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摘要：在深入研究鄂爾多斯市礦產資源賦存特點與勘查開發利用現狀的基礎上，剖析了影響綜合勘查開發的問題，主要有：礦業權設置平面上交叉重疊，作業主體相互制約；勘查程度參差不齊，開發時序缺乏科學規劃與落實；行業壟斷嚴重，地質資料共享難；疊置資源綜合勘查開發缺乏頂層設計，相關技術、規范尚不完善。對策建議：（1）打破行業壟斷，清理現有礦業權，打開礦產資源綜合勘查開發新空間；（2）整合作業主體、地方注冊，創建礦產資源綜合勘查開發新模式；（3）創新驅動，科技引領，支撐礦產資源綜合勘查開發新局面；（4）分區施策，示范引領，保障礦產資源安全與高效利用；（5）創新體制機制，協調綜合勘查開發新局面。鄂爾多斯市是內蒙古自治區乃至全國重要的能源生產、儲備和調配基地，區內賦存豐富的煤炭、天然氣、鈾礦、煤層氣、頁巖氣、油頁巖、鋁土礦、高嶺土、鹽巖等礦產資源。由于該區域呈現“煤、天然氣基本覆蓋，北部鈾礦，東緣煤層氣，深部頁巖氣，上部巖鹽”的分布特點，且煤礦—鈾礦，煤礦—天然氣等礦產資源的勘查、開發工作中矛盾突出，存在資源浪費與安全生產隱患的問題。我國經濟發展步入新常態，能源保障和發展機遇和挑戰并存。新時代要求我們必須推進綠色發展，推進能源生產和消費革命，構建清潔低碳、安全高效的能源體系，因而加強綜合勘查開發，提高資源利用效率，構建高效、綠色能源體系，刻不容緩。

1鄂爾多斯市礦產資源稟賦特征

鄂爾多斯盆地是在古生代華北克拉通盆地基礎上發育形成的中新生代多旋回沉積盆地，多種沉積礦產雖然賦存于盆地的不同構造單元和古生界至中生界的不同地質層位（表1），但它們在空間分布和成礦時間上相互關聯，使其后期礦床稟賦呈現出一種特有的空間疊置共生關系，其統一成礦、共存層位的峰值時代主要發生在盆地重大變革的燕山中晚期和后期改造過程的早喜山期，明顯受控于盆地中新生代構造演化的構造轉換基期耦合成礦作用。在盆地演化過程中各種內外地質動力因素的共同作用[1]，使得流體有機礦產分布于盆地內部，無機礦產分布于盆—山轉換部位，最終反映在空間上，煤、鈾、天然氣、頁巖氣、煤層氣、高嶺土等礦產資源在盆地疊置共生。煤主要分布于盆地邊緣的烏海和準格爾地區，已探明的煤炭資源儲量主要位于1000m以淺的侏羅系和石炭—二疊系含煤巖系中，與煤礦共伴生的是煤層氣、頁巖氣及高嶺土；鈾礦分布在盆地東北部，白堊紀地層和侏羅紀含煤地層頂部的直羅組，埋藏深度大致為600~700m以淺；天然氣分布于準格爾地區，賦存層位以石炭系、二疊系為主，含氣層深度一般2000~4500m[2]，具有低孔、低滲、低壓、非均質性強的特點。

2主要礦產資源勘查開發情況

2.1勘查現狀

2016年底，鄂爾多斯市各類在期探礦權有74個（不含油氣）,其中煤炭探礦權59個，面積為5069.69km2[3]。鈾礦探礦權僅一處，地熱探礦權2個，油氣探礦權基本布滿全區。鄂爾多斯市已發現各類礦產48種，其中已探明資源儲量的礦產有26種。煤炭、天然氣、地熱、天然堿、芒硝、耐火粘土、石膏、鑄型用砂等16種礦產保有資源儲量居內蒙古自治區第一位。目前，煤炭勘查程度高，煤層埋深1500m以淺資源基本查明，煤炭資源保有資源儲量為2019.22億t[4]，約占全區煤炭總資源儲量的一半，其面積約占鄂爾多斯市總面積的70％；區域內鈾礦資源豐富，分布多處大型及超大型鈾礦床；天然氣勘查區塊15個，登記面積約占行政面積的62.03%；煤層氣、頁巖氣、油頁巖資源雖尚未形成可供開采利用的基礎儲量，但資源潛力均有較強體現。

2.2開發利用現狀

2016年，鄂爾多斯市共有礦山747個，其中煤炭礦山319個，煤炭產量37695.48萬t，占內蒙古自治區煤炭總產量的86.0%；煤炭工業總產值873.67億元[5]，占鄂爾多斯市工業總產值的40%[6]。無鈾礦、頁巖氣及煤層氣的采礦權；自治區的第一口頁巖氣參數井——鄂頁1井在鄂托克旗施工完成，在太原組泥頁巖層段發現了工業氣層，經壓裂試氣并點火成功，平均穩產氣量為1.95萬m3/天。“十三五”期間將在東勝煤田深部賦煤區進行煤層氣開發利用示范。天然氣開采區塊11個，登記面積占行政區面積的32.84%，累計探明地質資源量占全國比例15.48%[7]。

