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第1篇

一、戰略性貿易政策的內涵、

在戰略性貿易政策理論研究中，Brander和Spen—cer(1981，1984，1985)描述了政府如何將外國生產者的壟斷利潤轉移到國內生產者手中來，并得出結論：一國政府總存在出口補貼的單邊干預動機。他們運用“第三國市場”模型，分析了一國政府通過對生產者干預如何提高本國生產者從雙頭壟斷的共同出口市場中所獲得利潤的，在自由貿易和Coumot競爭的情況下，企業間會達成一個Coumot—Nash均衡，該產業最終趨于均衡狀態。但當有一方政府進行干預時，競爭就會演變為Stackelberg競爭，有政府補貼的一方廠商就會處于Stackelberg領導者的地位，而外國競爭企業則處于跟隨者的地位，外國企業會做出向本國企業讓渡市場份額和利潤的反應，此時，即產生利潤轉移效應。也就是說，政府已經承諾對行業的干預行為，并且外國企業也會認為，即使其拒絕退卻而使得轉移利潤失敗，補貼也會持續下去，此時的政府補貼成為可以置信的威脅。因此，政府最佳反應是給予一定的出口補貼。

Krugman(1984，1987，1992)設計了一個模型從保護幼稚產業的角度進行了戰略方面的分析。他通過一個含有一種機會的非正統假定，從根本上改變了分析的焦點，該假定使一個國家通過限制進口的戰略部署來實現另外一種福利。其分析依賴于兩個基本要素：賣方的國際壟斷和規模經濟。對于賣方的國際壟斷，類似Brander和Speneer的分析，他假定有兩個企業，一個國內企業和一個外國企業，每個企業只生產單一產品，企業之間進行Coumot競爭，但有一點的差別是，Brander和Spencer僅分析第三國市場，而Krugman的模型允許產品向多個市場銷售，這樣，國內和國外市場由于政府的政策就有可能被分割開來。其結果是獲得了一個多元市場的Cournot模型。對于規模經濟，他通過給予本國生產者在本國市場上擁有特權的地位，這樣，本國生產者可以獲得一種較外國生產者在生產規模上的優勢，這種規模上的優勢即使在沒有保護的市場上也將轉化為較低的邊際成本和較高的市場份額。規模經濟的獲得有靜態的規模經濟、動態規模經濟以及干中學。而當一國政府把外國生產者從開放的市場中擠出的時候，干預行為會在競爭雙方的邊際成本上引起相反的變化，結果是國內生產者產量擴大，邊際成本繼續降低，而外國生產者產量減少，邊際成本增加，這樣就形成了從產量到邊際成本再到產量的循環的因果關系鏈條，而這一循環過程就形成了進口保護和出口促進的機制。

二、我國戰略性貿易政策的風險分析

1、扭曲的規模經濟風險。規模經濟是戰略性貿易政策存在的理論假定，但在一些國家和一些行業卻存在很大的扭曲。在相當多的國家和行業，規模經濟的存在實際上并不是該行業存在著高效率與低成本，而有可能是政府壟斷的結果，在中國就存在這種大量的情況。盡管目前我國國內市場巨大，規模經濟明顯，但是全國并沒有形成統一有序的國內大市場，這種分割的國內市場嚴重阻礙著一些行業實施戰略性貿易政策所需要的規模經濟。另外，Markusen和Ven—ables(1988)以及Horstmann和Markusen(1986)認為，如果該行業是自由進入的，出口補貼給本國企業帶來的利潤會誘使新的企業加入，這將會造成行業集中度的降低，提高行業的平均成本，從而降低利潤轉移效應。對于中國來講，如何設定行業準入機制，既保證行業的一定寡頭壟斷來保證規模經濟的存在，又要保持企業的競爭能力，也是戰略性貿易政策能否獲益的重要因素。

2、微觀基礎的缺乏風險。在戰略性貿易政策實施中需要通過一定的市場途徑來進行。如果一國不存在微觀基礎，或者國內市場處于分割的狀態，就會影響戰略性貿易政策的實施效果。缺乏國內市場運行傳導機制，政策就缺乏實施的渠道。目前中國，正處于經濟體制轉型中，市場主體、市場機制及市場體系等因素發育不全，創新機制還沒有有效建立，在我國實施戰略性貿易政策缺乏企業和企業家的推動。

