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1主要做法

1．1搞好組織保障為順利把補貼資金發放到農戶手中，固始縣成立了以縣主要領導為組長、農業局、財政局等相關部門為成員的對種糧農民直接補貼、農業生產資料綜合補貼領導小組。各鄉鎮高度重視農資綜合補貼工作，鄉鎮長為第一責任人，成立相應機構，明確3～5名業務骨干，確保工作順利實施。農業局下設辦公室，具體負責補貼日常工作，協調、指導、監督全縣補貼工作。固始縣還制定了《固始縣對種糧農民糧食直補和農資綜合直補實施方案》，明確規定了發放補貼資金的范圍、標準、程序、措施、責任等，保證了資金及時、順利、安全發放。

1．2大力進行宣傳為使農民清楚、明白國家各項補貼政策，固始縣加大了補貼政策的宣傳力度，基本做到了家喻戶曉、深入人心。縣財政部門和各鄉鎮充分利用廣播、板報、宣傳車、張貼標語、懸掛條幅、設立政策咨詢臺等多種形式宣傳補貼政策。如在直補發放期間，在縣電臺黃金時段將縣直補辦《通告》連續15天全文播放;采取電視講話和答記者問方式對政策進行宣講。廣泛、深入的宣傳使廣大群眾對農資綜合補貼政策了解充分，調動了廣大基層干部和農民群眾的積極性，促成了項目區領導高度重視、政府統一組織、有關部門密切配合、干部積極工作、群眾涌躍參與等有利于項目實施的良好氛圍，為補貼工作順利開展打好基礎。

1．3嚴格補貼程序嚴格按程序操作是保障資金及時、安全發放到農民手中的關鍵，所以，在制定方案時要詳細考慮發放中的各個環節和重點，加以明確、細致規定。一是嚴把方案制定關。由鄉鎮財政所以村組為單位編制《糧食直補和農資綜合直補資金兌現底冊》，并以村組為單位，張榜公示每個農戶的補貼面積、補貼標準、補貼金額。無異議后，縣直補辦根據《底冊》編制資金落實方案，報省財政廳批復。二是嚴把補貼資金分配關。根據省直補辦批復的《實施方案》和省財政廳撥付的資金總額分配資金，縣直補辦嚴格執行省糧補辦核準的每畝補貼標準。三是嚴把資金兌付關。直接將補貼資金撥入到在農村信用聯社開設的“糧食直補資金”專戶，營業網點將每個農戶的補貼資金打到糧補專用存折上，農民憑本人身份證(戶口簿)、糧補通知書和“一折通”存折可在全縣任何一家農信社營業網點隨時辦理存取款。四是嚴把資金管理關。資金實行專戶管理，設立“糧食直補資金”和“農資綜合直補資金”專帳，單獨核算。

1．4責任督導到位在落實補貼政策過程中，強化責任，指定具體責任單位和責任人，實行責任追究制，把落實補貼工作列入年終考核內容。同時，加強督導，保證落實補貼政策不走過場，讓農民得到“真金白銀”。在農資綜合補貼中，各鄉鎮政府主要負責人為直補工作第一責任人。縣鄉兩級必須做到“四到戶”、“七不準”，“四到戶”即政策宣傳到戶、清冊編制到戶、張榜公示到戶、補貼兌現到戶。“七不準”即不準降低補貼標準;不準由村組干部代領存款折(銀行卡);不準借發存款折(銀行卡)之機向農民收取任何費用;不準用補貼款抵扣各種收費和債務，特別是不準抵扣水費、修路等集資款項;不準截留、擠占和挪用補貼資金;不準違規向享受補貼農戶以外的個人或集體支付補貼資金;不準拖延補貼兌現時間。財政、監察部門加強對補貼兌現工作的監督檢查，發現問題及時查處。縣直補辦堅持二十四小時值班和“四個一竿子插到底”的工作方法，讓群眾滿意、上級放心。《直補通知書》必須由財政所人員親自發放，堅決杜絕村組干部代領，防止資金截留。對財政所直補政策落實實行“一票否決”。信訪案件查證屬實的追究相關人員的責任。

