本站小編為你精心準備了自然保護區內礦業權處置分析參考范文，愿這些范文能點燃您思維的火花，激發您的寫作靈感。歡迎深入閱讀并收藏。

摘要：礦產資源勘查開發與環境保護的矛盾由來已久，我國自然保護區審批體制不夠完善，部分自然保護區范圍劃定不盡合理、功能不夠明確，自然保護區等保護區內禁止勘查開采礦產資源的相關規定不盡一致，保護區內已設礦業權退出的法律法規和文件規定尚不完善，保護區礦業權處置涉及國家和地方各類保護區的清理和處置。初步排查安徽省自然保護區等各類保護區內已設礦業權數量較多，相關礦業權處置應堅持生態保護優先原則，將保護區內已設礦業權全部納入處置范圍，處置過程中應嚴格落實《礦產資源法》和《自然保護區條例》相關規定，在堅持依法有序的前提下，成熟一批、處置一批，有序退出，同時要注重切實保障礦業權人合法權益。

關鍵詞：自然保護區；礦業權清理；礦業權處置；安徽

黨的十八大提出大力推進生態文明建設以來，黨中央高度重視生態環境保護。在黨的報告中進一步指出要加快生態文明體制改革，建設美麗中國。可以說生態文明建設已經上升為新時代中國特色社會主義的重要組成部分。生態文明發展時代的一個重要理念便是綠色發展，新時代下，礦產資源勘查開發應主動適應生態文明建設的基本要求，探索綠色發展之路。然而，由于各種原因，我國很多礦產資源富集區與一些重要的自然保護區在空間上有所重疊，且目前仍有部分礦產資源勘查開發活動位于重疊區域內。甘肅祁連山國家級自然保護區生態環境問題給我們帶來了深刻的教訓，分析研究礦業權與自然保護區等各類保護區重疊的原因，制定相關區域內礦產資源勘查開發行為的合法依序退出政策，推動礦產資源勘查開發與生態環境保護協調發展已顯得十分緊迫。本文結合安徽省情況，就自然保護區內礦業權處置問題談幾點認識。

1安徽省自然保護區內礦業權清理情況

1.1國家級自然保護區內礦業權清理情況

2017年7月國土資源部《自然保護區內礦業權清理工作方案》下發后，安徽省高度重視，立即行動，組織開展全面調查摸底和清理工作，并于8月底向國土資源部報送了國家級自然保護區礦業權清理情況。安徽省8個國家級自然保護區內共有25個探礦權和4個采礦權，探礦權與自然保護區重疊面積87.609平方公里，采礦權重疊面積0.0978平方公里。25個探礦權以有效期劃分：在有效期內的有14個，重疊面積34.175平方公里；過期未申請延續的有8個，重疊面積52.234平方公里；過期已申請延續的有3個，重疊面積1.2平方公里。以勘查出資主體劃分：社會資金出資勘查的有8個，重疊面積41.421平方公里；財政出資勘查的有17個，重疊面積46.188平方公里。對于4個采礦權，以有效期劃分，在有效期內的有1個，重疊面積0.032平方公里；過期未申請延續的有3個，重疊面積0.0658平方公里。

1.2省以下自然保護區及其他各類保護區內礦業權清理情況

根據安徽省國土資源廳從省環保、林業、水利、住建等有關部門收集到的具體數據，經初步比對分析，安徽省共有與省以下各類保護區及生態保護紅線范圍（擬劃定范圍）重疊的礦業權600余個，其中探礦權100多個，采礦權400多個。

2存在的問題

2.1保護區類別多、面積大、管理機構不統一

安徽省地處亞熱帶，境內生態環境復雜多樣，野生生物資源較為豐富。自20世紀80年代以來，全省建立了不同級別、不同類型的自然保護區104個，其中國家級8個、省級30個、市縣級66個，全省自然保護區面積約4600平方公里，占全省國土面積的3.27%，加上世界自然遺產、省級（含）以上風景名勝區、省級（含）以上重要濕地、省級（含）以上濕地公園、省級（含）以上森林公園、省級（含）以上地質公園、省級（含）以上水產種質資源保護區、蓄滯（行）洪區等，總面積達14774.04平方公里，約占全省國土面積的14.43%。根據安徽省生態保護紅線劃定方案（審議稿），安徽省擬劃定的生態保護紅線范圍總面積約為29360.96平方公里，占全省國土面積的20.97%。而各類保護區分別由不同部門批準和監管，如自然保護區在環保或林業部門，風景名勝區在住建部門，森林公園在林業部門，地質公園在國土部門。