3、競爭模式風險。Eaton和Grossman(1986)指出，根據戰略貿易模型的Cournot競爭假定，每一廠商的最佳產出是假定對手的產量給定而推測出來的，但是，如果廠商進行的是Bertrrad競爭而非Coumot競爭，那么最佳政策應該是出口稅而非補貼，因為出口稅可以使得本國廠商做出不與外國廠商打價格戰的承諾，這樣，兩家廠商可以維持較高程度的合謀；另外，他們認為，在Brander和Spencer模型中只有一個本國企業，如果本國企業的數目大于1，在確定政府干預政策時會出現相互矛盾的傾向，這種矛盾會存在于以出口補貼來轉移利潤的動機和傳統的為改善貿易條件而施加出口稅的動機之間，所以，只有當本國的企業數目不太大，出口補貼才是合理的。如果寡頭雙方致力于不變的推測變量，而且每一廠商的推測變量與其競爭對手的實際政策的反應是一致的，那么，租金轉移到國內公司或利潤轉移是不可能的而自由貿易政策成了一種最優政策。

4、資源競爭風險。Dixit和Grossman(1986)放松了經濟中只有一個寡頭行業的假定，考慮了存在多個寡占行業的情況。他們研究了與一種固定供給資源相關的幾個壟斷性行業的情況，稱之為“科學家”，其研究表明，當國內出口行業面臨共同的外部環境，具有相同的生產能力時，被補貼廠商大量使用國內競爭性稀缺資源“科學家”，對其中一兩個行業進行補貼，會把國內競爭性稀缺資源“科學家”從其他行業轉移到被補貼的行業，從而使得被補貼行業的出口增加是以其他行業的規模縮小和出口萎縮為代價的，其代價往往要高于利潤轉移效應，因此自由貿易仍然是最佳選擇。在中國很多行業都存在類似的資源競爭狀況，如何化解不同行業對于同一資源競爭的狀況將是中國戰略性貿易政策能否順利實施及實施能否獲益的關鍵。

5、政府行為的非理性風險。政府干預論也忽略了特殊利益集團采用某些政策的可能性。當進行微觀經濟干預時，政府不可避免地要受到特殊利益集團的影響，這些集團隨時準備獲取更大的利益，而成本卻由大的分散的集團承擔，他們不能獲得有關政策的所有信息。結果，政策的干預經常被誤導。因此，進行經濟決策時依靠政治和官僚的強制命令，而不是依靠經濟手段，必然會降低國家福利。政府為了履行政策的承諾對廠商提供補貼時還存在著一個固有的道德公害問題。國內廠商會發現追求補貼比追求生產行為有更高的收益，這樣只能增加依賴性。這種追求補貼的做法屬于扭曲引起的直接的尋求非生產性利潤的行為，是一種典型的尋租行為。

6、收入分配風險。Gruenspecht(1988)和Neary(1991，1994)認為在Brander和Spencer模型中，隱含了出口補貼和企業利潤被同等對待的假定，政府并不關心國內收入的轉移支付，但在實際生活中，籌集補貼資金會給經濟帶來扭曲的成本，這意味著1美元公共基金的機會成本大于1，另外兩國企業的成本也被認為是一致的。Gruenspeeht和Neary分析了這種情況后得出結論，只有當公共基金的機會成本不太高時，出口補貼才是合理的。另外，政府的有效干預不可避免會產生有害的再分配效應。出口補貼將有助于把收入從社會其它方向轉移給被保護行業的所有者和雇員。因為，受補貼的行業一般是高科技行業，這種收入的轉移將或是表現在已被雇用的高薪熟練技術工人的工資增長或是股東超乎尋常利潤的增加。

7、信息風險。Qiu(1994)從信息不對稱的角度對戰略性貿易政策實施的風險進行了分析。他首先假定外國企業的成本是公共知識，而本國企業有可能是高成本也有可能是低成本，本國企業完全了解自己，但外國企業和本國政府不了解。得出結論，在信息不對稱時，如果企業進行的是Coumot競爭，那么政府傾向于設計分離政策，分離政策具有信號作用和信息甄別作用，提高社會福利。但如果企業進行的是Bet-trand競爭，政府將選擇一個統一的政策，允許本國公司隱藏其信息，這樣，利潤轉移效應較大。Wong(1991)、Brainard和Martimort(1992)以及Collie和Hviid(1993)也對不完全信息進行了類似的研究，從中可以得到一些共同的結論，其中之一就是政府政策對于信息依賴的重要性。而政府要獲得這些信息卻是幾乎不可能的。

