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摘要：自然壟斷產(chǎn)業(yè)實行市場化改革，并沒有消除其自然壟斷性，伴隨著其進程還會出現(xiàn)很多新的問題，這就需要政府改變原有的干預(yù)方式，進行一系列配套改革，并重新界定政府規(guī)制的邊界。分析了自然壟斷產(chǎn)業(yè)的市場化改革后規(guī)制的需要，結(jié)合我國具體情況，對自然壟斷產(chǎn)業(yè)市場化改革后的政府規(guī)制的設(shè)計和實施提出了思考和建議。

關(guān)鍵詞：自然壟斷產(chǎn)業(yè)；市場化；政府規(guī)制

1自然壟斷產(chǎn)業(yè)的市場化趨勢

20世紀70年代以來，由于政府規(guī)制失靈、技術(shù)和市場條件的變化以及規(guī)制理論的發(fā)展，放松規(guī)制、引入競爭、產(chǎn)權(quán)私有已成為世界各國自然壟斷產(chǎn)業(yè)市場化改革的主導(dǎo)趨勢。從各國改革實踐來看，開放自然壟斷產(chǎn)業(yè)的市場主要有兩種典型辦法；拆分壟斷廠商和引入產(chǎn)業(yè)外競爭廠商。前者通常將各產(chǎn)業(yè)壟斷廠商的非壟斷性業(yè)務(wù)剝離并引入競爭，而壟斷性業(yè)務(wù)則仍維持其獨家經(jīng)營。

1998年我國開始對自然壟斷產(chǎn)業(yè)進行改革，對電信、電力、民航、鐵路等傳統(tǒng)的自然壟斷行業(yè)采取了分拆的改革思路。具體辦法包括按業(yè)務(wù)種類的縱向分拆、按地域分布的橫向分拆以及橫縱雙向分拆。以我國電信改革為例，國務(wù)院憑借1994年中國聯(lián)通公司的市場準入，1999年原電信總局的縱向分割和2001年原中國電信的橫向分割等措施來推動市場開放，改革取得一定成效，競爭格局初步形成。縱觀我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)的市場化改革取得了明顯的成效，但各行業(yè)的情況并不一樣。電信業(yè)在最早引入競爭和民營化改革后，產(chǎn)業(yè)中競爭格局已經(jīng)初現(xiàn)；電力產(chǎn)業(yè)中，中國電網(wǎng)依然保持國家壟斷，但發(fā)電市場出現(xiàn)了眾多的獨立發(fā)電公司；鐵路和從城市公用事業(yè)也開始了政企分開和投資主體多元化的改革。但是市場化改革仍存在局限性：第一，分拆沒有實現(xiàn)有效競爭。分拆后行業(yè)壟斷和歧視的準入政策依然存在，在這些自然壟斷部門民間資本一直難以進入；第二，改革后廠商產(chǎn)權(quán)單一，仍然是政府主導(dǎo)的單邊治理。

2自然壟斷產(chǎn)業(yè)市場化改革后的政府規(guī)制需要

自然壟斷產(chǎn)業(yè)市場化改革后使政府陷入了私人利益和社會福利取舍的兩難困境，需要政府進行必要的治理。

(1)自然壟斷產(chǎn)業(yè)多為網(wǎng)絡(luò)性產(chǎn)業(yè)。在必須保證所有用戶能享受全程全網(wǎng)式服務(wù)，不同廠商網(wǎng)間互聯(lián)就成為市場開放后的規(guī)制重點。比如電信市場上的異網(wǎng)呼叫、鐵路運輸中的統(tǒng)一調(diào)度、航空市場上的航線配置、電力輸送中的網(wǎng)間協(xié)調(diào)以及金融服務(wù)中的通存通兌和轉(zhuǎn)賬劃撥等。

(2)制約企業(yè)的不正當競爭行為。經(jīng)營自然壟斷性業(yè)務(wù)的企業(yè)往往同時經(jīng)營競爭性業(yè)務(wù)，這就為壟斷企業(yè)采取不正當競爭提供了條件。

(3)由自然壟斷本身的技術(shù)經(jīng)濟特點所決定。為實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟與競爭活力相兼容的有效競爭，應(yīng)控制自然壟斷產(chǎn)業(yè)經(jīng)營企業(yè)的數(shù)量。如果不存在政府規(guī)制，在信息不完全的情況下，許多企業(yè)就會盲目跟進，進行重復(fù)投資和過度競爭。這種破壞性競爭會造成社會資源的嚴重浪費和生產(chǎn)效率的低下。這就需要政府對自然壟斷產(chǎn)業(yè)實行進入規(guī)制，通過控制進入壁壘，抑止企業(yè)過度進入，以保證社會生產(chǎn)效率。

(4)普遍服務(wù)和稀缺資源控制因市場失靈也成為產(chǎn)業(yè)開放后的規(guī)制重點。一方面要保證各產(chǎn)業(yè)基本服務(wù)價格不超過貧困居民支付水平，保證需求稀少和高成本地區(qū)服務(wù)供應(yīng)；另一方面要有效規(guī)避稀缺資源的破壞性開采和浪費性使用。自然壟斷產(chǎn)業(yè)的許多活動具有正外部性。

