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隨著廣東省公路網的拓展,國、省道公路建設快速發展,公路里程快速增加。同時隨著廣東省經濟的不斷發展,國、省道公路交通量增長迅速,大型、超重車輛增多,路段損壞率也增高,加重了國、省道養護負擔,增加了養護成本。而在稅費改革、大部制改革后,廣東省國、省道養護資金主要來源于切塊包干資金,養護管理實行分級管理,使得目前廣東省養護管理面臨著巨大困難。雖然目前國內已有一些針對國、省道養護的研究,如胡尚武針對管理體制、養護技術、養護資金三方面問題提出了加快養護體制改革、充分利用民間資金和貸款來加大養護資金投入等對策,陳新華則進行了有關國、省道養護技術的研究,但總的來說目前針對養護管理的研究不夠全面。該文通過調研、座談掌握廣東省國、省道養護管理現狀,從體制和資金方面進行對策分析。

1廣東省國省道養護管理現狀

1.1國省道養護管理路段現狀截止2014年11月,廣東省國道總里程達7560km,其中:高速公路217km,占2.87%;一級公路4993km,占66.04%;二級公路2109km,占27.90%。省道里程達17746km,其中:高速公路24km,占0.14%;一級公路7126km,占40.16%;二級公路7655km,占43.14%。國、省道上橋梁共15178座,長度達2125086延米,其中危橋187座,占1.2%。國、省道上隧道共374座,長度達325694延米,其中特長隧道10座,占2.7%。各市國、省道養護里程情況見圖1。從圖1可以看出:不同城市國、省道人均養護里程有一定差異,其中珠海西部管理處、汕尾市養護工人的人均養護里程較大,養護負擔較重。各市國、省道養護優良路率評定結果見圖2。從圖2可以看出:各市優良路率普遍高于77%,部分城市如茂名、汕頭、韶關市所管養的國、省道路段的優良路率較低,有待進一步加強。從整體上看,與交通運輸部要求的國省干線必須達到文明建設樣板路所需要的好路率98%有一定差距。同時隨著實際養護總里程的增加,好路率總體呈下降趨勢,養護形式不容樂觀。

1.2國省道養護管理體制現狀目前,廣東省國、省道養護管理模式為“條塊結合、切塊包干、分級管理”,市公路局對縣(區)公路局的養護管理實行的是“垂直管理”模式,縣(區)公路局人、財、物權由市公路局直管,黨群組織接受當地黨委和政府的領導,國、省道公路養護單位由所在縣(區)公路局直接管理。公路大中修工程設計、施工公開面向社會招標,進入了市場化管理,而小修保養、日常養護仍由養護單位按計劃實施。養護單位的性質為事業單位,參照公務員管理。

1.3國省道養護管理資金現狀目前,廣東省國、省道養護資金的來源主要為汽車燃油稅替代養路費切塊包干資金和中央、省級公路建設專項補助資金。各區域平均每公里實際投入養護費用情況見圖3,平均養護人工費占用比例情況見圖4。從圖3、圖4可以看出:4個區域平均每公里投入的養護費用和平均養護人工費占用比例差異較大,珠三角地區的每公里投入費用遠高于粵北、粵東地區,粵東、粵西地區的平均養護人工費占用比例遠高于珠三角地區,足見珠三角地區與粵北、粵東、粵西地區在養護資金投入和使用方面的差異。

2廣東省國省道養護管理存在的問題

2.1國省道養護管理資金問題(1)切塊包干資金不足。受5年不變投資政策的影響,省下達各地的切塊包干養護經費還是基本執行20世紀90年代的標準,切塊包干基數基本沒有變化,后來雖有微調,但隨著人工、材料、機械等費用的快速上漲及汽車保有量的大幅增長,切塊包干經費顯得不足。(2)切塊包干分配失衡。公路養護資金來源于汽車養路費,并基本按各地的汽車擁有量所征收的養路費為基數進行分配,經濟欠發達地區由于汽車擁有量少,征收養路費數額也少,分配到的公路養護切塊包干資金也就較少。2009年起實行稅費改革,公路養護切塊包干經費繼續按原汽車養路費收入為基數進行分配,拉大了發達地區和落后地區的養護資金距離,導致切塊資金分配嚴重失衡。(3)養護資金來源渠道狹窄。地方政府普遍認為國、省道養護就是國家的事,很難在本級政府給予資金扶持,而公路的社會公益性制約了社會上的經濟單位對公路事業的投資,造成國、省道養護資金來源渠道狹窄,嚴重短缺。(4)中央和地方政府扶持不夠。在投資體制還不健全的情況下,國家和地方給予的公路基礎設施建設的優惠政策少,政策扶持不夠。公路基礎設施建設主要靠政府投資,而中央政府投入資金不足,使得基礎設施成為國民經濟發展的薄弱環節。(5)上級補助偏低,而地方配套資金難以落實。公路建設項目上級補助標準嚴重偏低,省補助比例有的不足10%,對于一般水毀修復項目及路面水毀工程,省里不予補助。而地方配套資金難以落實,造成路面改造工程、危橋和水毀橋梁修復工程未能按計劃完成。(6)養護資金管理制度缺乏。目前尚未出臺對養護資金的支出管理制度,缺乏對養護資金在工資、材料、機械等方面的支出管理,各地根據實際情況,將過多的資金用于支付工資,導致用于材料、機械的費用較少。

