第三方機(jī)構(gòu)完成，政府著重做好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)督、社會管理和公共服務(wù)，從而解決科技管理體制中存在的問題［10-11］。為推動第三方評估的發(fā)展，2006年，國家科技部頒布《關(guān)于國家科技計(jì)劃管理改革的若干意見》，提出要“建立和完善獨(dú)立的評估制度，在國家科技計(jì)劃及項(xiàng)目管理中引入第三方獨(dú)立評估的制度”。隨后，《國家科技支撐計(jì)劃管理暫行辦法》明確提出：“……積極引入第三方科技服務(wù)機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目或課題執(zhí)行情況、組織管理、配套條件落實(shí)、經(jīng)費(fèi)管理、預(yù)期前景等進(jìn)行獨(dú)立的評估監(jiān)督。評估意見作為項(xiàng)目、課題調(diào)整或撤銷的重要依據(jù)。”《國家高技術(shù)研究發(fā)展計(jì)劃（863計(jì)劃）管理辦法》也指出：“863計(jì)劃定期對領(lǐng)域、專題和項(xiàng)目的執(zhí)行情況與績效進(jìn)行第三方獨(dú)立評估，并將評估結(jié)果作為研究內(nèi)容和經(jīng)費(fèi)調(diào)整的重要依據(jù)。”但自2006年科技部提出第三方評估的指導(dǎo)意見后，第三方評估咨詢并沒有如當(dāng)初的專家咨詢制度一樣迅速發(fā)展。到目前為止，第三方評估咨詢的應(yīng)用范圍僅限于某些項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)使用和項(xiàng)目結(jié)題階段，在項(xiàng)目管理的立項(xiàng)、執(zhí)行、后評價等階段還沒有得到很好的應(yīng)用。因此，提高科技計(jì)劃項(xiàng)目管理體制的績效，從制度角度開展研究就具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度而言，從專家咨詢制度轉(zhuǎn)變到第三方評估制度是一個典型的制度變遷問題。科技計(jì)劃項(xiàng)目管理制度的建設(shè)與更替都是由參與主體所推動的，包括政府管理部門、項(xiàng)目承擔(dān)單位和專家等相關(guān)參與者。當(dāng)每個參與者都從自身利益的角度來選擇行動時，政策很可能不會按照預(yù)期的方向演化，難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果，從而出現(xiàn)了第三方評估制度的推動進(jìn)展較慢的情況。考慮各個參與主體的理性行為，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)從交易費(fèi)用的角度提出了完整的分析框架，有力解釋了制度因素的績效。由此，本文應(yīng)用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的制度供求分析框架，從制度供給和制度需求兩個方面分析科技計(jì)劃項(xiàng)目評估制度的變遷，找出阻礙制度變遷的影響因素，并提出相應(yīng)的對策來推動第三方評估咨詢制度。