3存在的問題

3.1礦業權設置平面上交叉重疊，作業主體相互制約

近年來，鄂爾多斯市礦業權設置“遍地開花”“囤貨奇居”，成為制約該地區地質找礦的新瓶頸。鄂爾多斯市礦業權重疊嚴重，煤炭與油氣礦業權尤甚，幾乎99%以上的煤炭探礦權都與油氣礦業權重疊；70%的煤炭采礦權與油氣探礦權重疊，面積約為2382km2；非金屬采礦權與油氣礦業權重疊，面積約為178km2。油氣礦業權的面積大，有效時間長達70年的約占鄂爾多斯市面積的78%，其中最大的探礦權面積達6489km2。盡管《中華人民共和國礦產資源法》《物權法》《礦產資源開采登記管理辦法》等法律法規和國土資源部頒布的相關指導性政策和文件,對礦業權重疊區域內的礦業權的歸屬和安全生產避讓做出了要求,但實際運行中依然存在作業主體之間的相互制約。多人研究認為開發時序錯亂會造成礦產資源浪費及生態環境問題，如在煤、鈾資源富集區，若先采煤，賦存在砂巖中的鈾就會隨著地下水的擾動而流失[8-13]，如露天開采會大量剝離含鈾的表層土，從而產生放射性廢渣，其他位于煤炭之上的近地表非金屬礦產亦存在此類問題；在油氣、煤資源重疊區，若先采油氣，將在地下布設大量管網，使得煤炭掘進無從下手，可能會造成數以百億噸計的煤炭資源成為呆礦。

3.2勘查程度參差不齊，開發時序缺乏科學規劃與落實

鄂爾多斯的煤炭資源1000m以淺的資源儲量情況已摸清，因受管理體制的影響，地勘行業分工過細，致使煤油等資源富集區的鈾礦、頁巖氣、煤層氣等礦產勘查程度低，賦存情況不明，資源家底不清。含煤層系中賦存的煤層氣、頁巖氣如不提前綜合回收，不僅給煤炭生產安全帶來隱患，而且會造成大量資源浪費。目前，已有多項開發時序的研究報告，但多因在貫徹實施過程中遇到重重阻力而成果寥寥，由于牽涉多方利益關系，多止步于研究階段而無法落地。

3.3行業壟斷嚴重，地質資料共享難

鈾、油氣資源的勘查與開發形成了行業壟斷是不爭的事實，多集中在央企或指定企業，缺乏競爭機制，各自為政，相關資源綜合開發協調難度大。核工業部門壟斷了鈾礦資源的勘查與開發，長期靠國家投入，造成鈾礦勘查工作滯后、進展緩慢。其資源分布規律和資源潛力不明，嚴重制約了礦產資源的綜合開發利用。中石油、中石化企業是典型的“油老大”作風，依仗“尚方寶劍”，壟斷了油氣勘查開發，由于其礦業權發證機關為國土資源部，地方政府與國土資源管理部門監管困難，存在圈而不探的現象。地質資料不能共享，互設壁壘，目前各油氣礦業權人匯交資料多為單井報告且為一級匯交，大部分受國土資源部委托由各油氣公司代為保管，鈾礦資料則保密。近年來，鄂爾多斯市開展煤炭、煤層氣、頁巖氣等礦產工作時很難收集到已有油氣、鈾等礦產的地質資料，對于區內油氣工作新進展和成果、投入情況等基本上不了解，造成勘查工作重復投入，浪費國家大量資金。

3.4疊置資源綜合勘查開發缺乏頂層設計，相關技術、規范尚不完善

現行《礦產資源法》和實施細則，僅對新立能源礦產礦業權作出了規定，而如何解決已有礦業權重疊區域能源礦產的勘查開發問題，沒有相應文件支持。相關規范僅對煤—鈾，煤—煤層氣等共、伴生礦產的綜合勘查工作提出了簡要的要求，而對油氣—鈾，油氣—煤等疊置礦產的綜合勘查開發工作尚無具體規定，對綜合勘查開發工作的約束和引導作用不足。鈾、煤、天然氣勘查和開發分工屬于不同機構，均有行業技術和規范標準支撐，而疊置資源綜合勘查開發技術研發不足。

4對策建議

礦產資源疊置區的開發必須通過創新思維、創新理論、創新技術、創新機制體制，為礦產資源綜合勘查開發拓展空間、爭取時間，分區施策，建設煤—鈾、煤—天然氣綜合勘查開采示范基地，開創資源節約集約、高效、綠色、協調的新局面，走“經濟—環境”雙贏的能源新型道路。