2.2國省道養護管理體制問題(1)管養人員失衡。在目前的管理模式下,財務權歸省公路局管理,人事權歸地方政府管理,部分地方政府僅考慮當地的就業率業績而下放大量失業人員到公路部門,導致養護部門人員增加,人工費用大大增加。而且這些人員并不能起到減輕養護工作負擔的作用,反而阻擋了養護部門招聘養護專業技術人才。(2)宏觀調控能力弱,重建輕養。省公路局將養路費(公路規費)大部分分成給地方公路部門,資金較為分散,導致省公路局宏觀調控能力弱。近幾年來,不少地方政府難以平衡公路“建設與養護”比例,存在“重建輕管、重建輕養”的情況。對于地方公路局而言,由于人事權在地方政府,只能聽從地方政府的安排,在保證重點工程后就很難再按省里的要求落實70%的養路費用于公路養護管理,導致實際用于公路養護的資金很少,道路失養情況嚴重。(3)缺乏路政執法權影響養護效率。交通綜合執法改革后,權責分離,公路部門僅保留了公路行政許可的權利,對于在公路巡查過程中發現的損害公路的違法行為由綜合執法局進行處罰,公路部門沒有直接的行政處罰權,在一定程度上制約了公路路政管理。2010年以來,茂名市路政部門向交通綜合執法部門移交的公路違法案件1041宗,結案168宗,結案率僅為16.2%。由于案件無法得到有效處理,導致公路路產路權被破壞、侵占現象相當嚴重。可見,公路部門缺少路政執法權會嚴重影響養護效率,加重養護負擔。(4)大中修項目市場化管理不能保證養護質量和時效性。公路養護部門能秉持較強的責任心,很好地完成各項養護任務,保障路段的服務水平。但大中修項目中標單位追求利益最大化,不能保證養護質量。同時招投標需實施一系列程序,所需時間至少一個月,影響了水毀搶修項目及其他路面中修項目的時效性,可能造成開工時實際工程數量多于招標清單上的情況,達不到計劃的修復效果。

3廣東省國省道養護管理對策研究

3.1國省道養護管理資金對策(1)調整切塊資金分配方案。省交通運輸廳根據目前的實際生活水平和各市養護負擔,對各市的切塊資金返還基數進行調整,并明確其使用范圍,作為各級公路部門日常管理養護費用。對于養護資金缺口較大、經濟欠發達的城市,加大扶持力度,提高其切塊包干基數,切實解決地方公路養護單位的養護資金困難。(2)提高并貫徹國、省道新建、改建和大修補助標準。國、省道在路網中起著干線公路的作用,對國民經濟發展的影響是全局性的,應進一步加大對貧困地區干線公路建設的投入,提高國、省道干線公路路面大修工程的補助標準。同時結合文明示范路的實施,加大對中修、安保、危橋等養護工程的投入,逐步提高其補助標準。(3)拓寬養護資金來源渠道。為民營企業和個人投資公路建設提供一定的條件,如消除歧視待遇、放開和支持民間資本進入基礎設施和公益事業領域、給予適當優惠政策扶持等,盡可能為養護資金來源渠道的拓寬提供條件。(4)制定統一的養護資金管理制度。目前各地財政對公路養護資金的管理存在較大差異,有必要建立統一的公路養護資金預算管理制度。同時,為了更好地保證省劃撥的養護資金能用于實際的公路養護,需對養護資金在工資、材料、機械等方面的支出進行管理。

3.2國省道養護管理體制對策(1)改變機構設置,實行垂直管理。對國、省道公路建立由省垂直領導的三級管理體制。省公路局對市公路局人、財、物和業務工作實行垂直的統一管理;市公路局對縣公路局的人、財、物及業務工作實行垂直的統一管理,形成相對獨立和完整的管理營運體系;各市、縣政府的交通行政部門下設事業編制的地方道路管理機構,承擔轄區地方道路的建、養、征、管任務,它們的業務工作及人、財、物全部由該級政府行政主管部門負責管理,省交通運輸廳公路局對其實行行業管理。(2)分級管理,明確責任。在機構設置上,全省形成省、市、縣三級公路局,另設大道班;在資金撥付渠道上,省公路局對市公路局、市公路局對縣公路局、縣公路局對大道班,形成三級公路管理機構、四級核算的體制;人事管理上,市、縣公路局黨、團歸地方管理,人事任命、人事調動等由省公路局負責。(3)落實國、省道養護“管養分離、事企分開”。根據“政企分開、所有權和經營權分離”的原則,實行“管養分離、事企分開”的公路管理體制。為實現該管理體制,采取如下措施:1)理順管理體制,提高管理效能。根據目前公路養護與管理的實際情況,建立合理的養護管理制度,采取集中養護與分散養護、正常養護與季節性養護、專業養護與群眾養護相結合的辦法,做到建、養并重,實現公路的可持續發展。2)提高養護與管理水平。運用現代管理理念和電子信息技術,將公路的各種優勢凸顯出來,最大限度地發揮公路的長處,開發、推廣、利用好具有現代意識的各種技術和平臺,使這些技術真正發揮作用。3)充分發揮政府的宏觀調控能力。加強政府對公路行業的監管力度,明確公路主管部門行使合法權力(如執法權)的同時,依法履行公路養護義務和責任。公路養護實行社會監理、政府監督。此外,加快制定符合中國特色的公路養護管理條例。(4)改善大中修項目市場化管理。根據目前大中修項目市場化現狀,建議出臺廣東省公路養護大中修、專項工程施工招投標管理條例,同時對中標單位加強考核、管理,防止其片面追求利益最大化而出現短時養護質量成效問題。

4結語

該文通過問卷調查、座談等,了解廣東省國、省道養護管理現狀。根據獲取的數據,從養護資金、養護體制兩方面分析了其中存在的問題,從而提出調整切塊資金分配方案、拓寬資金來源渠道、改善機構設置等對策。據此,國、省道管理部門可切實了解地區養護部門的實際困難,并采取適宜的改善措施。

作者：溫惠英 黃姣 劉丹 單位：華南理工大學 土木與交通學院