2科技計(jì)劃項(xiàng)目評估制度的分析框架

制度是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，旨在約束追求主體福利或效用最大化的個人行為［12］。制度可以分為兩個層次，制度環(huán)境和具體的制度安排。制度環(huán)境是一系列用來建立生產(chǎn)、交換和分配的基本政治、社會和法律規(guī)則，最重要的是憲法和法律結(jié)構(gòu)，在分析制度變遷時，一般都是假設(shè)制度環(huán)境是不變的。制度安排是支配參與者合作與競爭方式的一種安排，最接近制度一詞通常使用的含義。在科技計(jì)劃項(xiàng)目管理體制中，政府科技管理部門制定管理章程、執(zhí)行管理程序，形成了科技計(jì)劃項(xiàng)目評估制度的供給；項(xiàng)目承擔(dān)單位、社會對科技研發(fā)的要求等形成了科技計(jì)劃項(xiàng)目評估制度的需求。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家將制度供給與制度需求納入到統(tǒng)一的分析體系，建立了制度變遷的供求分析框架［13］。分析框架的內(nèi)生變量包括制度安排及其利用程度，外生變量包括制度需求和制度供給兩個角度的多個影響因素，如表1所示。應(yīng)用該分析框架，科技計(jì)劃項(xiàng)目評估制度的內(nèi)生變量是第三方評估咨詢制度以及該制度的應(yīng)用程度。目前的科技計(jì)劃項(xiàng)目評估制度可分為三種情況：一是專家咨詢制度，一般而言，專家由政府管理部門聘請，不具備獨(dú)立的法人資格，負(fù)責(zé)聘請專家的部門即為評估執(zhí)行部門，但專家建議為政府部門決策提供參考；二是有關(guān)聯(lián)的第三方評估，即評估機(jī)構(gòu)與委托方或項(xiàng)目承擔(dān)方存在一定的行政或利益關(guān)系，如政府部門管理的各類咨詢機(jī)構(gòu)；三是獨(dú)立的第三方評估，即評估機(jī)構(gòu)為委托方或項(xiàng)目承擔(dān)方以外的、沒有利益關(guān)聯(lián)的機(jī)構(gòu)。對于各種科技計(jì)劃項(xiàng)目評估制度及其應(yīng)用程度，需要從影響制度變遷的外生變量和內(nèi)生變量進(jìn)行分析。其中，外生變量包括影響科技計(jì)劃項(xiàng)目評估制度需求與供給的各個因素，影響科技計(jì)劃項(xiàng)目評估制度需求的因素包含影響制度需求的四個外生變量。（1）產(chǎn)品和要素的相對價格是指科技計(jì)劃項(xiàng)目執(zhí)行過程中的資本、勞動力、資源等要素價格的相對變動對制度安排的影響，一般而言，要素相對價格的變動需要制度相應(yīng)變化來重新調(diào)度要素的有效安排與使用。（2）憲法秩序是指科技計(jì)劃項(xiàng)目管理制度最基本的法律制度，包括國家層面的《科技進(jìn)步法》和科技部的科技計(jì)劃項(xiàng)目管理法規(guī)。科技計(jì)劃項(xiàng)目管理制度的變化會改變科技管理的基本結(jié)構(gòu)，需要新的制度安排重新規(guī)范參與者之間的關(guān)系。（3）技術(shù)是指科技計(jì)劃項(xiàng)目管理中用到的新的管理方法和管理模式。技術(shù)變化對制度需求的影響是多方面的，既可能改變潛在利潤從而提高對制度變遷的激勵，也可能降低制度變遷費(fèi)用，使得原本因費(fèi)用過高而不起作用的制度安排變得可行。（4）市場規(guī)模是指政府投入科技計(jì)劃的資金多少和項(xiàng)目數(shù)量。在制度變遷的需求中，固定成本是一個障礙，而市場規(guī)模的擴(kuò)大會使單位成本降低，縮短收回固定成本的時間，增加對制度的需求。科技計(jì)劃項(xiàng)目市場規(guī)模的擴(kuò)大使一些與規(guī)模經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的制度安排得以創(chuàng)新。科技計(jì)劃項(xiàng)目評估制度的供給取決于政治秩序提供新制度安排的能力和意愿。而統(tǒng)治者的政治成本和利益，是對制度變遷的性質(zhì)和范圍做出解釋的關(guān)鍵。影響科技計(jì)劃項(xiàng)目評估制度供給的因素包括影響制度供給的7個外生變量。（1）憲法秩序影響制度供給是指在科技管理基本制度的環(huán)境下，從法律程序角度建立新的制度安排的難易程度。較低的政治體系進(jìn)入成本、自由表達(dá)渠道通暢、一致的秩序意識能有效推動第三方評估咨詢制度。（2）制度設(shè)計(jì)的成本。每一項(xiàng)新制度安排的設(shè)計(jì)都是有成本的，其成本取決于用于新制度安排的人力資源和其他資源的要素價格。第三方評估咨詢制度的設(shè)計(jì)成本越低，制度變遷就越容易進(jìn)行。（3）實(shí)施新制度的預(yù)期成本。實(shí)施成本影響到了第三方評估咨詢制度的選擇及其利用程度，預(yù)期實(shí)施成本越高，制度安排越難實(shí)施。（4）現(xiàn)有知識積累。知識儲備越多，識別潛在利潤、設(shè)計(jì)和實(shí)施制度安排過程中的成本和時滯大大降低，即第三方評估咨詢制度的理論知識與實(shí)踐越豐富，制度變遷更容易進(jìn)行。（5）現(xiàn)存制度安排。現(xiàn)有的制度安排存在自我強(qiáng)化機(jī)制，會對新制度的供給產(chǎn)生影響，阻礙新制度的實(shí)施。現(xiàn)有的專家咨詢制度對第三方評估咨詢制度存在影響。（6）規(guī)范性行為準(zhǔn)則包含非正式制度環(huán)境的文化背景、社會習(xí)俗、意識形態(tài)、公眾態(tài)度等，這些規(guī)范性行為規(guī)則也會深刻影響對制度安排的看法和選擇。目前影響科技計(jì)劃項(xiàng)目評估制度的規(guī)范性行為準(zhǔn)則，主要是公眾態(tài)度、輿論環(huán)境。（7）上層決策者的預(yù)期凈利益。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)假設(shè)，上層決策者也是經(jīng)濟(jì)人，其凈利益大小某種程度上將成為制度能否供給的決定性因素。決策者是否能從科技計(jì)劃項(xiàng)目評估制度的變遷獲得政治與社會利益，是影響第三方評估咨詢制度的重要因素。綜合以上制度需求與制度供給影響因素的分析，科技計(jì)劃項(xiàng)目評估制度變遷的分析模型如表2所示。