2.2自然保護區審批體制不夠完善

《中華人民共和國自然保護區條例》明確規定地方級自然保護區由省級人民政府批建，而《安徽省森林和野生動物類型自然保護區管理辦法》規定由同級人民政府批建，市級和縣級自然保護區的批建與上位法存在沖突現象。國務院2016年11月2日（國函〔2016〕178號）批復的《全國礦產資源規劃（2016—2020年）》提出：置設自然保護區、森林公園、風景名勝區等范圍時，涉及查明重要礦產資源的，有關主管部門應與國土資源主管部門進行充分銜接，嚴格論證[1]。但安徽省現有的很多自然保護區在設立時，保護區面積、范圍劃定不盡合理，且沒有與國土資源主管部門進行充分銜接，致使國土資源部門在礦產資源管理過程中，不能及時掌握相關信息。

2.3部分自然保護區范圍劃定不盡合理、功能不夠明確

由于自然保護區的建設與管理屬于國家公益性事業，由政府財政資金支持。而歷史上保護區內禁止開發建設的相關管理比較薄弱，環境問題問責缺失，部分地方政府在申請并劃定自然保護區范圍時，沒有經過系統、科學的論證，未能全面統籌考慮重要礦產資源賦存情況及未來經濟社會發展的空間布局，沒有正確處理好經濟社會發展與自然環境保護的關系，片面追求上級財政補助資金，致使自然保護區特別是省以下保護區范圍劃定不夠合理，功能區劃也不明確、定位不夠精準，如有的保護區范圍沒有具體拐點坐標，而只有四至范圍，有的保護區沒有劃定核心區、緩沖區和實驗區。

2.4自然保護區投入機制不暢通，保護區管護不力

自然保護區特別是省以下自然保護區經費投入不足，基礎設施建設滯后，普遍存在著“批而不建、建而不管、管而不力”現象。目前，安徽省自然保護區經費投入主要依靠國家自然保護區專項資金，但國家專項資金僅針對國家級自然保護區，且每年安排的資金有限。2013—2017年，國家對安徽省國家級自然保護區共投入資金7780萬元，平均每個保護區每年不足200萬元。全省自然保護區建設與管理尚未建立穩定的資金投入機制，省及以下財政未安排自然保護區專項資金。環保部門主管的省級自然保護區每年每個僅安排20萬元管護經費，投入非常有限，監督乏力。相關部門也沒有收到保護區主管部門批復保護區的文件，從而無法有效對自然保護區內包括探礦、采礦在內的違法違規建設行為進行有效監管。

2.5自然保護區與最具有找礦潛力的大型成礦帶重疊范圍大

礦產資源具有很強的自然屬性，礦藏往往富集在特定的地質構造部位，而許多自然保護區范圍恰好是最具有找礦潛力的大型成礦帶。安徽省共有廬樅地區鐵銅礦、馬蕪地區鐵礦、霍邱鐵礦、金寨地區鉬鉛鋅礦、休寧地區金礦等5個國家級整裝勘查區和旌德縣碧云地區鎢多金屬礦、寧國市竹溪嶺鎢銀多金屬礦等8個省級整裝勘查區，這些成礦有利地段大部分位于皖南、沿江和大別山地區，而這些地區也正是自然保護區數量最多的地方，不少整裝勘查區內的礦業權與省以下各類保護區有重疊現象。

2.6自然保護區等保護區內禁止勘查開采礦產資源的相關規定不盡一致

截至目前，我國關于禁止勘查開采礦產資源的法律法規主要有礦產資源法、自然保護區條例、風景名勝區條例、世界文化自然遺產管理辦法、森林公園管理辦法、公益林管理辦法等。其中，《礦產資源法》規定，非經國務院授權的有關主管部門同意，不得在國家劃定的自然保護區、重要風景區、國家重點保護的不能移動的歷史文物和名勝古跡所在地開采礦產資源。《自然保護區條例》規定，自然保護區分為核心區、緩沖區和實驗區。自然保護區核心區禁止任何單位和個人進入，緩沖區只準進入從事科學研究觀測活動，實驗區可以進入從事科學試驗、教學實習、參觀考察、旅游以及馴化、繁殖珍稀、瀕危野生動植物等活動。該《條例》同時明確禁止在自然保護區內進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動，但是法律、行政法規另有規定的除外。《風景名勝區條例》規定，禁止在風景名勝區內進行開山、采石、開礦、開荒、修墳立碑等破壞景觀、植被和地形地貌的活動。除上述法律法規外，2015年，環境保護部等十部委《關于進一步加強涉及自然保護區開發建設活動監督管理的通知》要求：自然保護區屬于禁止開發區域，嚴禁在自然保護區內開展不符合功能定位的開發建設活動……禁止在自然保護區核心區、緩沖區開展任何開發建設活動，建設任何生產經營設施；在實驗區不得建設污染環境、破壞自然資源或自然景觀的生產設施。《全國礦產資源規劃（2016—2020年）》指出：在自然保護區內嚴禁開展不符合功能定位的開發活動。在國家地質公園等地區的礦產資源勘查開發活動，依法嚴格準入管理。2017年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》規定：生態保護紅線范圍原則上按照《全國主體功能區規劃》禁止開發區域的要求進行管理。嚴禁不符合主體功能定位的各類開發活動，因國家重大戰略資源勘查需要，在不影響主體功能定位的前提下，經依法批準后可予以安排勘查項目。仔細梳理相關規定不難發現，這些法律法規由于制定的時間、頒布的主體不一致，相關內容存在有不完全一致甚至細微沖突現象。