3中國自然壟斷產(chǎn)業(yè)市場化后的規(guī)制改革

(1)政府規(guī)制的設(shè)計原則。

自然壟斷產(chǎn)業(yè)市場化改革后的政府規(guī)制改革并不是簡單的取消規(guī)制和放松規(guī)制。良好的政府規(guī)制體系設(shè)計應(yīng)遵循以下幾個原則：①動態(tài)性原則。有效的政府規(guī)制政策應(yīng)以自然壟斷產(chǎn)業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟特征為基礎(chǔ)，一方面，要根據(jù)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟特征設(shè)計政府規(guī)制政策；另一方面，隨著自然壟斷產(chǎn)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟特征的變化，要對原有的政府規(guī)制政策做相應(yīng)的調(diào)整，從動態(tài)上保持相互的協(xié)調(diào)性。②有限性原則。這里所說的有限包括兩層含義：一是政府權(quán)能的有限，主要是指規(guī)制過程中嚴格界定政府的權(quán)限，尤其是在確信受到特殊利益集團相當程度的有組織影響的部門，要限制政府的介入；二是實施微觀規(guī)制經(jīng)濟職能的政府機構(gòu)規(guī)模要有限，這主要是從成本的角度來考慮的。③講求成本—收益原則。政府規(guī)制成本可以分為兩大類：一類是政府規(guī)制機構(gòu)的各種成本費用；另一類是主要由被規(guī)制企業(yè)承擔的成本，主要用于向政府規(guī)制者游說，甚至進行尋租活動。巨大的政府規(guī)制成本大大降低了規(guī)制效率，當規(guī)制成本大于規(guī)制收益時，還會導(dǎo)致規(guī)制無效率。要求規(guī)制者在不同的規(guī)制方法和措施上進行相應(yīng)的收益－成本分析，綜合考慮后選取成本最小的方案。④信息充分原則。在信息不充分的情況下制定的規(guī)制政策使政府規(guī)制的實施結(jié)果往往達不到預(yù)期的目標，甚至?xí)a(chǎn)生相反的后果，最終導(dǎo)致政府“規(guī)制失靈”。(2)自然壟斷產(chǎn)業(yè)市場化后規(guī)制改革的模式構(gòu)建。

①基本模式。從各國進行具體改革過程中，基本上遵循了在典型或極端性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生變化的領(lǐng)域打破壟斷，實行競爭制度。這就涉及到分割重組自然壟斷產(chǎn)業(yè)，放松甚至取消規(guī)制；同時在實行規(guī)制的自然壟斷性業(yè)務(wù)與實行競爭制度的非自然壟斷性質(zhì)業(yè)務(wù)之間，有很廣闊的中間領(lǐng)域，即兼有競爭和規(guī)制部門的特性。從各國規(guī)制改革實踐分析，規(guī)制制度一般包括規(guī)制機構(gòu)、被規(guī)制企業(yè)以及保障規(guī)制活動健康有序運行的規(guī)制法律。實行競爭制度自然需要建立反壟斷制度最基本的因素就是反壟斷機構(gòu)和反壟斷法律。

②我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革的模式。作為轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟條件下的國家，中國的規(guī)制改革一方面是對以前的嚴格規(guī)制的放松，另一方面又是一個新的規(guī)制改革與規(guī)制制度的建立和實施過程，即是一個放松規(guī)制與強化規(guī)制的混合體。這是由經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的特點所決定的。中國過去治理自然壟斷產(chǎn)業(yè)的方式主要是建立國有企業(yè)壟斷經(jīng)營，政府設(shè)立產(chǎn)業(yè)主管部門進行管理，管理的法律依據(jù)是原有的產(chǎn)業(yè)主管部門主導(dǎo)下的立法規(guī)章。從改革的層次上大體可劃分為政府層面和企業(yè)層面，而不僅僅是政企分開的問題。

從自然壟斷產(chǎn)業(yè)的企業(yè)層面分析，主要包括產(chǎn)權(quán)改革和結(jié)構(gòu)改革。通過產(chǎn)權(quán)制度改革重塑自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革的微觀企業(yè)基礎(chǔ)，通過結(jié)構(gòu)改革形成原有自然壟斷產(chǎn)業(yè)中非自然壟斷性業(yè)務(wù)的有效競爭。同時在自然壟斷產(chǎn)業(yè)的自然壟斷性業(yè)務(wù)中，規(guī)制機構(gòu)對其進行所謂的激勵性規(guī)制。

從政府層面上，不對政府機構(gòu)進行改革和重組，就不可能真正實現(xiàn)政企分開。機構(gòu)改革包括組建規(guī)制機構(gòu)與反壟斷機構(gòu)兩個方面，盡快建立和完善兩個機構(gòu)的工作范圍與職責，并要加強兩個機構(gòu)的合作。

從整體上看，中國自然壟斷產(chǎn)業(yè)規(guī)制改革在近些年取得了一定程度的進展，但同其他方面的改革相比，這一改革還處于嚴重滯后的狀態(tài)。政企不分、行政壟斷廣泛存在、價格形成及規(guī)制機制不合理、規(guī)制缺位嚴重、缺少透明和全面的規(guī)制法律框架等問題仍然很嚴重，這些情況會對我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)的未來發(fā)展乃至整個國民經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生嚴重的影響。同時，在我國特殊的國情與市場機制下，自然壟斷產(chǎn)業(yè)市場化會使政府陷入了私人利益和社會福利取舍的兩難困境。市場開放以后，短期內(nèi)有效競爭的格局難以形成，政府對壟斷產(chǎn)業(yè)的規(guī)制仍然需要，但其內(nèi)容和方式都應(yīng)有所改變。總之，在自然壟斷產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中，既要提倡加快其市場化的步伐，又要對自然壟斷產(chǎn)業(yè)實施行之有效的政府規(guī)制，以發(fā)揮自然壟斷產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中的重要作用。

參考文獻

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