3科技計(jì)劃項(xiàng)目評估制度的需求分析

（1）產(chǎn)品和要素的相對價格。-經(jīng)濟(jì)學(xué)中生產(chǎn)要素包括勞動力、土地和資本。這些要素價格的變化會改變?nèi)伺c人之間的激勵結(jié)構(gòu)，同時也改變?nèi)藗冇憙r還價的能力。討價還價能力的改變導(dǎo)致重新締約的可能，產(chǎn)品和要素相對價格的改變是制度變遷的源泉。影響科技計(jì)劃項(xiàng)目的要素是資金和科研人員。由于所有的國家科技計(jì)劃項(xiàng)目預(yù)算資金都是按照固定的模型設(shè)定的，如材料費(fèi)、資料費(fèi)、差旅費(fèi)等都有固定的比例限制，這也是由于政府沒有足夠的知識和信息，無法判定每一個具體項(xiàng)目費(fèi)用開支的比例和分布，最后導(dǎo)致資金的不合理安排。資金的使用效率降低，使得科研人員相對效率的價格升高，產(chǎn)生了對更有效評估制度的需求。

（2）科技管理基本法規(guī)。科技計(jì)劃項(xiàng)目評估制度的憲法秩序，包括國家層面的《科技進(jìn)步法》和科技部的科技計(jì)劃項(xiàng)目管理法規(guī)。2006年科技部在國家科技支撐計(jì)劃“十一五”發(fā)展綱要中提出“開展中介評估及項(xiàng)目監(jiān)理，推行第三方獨(dú)立評估制度，加強(qiáng)專業(yè)監(jiān)督、第三方監(jiān)督，形成專業(yè)監(jiān)督和日常監(jiān)督相結(jié)合的機(jī)制”，同時863計(jì)劃和科技支撐計(jì)劃的項(xiàng)目管理辦法也提出了第三方評估的指導(dǎo)意見，從而為第三方評估奠定了基礎(chǔ)。這種變化導(dǎo)致科技計(jì)劃項(xiàng)目評估體制的基本結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，除了原有的專家咨詢制度，項(xiàng)目各組織單位還需要獨(dú)立或有關(guān)聯(lián)的第三方評估實(shí)施的配套制度，從而產(chǎn)生新的制度需求。

（3）第三方評估技術(shù)。技術(shù)變遷所釋放的新的收入流是制度變遷需求的一個重要因素。科技計(jì)劃項(xiàng)目管理的第三方評估咨詢制度是一種新的管理方法。新制度的實(shí)施，能產(chǎn)生多方面的效益：對政府科技管理部門而言，能轉(zhuǎn)變行政職能，提高行政效率；對國家而言，能提高科技計(jì)劃項(xiàng)目質(zhì)量，有效實(shí)現(xiàn)國家目標(biāo)；對項(xiàng)目承擔(dān)單位而言，能專心致力于科研工作。這種潛在利潤從而提高了對制度變遷的激勵，降低了制度變遷費(fèi)用，使得原本因費(fèi)用過高而不起作用的制度安排變得可行。目前國家文物局已實(shí)施第三方評估咨詢的過程管理，建立了第三方評估咨詢制度，實(shí)施效果良好，第三方評估咨詢在技術(shù)上已經(jīng)逐步成熟。