2補貼效應分析

2．1對糧食生產的效應分析自2005年以來固始縣糧食種植面積、糧食單產及糧食總產基本呈上升趨勢，連續多年創歷史新高，除2006年上升幅度較大外，其他年份上升幅度均較小(見表2)。毋庸置疑，農資綜合補貼對糧食生產有一定的激勵作用，但是由于農資價格上升幅度較大等原因，雖然近年來的農資綜合補貼的絕對值上升，但實際補貼卻大打折扣，加上糧食價格的上漲幅度遠小于其他物品，種糧農民的積極性并沒因為農資綜合補貼而大幅度提升。當前，農資綜合補貼基本上是按計稅面積進行補貼，但補貼面積小于種植面積，種糧大戶也沒有得到更多的補貼，而且農民獲得補貼現金后，較少用來購買農資，因此農資綜合補貼對糧食生產的促進作用并不明顯。

2．2對農民增收的效應分析自2005年以來，固始縣農民收入有了較大幅度的提升，2011年農民人均純收入達到6305元，是2005年的2．26倍(見表3)。從農資補貼對農民收入增長的刺激作用來看，主要是農民獲得補貼現金的直接作用，但這種作用的貢獻率較低，2011年補貼額僅占農民人均純收入的1．24%。由于糧食的比較效益遠低于其他產業，并且補貼對糧食生產的作用也不明顯，因此農資綜合補貼對農民收入增長的間接貢獻率更少。

3存在問題

3．1補貼標準相對偏低目前，農資價格大幅上升，使農資綜合補貼實際補貼額大打折扣。經調查，就小麥生產而言，除人工費之外，一畝地種子投入約40元，化肥約100元，農藥約50元，澆水灌溉約40元，機耕、機收、機播約120元，合計約400元，而目前的補貼額僅有96．74元，還不到四分之一。與美、歐、日等國家相比，我國的糧食補貼幅度仍然較小。調查中，90%的農民認為，農資綜合補貼對農資投入起到的補貼作用小，對農民從事糧食生產的激勵作用不明顯，大多數農戶反映“國家給予的惠農補貼，都讓生產資料漲價給吃光了，甚至還不夠”。雖然國家對農資價格進行了限價，但是效果不明顯。河南省糧食綜合補貼無法抵銷農資價格增長帶給農民的負擔，政府的補貼隨著農資價格的上漲通過中間渠道從農民的手中流了出去，農民增收的形勢依然十分嚴峻。

3．2補貼對象有失公允一是農資補貼并沒對所有耕地進行全覆蓋。固始縣的農資補貼面積自2006年以來一直是139．29萬畝，這是按照2004年計稅面積確定的，一直沒有進行調整。實際上，固始縣現有耕地面積175萬畝，因土地丈量形成30多萬畝耕地未享受補貼，因土地流轉、逃避稅費等因素形成的“黑地”有5萬畝也未享受補貼。二是種糧大戶沒有獲得應有補貼。由于農民外出務工、經商等原因，農戶之間私下轉包土地比較頻繁，而糧食補貼仍補給了原土地承包戶，真正種糧的代耕戶卻沒有得到補貼。種種不公平現象導致農民種糧積極性被挫傷，也使得農民失去了通過種糧實現增收的動力。

3．3補貼資金發放成本較高農資綜合補貼是項政策性強、涉及面廣的工作，在核實面積、檔案管理、資金兌付等各環節中必須投入大量的人力和財力，勢必增加相關部門的開支。2005年以來，財政部門、農業部門為執行農資補貼工作，付出了辛勤的勞動。2005～2010年發放補貼通知書、存折時，鄉鎮財政所的工作人員一年幾乎有大半年在找農戶發補貼。近兩年，存折丟失嚴重、掛失隨意，財政部門通過原存折賬號常常打不進補貼款。

3．4資金發放形式不規范經調查，有個別村農資補貼資金是由村干部直接以現金形式發放的，并且以簽字的方式來證明。這種方式是最直接的，也比較方便，但是這種看似簡單的方式存在一些問題:其一，補貼內容混為一體，補貼數額模糊。農戶對政策缺乏了解，所以當他們能領到補貼時就覺得非常滿足，當問他們領到是什么補貼時，98%的農民都是模棱兩可;其二，降低了補貼額的實際效果。雖然領到補貼，但是對于國家的初衷并不了解，大大降低了補貼的實際效果;其三，容易滋生腐敗。采取現金發放方式，不分條目，很容易造成資金不明流動，也會讓一些蛀蟲有機可乘。