8、國外報復風險。Collie(1991)指出，戰略性貿易政策的實施很容易引起對方國家的報復，尤其是在知識密集性行業。這樣，即使政策是有效的，也只是一方受益另外一方受損，世界總體福利水平并沒有上升，而只是全球福利的再調整。這種報復更可能發生于知識密集型的高科技產業中，那里與世界市場相關的規模經濟被這些新理論的支持者假定為更具意義，因為，這些產業被普遍認為是至關重要的。

三、我國實施戰略性貿易政策應注意的問題

總體上看，中國存在實施戰略性貿易政策的條件和可能。具體說，市場化的總體推進程度已達到60％以上，市場在經濟運行中發揮主導作用，政府有獨立的決策能力，信息完備性比較差，但有改進的可能，并且在中國有一些特定的寡占行業，如汽車等行業(胡昭玲，2002)。但在實施過程中，必然會因條件的不完備而帶來實施效果的弱化。具體實施過程中要注意以下幾個問題：

1、在已經加入WTO的背景之下，必須正確處理好應用戰略性貿易政策與貿易自由化及遵守WTO規則的關系。中國在加入WTO后，在適應WTO規則的同時，受到自身經濟實力的限制，不可能實行完全的自由貿易，應根據實行戰略性貿易政策的要求，對某些不完全競爭和具有規模經濟特征的行業實行一定的關稅保護或其他產業政策進行支持，但也必須確定適度的保護時間和保護強度。

第2篇

關鍵詞：公民參與機制行政民主參與權知情權救濟權

傳統行政法理論是以國家與社會、行政機關與公民個人之間的二元對抗為前提發展起來的，其關注的重心是對行政權力的消極控制，即如何防止行政機關對公民自由權和財產權的侵犯，法律關系主要體現為行政主體與行政相對人之間的兩極對立的權利義務關系。在現代社會，由于利益的多元化，行政行為不僅對行政相對人產生重要影響，而且會對相對人以外的第三人產生重要影響，形成三極甚至多極的行政法律關系，因此，現代行政法的研究從立法對行政的控制以及司法對行政的控制的關注，開始轉向對行政過程本身的關注，試圖通過對行政過程的調控，形成國家行政機關、行政相對人、利害關系人及其他公民之間的良性互動關系和合作關系，實現公共利益和公民福祉。不論是在英美“法治”（ruleoflaw）傳統之下還是在德國“法治國”（Rechtsstaat）傳統之下，公民參與作為實現行政民主化、正當化的意義不斷凸顯，公民參與從對行政處分過程的參與擴展到對行政立法、行政計劃、行政指導、行政評價、行政救濟等行政過程的參與。本文以我國轉型期出現的典型事件——電動自行車事件為例，通過分析該事件中公民參與缺失的問題，分析我國行政機關在面對復雜的利益關系時，應在依法行政的前提下，通過有效的公民參與機制，回應不同的利益需求，形成“科學化、民主化、規范化的行政決策機制和制度”[1]，確保行政決策的民主性與正當性。

一、在禁與不禁之間——電動自行車事件的簡單回顧與反思

在《道路交通安全法》（2003年10月28日公布，自2004年5月1日起施行）出臺的前前后后，全國各地在電動自行車的禁與不禁的公共政策問題上，各行其是。2002年8月1日北京市率先以通告的形式限制電動自行車上牌[2]；2003年6月福州市政府以通告的形式禁止銷售電動自行車并粗暴執法，引發激烈的矛盾沖突并最終訴諸法院[3]；2005年5月珠海市人大常委會立法禁止電動自行車上路，成為首例以地方性法規的形式禁止電動自行車上路的立法例。電動自行車在這些地方以“污染”、“不安全”、“妨礙交通”等理由頻遭封殺，而在另一些地方，如上海、江蘇、浙江等地市允許電動自行車依法登記后上路；哈爾濱、南寧則允許生產銷售而不許上路；廣州、長沙則出現了管理上的真空。[4]

