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一、公私合作制簡介

公私合作制是指公共部門和私人部門為提供公共服務(wù)而建立起來的一種長期合作伙伴關(guān)系。由于這種合作方式英文說法叫做Public-PrivatePartnership，因此也被稱為PPP模式。在PPP模式下，公共部門和私人部門發(fā)揮各自的優(yōu)勢為公共項目提供服務(wù)，共同承擔(dān)責(zé)任、分擔(dān)風(fēng)險、分享收益。這種伙伴關(guān)系的形式非常靈活，包括特許經(jīng)營、設(shè)立合資企業(yè)、合同承包、管理者收購、管理合同、國有企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓或者對私人開發(fā)項目提供政府補(bǔ)貼等。

二、公私合作制在我國城市軌道交通領(lǐng)域發(fā)展現(xiàn)狀與問題

我國軌道交通業(yè)目前正處于迅猛發(fā)展階段，資金瓶頸問題是制約該領(lǐng)域發(fā)展的首要障礙，公私合作制為解決這一難題提供了很好的解決方案。目前國家正大力倡導(dǎo)但目前由于這種模式在中國還處于起步階段，所以尚未形成成熟的運營機(jī)制，政策和監(jiān)管措施很不健全，導(dǎo)致外資不敢進(jìn)入，內(nèi)資無力進(jìn)入，推廣速度明顯落后于水務(wù)等其他公共基礎(chǔ)設(shè)施。

三、合理化建議與措施

（一）完善配套政策與法律

在完善配套政策與法律上，主要考慮的方面有：

1、補(bǔ)充完善現(xiàn)行法律法規(guī)

軌道交通領(lǐng)域公私合作設(shè)計的許多問題，例如公司的拍賣和重組、允許私人企業(yè)進(jìn)入軌道交通市場競爭的條件，如何規(guī)范私營部門的經(jīng)營行為，政府具體的監(jiān)管職能等方面，目前我國現(xiàn)行的法律法規(guī)尚無具體的規(guī)定。大部分城市尚未針對軌道交通行業(yè)的公私合作制定相應(yīng)的政策，或者所依據(jù)的政策法規(guī)落后于公用事業(yè)的市場化進(jìn)程。

現(xiàn)階段在我國公私合作融資方式適用的法律法規(guī)出臺較早且不是針對PPP項目制定的，且大部分都是只針對BOT項目制定的，對于PPP項目運作過程中的諸多具體問題均未涉足，如特許授權(quán)采用何種形式、政府如何扶持、特許授權(quán)文件與其他合同的關(guān)系、項目運作過程中的風(fēng)險管理等。因此目前極有必要加強(qiáng)現(xiàn)行法律法規(guī)的補(bǔ)充和完善工作。

2、改革現(xiàn)行票價制度

票價管制政策是地鐵建設(shè)和運營市場化改革過程中，政府管制政策的核心內(nèi)容。有學(xué)者提出，可以根據(jù)交通量的不同，實行高峰期和低峰期差異票價制度。如把一天分成高峰、正常和低谷時段，不同的時段票價也不一樣。這樣，一方面緩解了交通量的峰值，另一方面，也吸引低谷時段的客流。這種分時間段制定票價的政策符合經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，可以讓運營商得到更大的回報率。

當(dāng)然，軌道交通的公共物品屬性，決定了其票價水平的制訂必須考慮居民收入承受能力。為了防止壟斷經(jīng)營者制定壟斷價格，扭曲市場分配效率，政府依然要對票價進(jìn)行監(jiān)管，不可放任自流。

3、完善政府承諾

對于剛剛在軌道交通領(lǐng)域應(yīng)用的公私合作制來說，政策法規(guī)尚未健全，這個時期政府的承諾和保證就顯得尤為重要。政府可以采取最低收入或最低利用率的保障，如果實際收入或利用率達(dá)不到固定的量，政府就按照固定利用率支付給運營公司。當(dāng)然，在合約設(shè)計上，政府必須明確這些保證并非固定收益回報，否則將會直接降低運營公司努力提高經(jīng)營效率和效益的動力。

4、沿線商業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)政策

軌道交通具有很大的外部效應(yīng)，因此，政府有必要制定合理完善的政策措施，從沿線受益企業(yè)和政府經(jīng)濟(jì)增值部分收取相應(yīng)的費用，將這種收益直接補(bǔ)貼給投資主體，可以減輕政府建設(shè)資金不足，帶動開發(fā)商的積極性。

另外，也應(yīng)允許投資商擁有沿線商業(yè)和房地產(chǎn)的優(yōu)先開發(fā)權(quán)。目前，香港地鐵的做法就是如此。通過對地上、地下空間資源的經(jīng)營和利用，投資者可以實現(xiàn)潛在的收入，不必單純依靠票價作為主要收入來源。

（二）項目規(guī)劃及自身吸引力

1、加強(qiáng)項目前期規(guī)劃

私有資本投資的目的是贏利，我國軌道交通項目采用公私合作融資模式，不能只在政策和收益率上做文章，項目本身的錢其設(shè)計和規(guī)劃如果有吸引力，外來的資金覺得有利可圖，必然會主動要求投資。這樣，便會變被動為主動，從“想方設(shè)法拉外資”變成外資“想方設(shè)法來投資”。

2、適當(dāng)開發(fā)配套服務(wù)項目和設(shè)施

為了提高項目自身的吸引力，軌道運營公司可以在政府政策許可的前提下，在線路周圍一定區(qū)域內(nèi)開發(fā)配套的服務(wù)項目和設(shè)施，如學(xué)校、超市、社區(qū)、醫(yī)院等，從項目自身主動開發(fā)客流資源，讓項目沿線變成新的生活或商業(yè)中心，這樣，客流量自然會增加。

當(dāng)然，這一措施是在政府給與運營公司一定開發(fā)權(quán)利的基礎(chǔ)上才可實現(xiàn)的。同時，軌道交通公司也可轉(zhuǎn)變經(jīng)營思路，建立綜合性運營與開發(fā)集團(tuán)，涉足房地產(chǎn)、商業(yè)等領(lǐng)域，對政府批準(zhǔn)的沿線土地進(jìn)行開發(fā)，收益作為建設(shè)和運營的資金來源。

（三）加強(qiáng)項目不可行性研究

我國的大型建設(shè)項目都要求進(jìn)行項目可行性研究，這對避免濫用土地和資金、規(guī)避項目建成后的風(fēng)險具有重要的意義。但是，目前的情況下，大部分的項目可行性研究成了擺設(shè)和形式上的手續(xù)，不管項目的實際情況如何，幾乎全都“項目可行”。這對投資巨大、生命周期長的軌道交通領(lǐng)域來說，危害非常大。因此，有必要換一種思維，對項目進(jìn)行“不可行性研究”。這樣，必然會發(fā)現(xiàn)很多項目潛在的風(fēng)險和威脅，便于挽回巨額投資，或者在項目實際建設(shè)和運營時加以防范和改進(jìn)。