（4）第三方評估的市場規(guī)模。我國的國家創(chuàng)新體系是以政府為主導(dǎo)，發(fā)揮政府引導(dǎo)作用、各個主體緊密配合的系統(tǒng)。科技計(jì)劃項(xiàng)目是政府主導(dǎo)的重要體現(xiàn)，其規(guī)模在不斷增加，2008年我國政府的科技投入已達(dá)到2581.8億元。科技計(jì)劃項(xiàng)目實(shí)施第三方評估咨詢將是一個規(guī)模巨大的市場，市場規(guī)模的擴(kuò)大就需要制度創(chuàng)新來降低交易費(fèi)用。首先，在制度變遷的需求中，市場規(guī)模的擴(kuò)大會使單位成本降低，縮短收回固定成本的時間，增加對制度的需求。其次，市場規(guī)模的擴(kuò)大會加深分工的程度，分工細(xì)化使得交易費(fèi)用上升。交易費(fèi)用的增加要求有可以降低交易費(fèi)用的新制度安排出現(xiàn)，從而轉(zhuǎn)化為對制度的需求。再次，市場規(guī)模的擴(kuò)大需要與規(guī)模經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的制度安排。從而科技計(jì)劃項(xiàng)目的第三方評估咨詢市場規(guī)模要求專業(yè)的第三方中介機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的制度需求。從以上四個影響因素的分析發(fā)現(xiàn)，科技計(jì)劃項(xiàng)目資金的使用效率的相對價格升高是產(chǎn)生更高效的評估制度需求的源泉，而政府已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了科技計(jì)劃項(xiàng)目評估制度的需求，提出了建設(shè)第三方評估制度的指導(dǎo)意見；市場規(guī)模則要求專業(yè)化的第三方中介機(jī)構(gòu)和相應(yīng)制度安排，且第三方評估咨詢制度已經(jīng)具備成熟的技術(shù)條件。因此，第三方評估咨詢制度產(chǎn)生了潛在的獲利機(jī)會，具有很強(qiáng)的制度需求。

4科技計(jì)劃項(xiàng)目評估制度的供給分析

（1）科技管理基本法規(guī)。目前實(shí)施的專家咨詢制度是以審批方式進(jìn)行的，政府規(guī)定了項(xiàng)目從立項(xiàng)到結(jié)項(xiàng)全部過程的審批方式和程序。當(dāng)前我國正處在向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的過程中，第三方評估咨詢能分離部分行政管理職能，減少、簡化科技計(jì)劃項(xiàng)目的審批，促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。科技部已經(jīng)頒布《關(guān)于國家科技計(jì)劃管理改革的若干意見》、《國家科技支撐計(jì)劃管理暫行辦法》、《國家高技術(shù)研究發(fā)展計(jì)劃（863計(jì)劃）管理辦法》等法規(guī)，建立了第三方評估制度的基本制度環(huán)境。

（2）第三方評估制度設(shè)計(jì)的成本。第三方評估咨詢制度是科技計(jì)劃項(xiàng)目管理制度的制度革新，需要對科技管理部門的職能重新定位，建立第三方評估的管理體系，因而存在一定的制度設(shè)計(jì)成本。在國外，第三方評估在西方發(fā)達(dá)國家已經(jīng)有成熟的運(yùn)行制度。在國內(nèi)，973、863項(xiàng)目已經(jīng)開始對項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)實(shí)行第三方審計(jì)，國家文物局則在2007年《文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域國家科技支撐計(jì)劃課題管理暫行辦法》，在項(xiàng)目過程管理中實(shí)施第三方機(jī)構(gòu)評估咨詢制度。相對而言，專家咨詢制度已經(jīng)運(yùn)行多年，具有豐富的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，其制度設(shè)計(jì)成本較低；有關(guān)聯(lián)的第三方評估則是利用委托方或執(zhí)行方管理或下屬的評估機(jī)構(gòu)，是對現(xiàn)有的利益關(guān)系進(jìn)行一些調(diào)整，制度設(shè)計(jì)成本也較低；雖然有國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)提供了參考和借鑒，但獨(dú)立的第三方評估需要重新構(gòu)建一套評估制度，制度設(shè)計(jì)成本相對較高。

（3）實(shí)施第三方評估制度的預(yù)期成本。第三方評估咨詢制度的實(shí)質(zhì)是分離政府科技管理部門的部分職能，使得行政人員能全力做好制度建設(shè)、行政服務(wù)等工作。因此，實(shí)施第三方評估制度的預(yù)期成本包括制度建設(shè)、人員培訓(xùn)、第三方機(jī)構(gòu)的費(fèi)用，預(yù)期收益是減少管理職能后的節(jié)約。專家咨詢制度的實(shí)質(zhì)是原有評估制度的延續(xù)，實(shí)施成本是原有評估制度下的費(fèi)用，在不增加科技管理部門工作崗位和管理效率的前提下，費(fèi)用最低；有關(guān)聯(lián)的第三方評估只需要很少的制度建設(shè)和人員培訓(xùn)，第三方評估的費(fèi)用由委托方轉(zhuǎn)移支付，費(fèi)用要高一些；獨(dú)立的第三方評估則需要成套的制度建設(shè)，并對相關(guān)管理人員進(jìn)行培訓(xùn)，還需要支付第三方評估費(fèi)用，因而費(fèi)用最高。