4.1打破行業壟斷，清理現有礦業權，打開礦產資源綜合勘查開發新空間

打破行業壟斷勢在必行，刻不容緩。引入既有強大的地勘隊伍，加快相對滯后的鈾、煤層氣、頁巖氣等礦產資源的勘查，摸清鄂爾多斯市資源家底，提交資源量，為綜合開發利用贏取時間。由自治區人民政府牽頭，協同相關企業，系統調查清理礦業權重疊問題，需三管齊下：對于油氣、頁巖氣探礦權，近三年未投入勘查或投入不符合國家相關規定者，清理退出或消減面積；清理油氣采礦權，將未列入本行業“十三五”規劃的開采區段清理退出或削減采礦權面積；充分利用國家煤炭去產能的契機，按要求關停煤炭礦山。清理期間，石油、煤炭礦山企業暫不新開鉆井，待綜合開發時序規劃和綜合開發方案完善后，再有序開展工作，不失為亡羊補牢之策。

4.2整合作業主體、地方注冊，創建礦產資源綜合勘查開發新模式

在資源的疊置區鼓勵油氣—煤礦、煤礦—鈾，煤—煤層氣等能源礦產勘查開發單位成立混合制股份公司或以股權合作方式聯合共營，提高地方政府的參與程度，當地注冊，加快資源疊置區資源協調勘查開發，實現責任同擔，利益共享。新成立的公司充分發揮在資源、技術、裝備、管理、資金等方面的優勢促進資源綜合勘查開發。

4.3創新驅動，科技引領，支撐礦產資源綜合勘查開發新局面

建立科研平臺，加大科研投入，建立多方科技研發投資渠道，重點鼓勵協會、高校、企業聯合建立產學研一體化的科技創新模式，重點研究方向為資源綜合勘查與評價技術與應用裝備，同時進行資源環境承載力研究[14-15]、礦產資源綜合開發綜合效益評價[8,15-16]及三維立體地質空間數據庫建設。依托科研平臺，加強高級專門人才、復合型人才和應用性技術人才的培養，補充綜合勘查開采的人才力量。

4.4分區施策，示范引領，保障礦產資源安全與高效利用

按照礦產資源賦存特征和疊置組合情況、經濟地位、儲量規模、開發技術條件以及矛盾突出程度進行綜合分析，制定科學合理的分區方案，針對分區提出具體時序、技術等建議，制定承諾書與互不影響和權益保護協議內容的具體條款，提高協調與解決實際矛盾的效率。建立開發示范區，以解決突出的矛盾問題，找出可復制、可推廣的經驗參數，指導解決其他資源疊置問題。

4.5創新體制機制，協調綜合勘查開發新局面

（1）成立專門協調機構。在國土資源部的引導下，自治區人民政府成立協調機構，辦公室設在內蒙古自治區國土資源廳，組織建立相關油氣礦業權人、非油氣礦業權人、國土資源主管部門三方工作協調機制，定期召開聯席會議，協調推進工作，建立油氣、煤、鈾等專業專家庫，論證能源礦產的綜合勘查開發規劃，對各作業單位開發利用方案進行審查，妥善解決資源、利益、安全、環境等問題。（2）創新投資機制。建立國家、地方、企業、社會多元化投資渠道，積極爭取國家投入。充分合理利用自治區地勘基金，打破原有固體礦產勘查分散投入方式，開展對鄂爾多斯市鈾、煤層氣、頁巖氣以及影響其綜合開發的地下水進行集中勘查，在3~5年時間內摸清主要疊置礦產資源家底，為礦產資源合理開發利用提供基礎資料。充分發揮礦業權市場配置資源的作用，以市場為導向，大力引導社會資金投入商業性礦產資源與清潔能源的勘查開發。（3）建立地質資料共享制度。油氣礦業權人除按規定進行資料匯交外，同時應向項目所在地省級礦產資源主管部門匯交；給予省級國土資源主管部門訪問油氣地質資料信息系統、資料目錄庫等電子數據庫的權限。建立地質資料借閱綠色通道，將已有礦產資源相關數據及研究成果公開，免費提供各科研單位用于疊置礦產資源綜合勘查開發研究。（4）建立完善法律法規與技術標準規范。建議盡快修改《礦產資源法》及相關法規，完善礦業權管理制度，落實探礦權人綜合勘查、綜合評價主體責任。由國家主管部門牽頭，聯合油氣、核工業、煤炭等相關行業和協會，結合鄂爾多斯市地質條件、能源礦產資源賦存規律及資源疊置特點，并基于示范區的經驗參數，制定能源礦產綜合勘查、協調開發的技術標準及規范，明確綜合勘查綜合評價的目標、要求及協調開發設計的相關參數，為能源礦產資源協調開發項目的設計和建設提供參考。

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作者：張春華1,2；孫政平1,2；施俊杰3；張梅1,2；劉穎璠1,2；郝俊峰1,2 單位：1.內蒙古自治區巖漿活動成礦與找礦重點實驗室，2內蒙古自治區地質調查院