2.7自然保護區內已設礦業權退出的法律法規和文件規定尚不完善

《物權法》規定：依法取得的探礦權、采礦權受法律保護。《行政許可法》規定：為了公共利益的需要，行政機關依法變更或者撤回已經生效的行政許可時，給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，應當依法給予補償。2015年環境保護部等十部委《關于進一步加強涉及自然保護區開發建設活動監督管理的通知》要求：對保護區設立之前已存在的合法礦業權，以及保護區設立之后手續完備、征得保護區主管部門同意設立的礦業權，要分類提出差別化的補償和退出方案，在保障礦業權人合法權益的前提下，依法退出保護區核心區、緩沖區。國務院2016年11月2日（國函〔2016〕178號）批復的全國礦產資源規劃（2016—2020年）指出：全面清理各類保護地內已有礦產資源勘查開發項目，由各地區別情況，分類處理，研究制定退出補償方案，在維護礦業權人合法權益的前提下，依法有序退出；確需保留的極少數國家戰略性礦產開發項目，按程序批準后，實行清單式管理，明確資源環境保護要求和措施，嚴格監管。2017年7月國土資源部《自然保護區內礦業權清理工作方案》要求：保護區內已設礦業權要穩妥有序退出，自然保護區內不再新設礦業權。2017年9月26日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《建立國家公園體制總體方案》要求：國家公園規劃區域內不符合保護和規劃要求的工礦企業等逐步搬離，建立已設礦業權逐步退出機制[2]。上述法律法規及文件規定總體上均要求對保護區內礦業權要依法退出、保障合法礦業權人權益，但相關規定都偏籠統，并未形成系統的、完善的指導性辦法，可操作性不強。

3自然保護區等保護區內礦業權處置意見建議

3.1建立統一的自然保護區等各類保護區管理機構

目前我國自然保護區管理是綜合管理、分部門管理相結合的體制。保護區管理職能仍分散在環保、林業、水利、住建、國土等多個部門。這種體制的形成有諸多歷史原因，一定時期內發揮了很好的作用，但實際上也存在著很多問題，功能上有很多交叉重疊。“林管林、草管草、水管水”的體制，事實上割裂了自然生態系統的完整性，而且導致相關部門職責不清、權利不明，保護積極性不高，管理效果比較差。新時代下，我們亟需建立統一的自然保護區等各類保護區管理機構。2015年9月21日，中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》中提出要加強對重要生態系統的保護和利用，改革各部門分頭設置自然保護區、風景名勝區、文化自然遺產、森林公園等的體制，保護自然生態系統和自然文化遺產原真性、完整性。2017年9月26日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《建立國家公園體制總體方案》中要求：理順管理體制，創新運營機制，健全法治保障，強化監督管理，構建統一、規范、高效的中國特色國家公園體制，建立分類科學、保護有力的自然保護地體系。2017年10月18日，在黨的報告第九部分“加快生態文明體制改革，建設美麗中國”中指出，要加強對生態文明建設的總體設計和組織領導，并首次明確了要設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構，統一行使全民所有自然資源資產所有者等三方面職責。可以看到，黨中央早已意識到我國自然保護區等各類保護區多頭管理這一急迫需要解決的重大問題并著手加以解決，相關的改革工作已經在部分省區進行試點。建議將自然保護區管理統一納入即將組建的自然資源資產管理和自然生態監管機構。

3.2依法科學調整部分現有自然保護區范圍

正確處理礦產資源勘查開發利用與生態環境保護之間的關系，應當采取實事求是、統籌兼顧的基本思路，合理評估生態環境保護與礦產資源勘查開發利用的平衡。對于歷史上部分自然保護區劃定范圍未經充分科學論證，特別是對于涉及戰略性重點礦產資源勘查開采的，應根據各級自然保護區調整管理相關規定，重新論證，實事求是地予以調整。

3.3分類處置保護區內礦業權，不搞“一刀切”