這是一個現代化建設高速發展的時代，這是一個公共資源越來越緊張的時代，這是一個利益主體日益多元化、各種利益相互沖突與糾結的時代。在電動自行車禁與不禁之間，暴露出我國行政法治進程中存在的幾個重大問題：其一，行政決策過程沒有充分的公民參與，缺少民主性與正當性，主要表現為：復雜利益關系中不同主體的利益需求沒有得到充分考慮，廣大居民作為道路資源共同使用者的利益及其選擇出行方式的自由沒有得到充分尊重，專業知識作為行政決策的技術支持缺少充分的論證，等等。其二，司法權軟弱無力，行政訴訟受案范圍非常有限，對規范性文件的審查力度有限，公民利益受到損害后缺乏獲得法律救濟的制度保證，從而也抑制了公民事后參與的積極性。在電動自行車事件中，因禁止電動自行車上路涉及到的利益主體千千萬萬，我們沒有看到因禁止電動自行車上路而提起行政訴訟的相關報道。其三，在我國現有的規則審查機制之下，對規范性文件具有審查權的機關不作為，導致了對制定規則的權力缺乏有效的制約。《道路交通安全法》出臺以后全國仍有不少地方無視該法的規定，自行其是，以地方性法規或行政決定、命令、通知等形式禁止電動自行車上路，再次將規范性文件的審查問題擺到我們面前。限于篇幅，本文選取公民參與行政決策的角度來反思我國行政決策的民主性與正當性，以及在現有的制度框架內如何保障公民參與行政決策過程。

二、公民參與行政決策的必要性

以人民為原則，立法、行政、司法三權分立為基礎建立的傳統行政法律制度，是以立法機關的事前授權為前提、以司法機關的事后合法性審查為核心架構起來了行政法律制度，其重心在于確保行政權力的合法行使，“即運用具有控制功能的規則和程序，使原本在形式上不向選民負責的行政官員對私人利益行使權力的行為得以合法化”。[1]但這樣一個制度模式僅適用于消極行政，即將行政行為限定在立法機關設定的合法性框架之內，行政機關不得超越法定權限行事。在立法機關的授權日益廣泛、行政職權不斷擴張、公民對行政權的依賴與期盼與日俱增的情況下，“為了使行政能夠更好地發揮作用，各國皆呈現出逐步擴大行政的裁量范圍，賦予行政以不直接基于法律的具體規定而積極能動地作出政策判斷之權能的傾向”[2]，傳統意義上的行政法對行政權力的制約功能被不斷弱化。這當然并不是說傳統的行政法的制約功能變得不重要了，而是說在此基礎之上，必須尋求新的更有效的制約與激勵機制，以適應不斷擴張的行政領域，更好地實現公共福祉。公民參與作為實現行政民主的程序性機制，在行政決策過程中得以廣泛采用。公民以提供信息、表達意見、訴求利益等方式參與行政決策過程，為行政決策民主化、科學化、正當化提供了程序上的保障。民主制的重心由議會民主轉向行政民主，由民主下的行政轉向行政中的民主。

在我國現代化過程中，法治的進程勢不可擋，合法化、正當化的訴求日益強烈，行政機關自身也在為其行為的合法化、正當化而努力，以尋求民意的支持，從而更好地推進各項行政管理活動。以國務院2004年頒布的《依法行政實施綱要》為代表的依法行政理念的宣示即表明了政府在使其行為合法化、正當化方面所作的努力。（我國面臨的問題是，一方面，傳統行政法意義上的對行政權力的消極制約功能有待完善，現有制度的運作不能有效制約行政權的濫用，形式正義（合法化的訴求）難以保證；另一方面，現代行政法意義上的對行政權力的積極引導功能尚未建立健全，保證行政權的行使符合實質正義的機制也沒有形成，實質正義（正當化的訴求）也難以實現。）在民主制度下，民主為權力行使的合法性與正當性提供了制度手段，民主立法為行政權力的合法性提供了制度保證，民主行政又為行政權力的正當性提供了制度保證。電動自行車事件所暴露出來的公民參與機制的缺失促使我們進一步思考行政過程中的民主參與的制度性保障。