4政策建議

4．1加大農資綜合補貼力度在市場經濟條件下，農戶是自主經營、自負盈虧的個體生產者，如果直接補貼力度弱到不能夠平衡糧食生產收入與非糧食生產收入，農戶就會減少糧食生產或放棄糧食生產。因此，直接補貼力度的大小直接影響到本地區糧食安全目標的實現程度。政府應根據國家財力狀況，加大補貼力度，逐步提高補貼標準。最低限度的補貼水平要達到農業資源的平均收益臨界水平，因此，建議每畝耕地補貼達到物資投入成本的50%。應建立和完善糧食綜合補貼動態調整制度，根據化肥、柴油等農資價格變動，遵循“價補統籌、動態調整、只增不減”的原則及時安排糧食綜合補貼資金，合理彌補種糧農民增加的農業生產資料成本，以便進一步發揮糧食直接補貼政策對糧食生產的刺激作用，促使農民收入增加。同時，要對以前計稅時漏報的耕地以及近年來重新開墾的耕地重新核實，并給與農資補貼，達到全部耕地的全覆蓋。

4．2加強對種糧大戶的補貼扶持可以借鑒四川的經驗，出臺針對種糧大戶的農資綜合補貼措施。糧食種植面積在30畝以上的糧食種植戶或者合作社，自行向耕地所在的鄉鎮政府提出補貼申請。種糧大戶或合作社提供第二輪土地承包證明、租種耕地合同書原件和身份證原件以及相關復印件，村委會在申報表上簽注審核意見。各鄉鎮核對后，將原件退回種糧大戶，補貼資金由縣或鄉鎮財政部門于9月底前通過農民“一折(卡)通”賬戶發放，建議補貼標準為每畝100元。同時，建議地方政府在農地流轉管理過程中，對農地流轉用作糧食生產的農戶給予獎勵。另外，中央和地方政府可對典型的種糧大戶給予一定的精神和物質獎勵，加大對種糧大戶的扶持，例如對種糧大戶的水利、道路、土地質量等農田基礎設施建設加大投入，提高建設標準。

4．3加快糧食直補信息化建設加快建設省、市、縣、鄉鎮四級聯網的農民補貼信息網絡，整合各項農資綜合補貼等涉農補貼，及時各種惠農政策信息，尊重糧農的知情權、監督權、申訴權。建議建立糧食補貼發放信息共享平臺，實現財政與涉農部門和中國郵政儲蓄的聯網操作，發放“涉農補貼專用存折”，將農資綜合補貼等涉農補貼集中整合、打卡發放，并通過網絡實現無紙化辦公和電子對賬，降低交易費用，提高補貼效果。這樣也有利于杜絕補貼資金被截留、挪用或克扣，方便各級政府與農民群眾對補貼政策與補貼資金的監督與查詢，減少補貼的行政操作成本。

4．4完善價格支持機制調查中，我們發現農民普遍的一個呼聲就是希望明年繼續提高糧食收購價格，使糧食收購價格上漲的幅度不低于農用生產資料價格上漲的幅度，以增加他們的收入。根據這幾年的情況來看，糧價的上漲速度遠遠跟不上農資價格的上漲速度，也低于總體物價水平上升的幅度，這對種糧農民的積極性有所影響。因此，應加強農資市場及價格情況的監測和預警分析，綜合采取進出口調節、儲備調控、協調調運、加強監管等手段，加強市場調控，保障農資供應，保持市場穩定。建議在CPI相對穩定的情況下，進一步提高糧食最低收購價，調動農民的種糧積極性。另外，建立“糧食利率”調控機制，即通過提高或降低“糧食利率”，調控國家糧食供給，達到糧食供求基本平衡。當市場價格低于保護價格，糧食供過于求時，通過提高糧食利率，降低儲糧成本，吸納儲糧，由國家指定的儲備糧公司敞開收購，作為國家專項糧食儲備，同時，也可以拉動市場價格;當市場價格高于保護價格時，保護價格就不再起作用。這樣就將糧食市場價格的波動控制在合理范圍內，糧食保護價格既穩定了糧食供給，又保證了國家糧食安全。

作者：彭爌孟俊杰單位：中國農業科學院農業經濟與發展研究所河南省農業科學院農業經濟與信息研究所