自然保護區內的礦業權處置工作，應堅持生態保護優先原則，將保護區內已設礦業權全部納入處置范圍，處置過程中應嚴格落實《礦產資源法》和《自然保護區條例》相關規定，在堅持依法有序的前提下，“成熟一批、處置一批”，有序退出，同時要注重切實保障礦業權人合法權益。2017年7月國土資源部印發的《自然保護區內礦業權清理工作方案》要求各省對保護區內礦業權自行提出分類處置意見并報省級人民政府，但并未自上而下就相關礦業權如何處置給出明確、具體的指導意見。目前，已出臺自然保護區礦業權清理工作方案的省份，有的采取“一刀切”的方式，只要礦業權與自然保護區范圍有所重疊，一律都要求限期全面退出。這與《礦產資源法》《自然保護區條例》《關于進一步加強涉及自然保護區開發建設活動監督管理的通知》等規定都有細微的差別。對于政府主管部門而言，依法行政不應懈怠，否則，不合法的行政行為可能面臨被行政復議或行政訴訟的法律風險。

根據上述引用的相關法律法規，借鑒已出臺保護區內礦業權處置具體方案的部分省份做法，結合安徽省實際情況，建議對自然保護區內已設礦業權采取如下幾種具體處置方式：

（1）自然保護區核心區、緩沖區內的礦業權必須退出，違法違規勘查開采項目應予以徹底清理。對于環境影響評價報告未經主管部門批準的非法生產礦山，應立即停產，由地方政府予以關閉、登記機關予以注銷。對于已過期的礦業權，由登記機關予以公告廢止。對于依法取得并在有效期內的礦業權，應立即停止勘查開采，限時提交礦山剩余資源儲量核實報告和勘查地質報告并完成資料匯交，由政府依據《行政許可法》的有關規定，根據礦業權價值評估結果并結合礦業權人履行義務情況給予一定經濟補償后予以注銷，并可探索建立非保護區范圍異地重新配置礦業權的補償方式。

（2）自然保護區試驗區內礦業權，可重新進行環境影響評價，對于符合環評要求、符合主體功能區劃和產業政策的礦業權，可予以保留。但要嚴格要求礦業權人進行綠色勘查開發，認真履行礦山開采生態治理義務。

（3）對于礦業權與自然保護區存在少部分重疊的情形，可以通過調整縮小勘查區塊面積或者開采范圍，使礦業權主動退出保護區范圍。

（4）積極探索建立在自然保護區內由國家財政出資進行公益性、基礎性、戰略性礦種地質調(勘)查并進行礦產資源儲備的制度，探索建立在自然保護緩沖區、試驗區區內進行地熱、礦泉水勘查開發的制度。總之，當下我國礦產資源勘查開發與生態環境保護的深層次矛盾是社會經濟發展過程中長期積累起來的，自然保護區內礦業權處置問題十分復雜，要做好這項工作，首先需要國家層面盡快出臺具體指導意見，其次各省（區、市）政府再結合本地區實際情況出臺相應的細則，相關部門加以落實。只有這樣，自然保護區內礦業權處置工作才更加有法可依，才能構建礦產開發與生態保護的和諧關系。我們一定要在新時代中國特色社會主義思想指引下，處理好礦產資源勘查開發與環境保護的關系，實現礦業綠色發展。

參考文獻

[1]國務院.全國礦產資源規劃（2016—2020年）[Z].北京：國務院,2016.

[2]中共中央,國務院.生態文明體制改革總體方案[Z].北京：中共中央,國務院,2015.

[3]董延濤,那春光,侯華麗，等.自然保護區等禁采區內礦業權處置問題研究[J].礦產保護與利用,2016(2):9-14.

[4]張博,利廣杰.自然保護區內礦業權退出面臨問題及對策[J].中國礦業,2017(4):1-27.

[5]于文輝,張可榮.自然保護區發展現狀、問題及對策研究[J].中國礦業,2011(5):29-30.

[6]薛娟,王宏娃,葛肖魏.自然保護區設立之前取得的礦業權該如何行使[A].城市建設理論研究（電子版）,2013(27).

[7]楊貴生.自然保護區內礦業權應該依法公平退出[N].中國有色金屬報,2017-09-21(05).

[8]劉伯恩.自然資源管理體制改革發展趨勢及政策建議[J].中國國土資源經濟,2017(4):18-21.

[9]李娜.美國自然保護區及其立法研究[D].青島,中國海洋大學法學院,2007.

[10]王瓊杰.自然保護區內礦業權該如何退出？：訪北京金誠同達律師事務所土地礦產法律顧問吳永高[N].中國礦業報，2017-08-23（03）.

[11]范小強,計珺.自然保護區與礦業權礦區產生沖突的原因分析[EB/OL].（2017-09-26）

作者：潘海濱 單位：安徽省國土資源廳