（4）第三方評估的知識積累。隨著科技計(jì)劃項(xiàng)目的增多，在各個部委都已經(jīng)積累相當(dāng)多的管理經(jīng)驗(yàn)，尤其是國家文物局的第三方評估咨詢實(shí)踐，第三方評估咨詢制度已經(jīng)具有了很好的知識積累。擁有的第三方評估知識儲備越多，對問題的認(rèn)知水平就越高，學(xué)習(xí)和創(chuàng)新能力越強(qiáng)，第三方評估咨詢制度的潛在利潤識別、制度設(shè)計(jì)和實(shí)施制度安排過程中的成本和時滯就會越低。

（5）專家咨詢制度。2001年科技部的《國家科技計(jì)劃項(xiàng)目管理暫行辦法》提出的專家咨詢制度是當(dāng)前普遍實(shí)行的科技計(jì)劃項(xiàng)目評估制度。由于制度變遷中存在路徑依賴，現(xiàn)有的專家咨詢制度存在自我強(qiáng)化機(jī)制，會對第三方評估咨詢制度產(chǎn)生影響。表現(xiàn)為政府科技管理部門選擇專家時，專家的選擇并不存在一種市場化的機(jī)制保證，隨機(jī)抽取專家則無法保障效率。因而無論是出于人際關(guān)系還是效率保證等目的，選擇專家都會形成一種人際化交易，即辦事人員無法了解所有專家的信息，最終都是通過個人了解、介紹等方式聘請專家，從而很容易形成一個利益集團(tuán)，使得專家咨詢制度處于一種無效率狀態(tài)，阻礙第三方評估咨詢制度的推動。

（6）輿論和公眾態(tài)度。文化背景、社會習(xí)俗、意識形態(tài)、公眾態(tài)度等非正式制度也是制度環(huán)境的構(gòu)成部分，這些規(guī)范性行為規(guī)則也會深刻影響對制度安排的看法和選擇。目前影響科技計(jì)劃項(xiàng)目評估制度的規(guī)范性行為準(zhǔn)則，主要是公眾態(tài)度、輿論環(huán)境。隨著媒體對科技計(jì)劃項(xiàng)目關(guān)注程度的提高，越來越多的公眾了解到科技管理存在的問題。無疑，獨(dú)立的第三方評估的公平性與公正性是專家咨詢和有關(guān)聯(lián)的第三方評估所無法比擬的。推動第三方評估咨詢有助于改善政府形象，會成為政府推動科技計(jì)劃項(xiàng)目管理體制變革的動力之一。

（7）上層決策者的凈利益。上層決策者如何在個人利益和社會利益之間選擇也會影響制度變遷的供給，它的凈利益大小某種程度上將成為制度能否供給的重要因素。國家科技計(jì)劃是推動我國科技水平提高的重要途徑，良好的科技計(jì)劃實(shí)施效果，將有助于提升國家整體形象和決策者的政治利益。綜合以上對科技計(jì)劃項(xiàng)目評估制度的供給分析，各種評估制度具有不同優(yōu)缺點(diǎn)：專家咨詢所需的制度設(shè)計(jì)成本和預(yù)期實(shí)施成本最低，但公信力也最低；有關(guān)聯(lián)的第三方評估能一定程度提高評估的公信力，相應(yīng)的成本也要高一些；獨(dú)立的第三方評估最能體現(xiàn)評估的客觀性與公正性，但制度的設(shè)計(jì)與預(yù)期實(shí)施成本最高。此外，原有評估制度的自我強(qiáng)化機(jī)制也阻礙了第三方評估的發(fā)展，科技管理基本法規(guī)、第三方評估的知識積累、公眾態(tài)度以及國家層面的決策者等四個因素則有利于第三方評估。

5對策與建議

國家科技計(jì)劃項(xiàng)目的評估體系直接影響到項(xiàng)目的績效和國家科技戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，可在一般的檢查環(huán)節(jié)則可以執(zhí)行專家咨詢、有關(guān)聯(lián)的第三方評估以節(jié)約成本，在關(guān)鍵的立項(xiàng)、結(jié)題、后評價等環(huán)節(jié)實(shí)施獨(dú)立的第三方評估，體現(xiàn)出評估的客觀性和公正性，提高政府公信力。但當(dāng)前的環(huán)境下，我國的科技計(jì)劃項(xiàng)目第三方評估體系很不完善。雖然科技部了實(shí)施第三方評估的指導(dǎo)意見，但實(shí)際運(yùn)行中，只有較少的科技計(jì)劃項(xiàng)目組織單位和實(shí)施單位出臺并執(zhí)行一些配套政策。從制度供求角度的分析發(fā)現(xiàn)，制度需求方面的四個影響因素都產(chǎn)生了對第三方評估咨詢制度的需求，尤其是產(chǎn)品和要素相對價格的改變是制度變遷的源泉，也是政府實(shí)施第三方評估、改革科研評估制度的推動力。科技計(jì)劃項(xiàng)目由政府統(tǒng)一管理和安排，推動科技計(jì)劃項(xiàng)目評估制度變遷依賴于政府的強(qiáng)制力提供制度供給，政府科技管理部門在其評估制度的變遷中起到了重要作用。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度而言，政府實(shí)施科技計(jì)劃項(xiàng)目的第三方評估制度應(yīng)針對制度供求的影響因素，降低制度成本而加強(qiáng)制度供給。

（1）政府科技管理部門轉(zhuǎn)變職能，做好第三方評估制度的建設(shè)，打破路徑依賴。科技管理部門應(yīng)敦促科技計(jì)劃項(xiàng)目的組織單位、實(shí)施單位出臺第三方評估、第三方機(jī)構(gòu)的管理和實(shí)施辦法，明確政府和第三方機(jī)構(gòu)的職責(zé)，并以此作為科技計(jì)劃項(xiàng)目各參與主體的考核要求，以透明公正的實(shí)施程序破除人際化的項(xiàng)目評估，從而打破原有評估制度的自我強(qiáng)化機(jī)制。

（2）從試點(diǎn)開始，推動重大科技計(jì)劃項(xiàng)目的第三方評估咨詢，逐步完善評估咨詢制度。鑒于當(dāng)前的第三方評估咨詢制度不完善和較高的實(shí)施成本，可以有計(jì)劃地選擇重大科技計(jì)劃項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)，在關(guān)鍵的節(jié)點(diǎn)實(shí)施獨(dú)立的第三方評估咨詢，一般檢查實(shí)施專家組評估或有關(guān)聯(lián)的第三方評估，不僅能節(jié)約成本，發(fā)揮第三方評估咨詢的優(yōu)點(diǎn)，而且能找出實(shí)施中存在的問題，逐步完善評估咨詢制度。同時試點(diǎn)也增加了第三方評估的知識積累和實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步降低制度設(shè)計(jì)成本。

（3）調(diào)整科技項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，明確給出第三方評估費(fèi)用。當(dāng)前的科技項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)預(yù)算表中沒有第三方評估費(fèi)用的科目，盡管第三方評估的費(fèi)用只有總費(fèi)用的3%左右，而且實(shí)施第三方評估制度能節(jié)約相當(dāng)多的政府科技部門管理費(fèi)用，但是政府的經(jīng)費(fèi)都有相應(yīng)的用途，使得政府科技部門實(shí)施第三方評估時第三方機(jī)構(gòu)的費(fèi)用成為預(yù)算外開支，第三方評估沒有經(jīng)費(fèi)成為實(shí)施第三方評估制度的一個難題。明確列出第三方評估費(fèi)用后，第三方評估成為政府科技管理部門的正常支出，降低了制度的預(yù)期實(shí)施成本，容易推動第三方評估。

（4）規(guī)范第三方評估市場，建立市場信譽(yù)制度，降低第三方評估的實(shí)施成本。從試點(diǎn)開始，逐步推動第三方評估咨詢，擴(kuò)大第三方評估咨詢的范圍，而市場規(guī)模擴(kuò)大而增加制度需求。通過在國家科技計(jì)劃項(xiàng)目評估制度中引入第三方機(jī)構(gòu)，建立有效的第三方機(jī)構(gòu)的市場信譽(yù)制度，提高第三方評估的實(shí)施效率，從而降低第三方評估的組織成本和實(shí)施成本。