電動自行車事件中，在電動自行車的禁與不禁之間，不僅涉及到行政決定直接指向的電動自行車的購買者和使用者（包括潛在的購買者與使用者）的利益，而且涉及到電動自行車及相關產業的生產者、銷售者以及競業者的利益；不僅關系到交通發展戰略，而且關系到廣大居民選擇出行方式的自由；不僅涉及到本行政區域內相關主體的利益，而且其影響擴展到其他行政區域；不僅涉及到電動自行車的專業技術問題，同樣也涉及到一般民眾對該政策的認知及態度，因此行政機關在面對如此復雜的利益關系，作出禁與不禁的行政決策時，除了要尊重法律的優先性之外，還必須通過民主行政程序，充分考慮民意及相關因素，重新審視其擬定的行政目的及實現目的所需要的手段，以作出最終決策，而不能簡單地以“污染”、“不安全”、“妨礙交通”、“城市交通發展戰略”為由禁止電動自行車上路。

多元主體參與行政決策可以促使行政機關考慮相關利益，促進行政決策的科學性與正當性，形成政府與公民之間的良性互動，同時將糾紛解決機制前置，促成多元利益主體之間的妥協與讓步，化解沖突與矛盾，實現社會和諧。但是這一模式也存在諸多弊端，如：可能導致在行政決策過程中不同利益之間的對抗與沖突，使得行政機關難以決擇；利益主體的參與也不可能避免行政機關在作出決策時偏向某種利益，如組織化的利益；民主參與機制也必然會造成行政成本的擴大與效率低下，等等。為了避免這些問題，行政機關可能會盡可能采用非正式的決策程序或者采用私法方式達成行政管理目的，造成利益代表機制的虛置。如在法律規定“聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”時，行政機關可能會選擇采取座談會、論證會、書面提交意見等形式而避免采用正式的聽證程序。即使在法律規定采用正式聽證制度的領域，由于法律規定的不明確性，行政機關仍有很大的裁量空間選擇決策方式。[5]盡管利益代表模式存在著各種各樣的問題，但是我們不能由此而否定利益代表模式的合理性及其在行政決策中的意義。在民主制度下，行政民主化的趨勢不可阻擋，公民參與行政過程是現代行政的必然要求。

三、公民參與行政決策的基礎

一項行政公共決策的出臺，需要以充分的信息為基礎，而信息的充分性有賴于公民的廣泛參與及信息輸入，因此，有必要探討公民參與行政決策的基礎。筆者根據公民參與行政決策的基礎不同，將公民參與分為基于主觀利益的公民參與、基于客觀利益的公民參與和基于專家知識的公民參與。

（一）基于主觀利益的公民參與

基于主觀利益的公民參與是指參與者基于其主觀利益可能會受到行政決策影響而參與行政決策過程，其功能意義在于防御行政權的濫用，以防對其利益產生不利影響。如在電動自行車事件中，廣大的消費者、電動自行車及相關產業的生產者、經營者以及競業者等主體的利益即屬于主觀利益，電動自行車的禁與不禁與他們的財產性利益息息相關。基于主觀利益進行的公民參與，因參與主體不同，可進一步分為未經組織化的利益主體參與和組織化的利益主體參與。二者由于在人力、物力、財力以及信息等資源占有方面差異懸殊以及利益受影響的程度不同，從而在參與動機與能力以及對行政機關決策的影響方面明顯的不同。

大量分散的、未經組織化的利益主體由于高額的組織成本和搭便車效應，缺乏足夠的動機參與決策程序。即使參與行政過程，也會因為在人、財、物以及信息等資源方面的限制而顯得“人微言輕”，因此，在行政決策過程中，個體的利益往往會被有意或無意地忽視。相對而言，組織化的利益由于其在行政決策過程中利益會受到較大的影響，而且在人力、物力及信息等資源占有方面都有更強的優勢，有更強的動機和能力參與行政決策過程，表達其利益訴求，進而影響行政決策，規制捕獲理論也由此產生。

（二）基于客觀利益的公民參與

基于客觀利益的公民參與是指參與者以公民身份，作為政治生活共同體的成員而對行政決策過程的參與。該種參與與參與者的主觀利益沒有直接關系，而是基于公民責任，基于對公共生活的關切而進行的參與。因為行政決策對一些主體而言，其產生的影響是直接而巨大的，這些主體有足夠的利益動機去參與行政決策過程；而對其他主體只產生間接而細微的影響，從利益的角度看，沒有足夠的動機去參與行政決策。但在一個公民社會中，公民責任對一個社會的健康發展起著重要作用，對公共決策有著重要影響，如圓明園防滲工程由于公民參與而被扭轉，孫志剛案由于公民參與而最終導致《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》被廢止，以及在此次電動自行車事件中，許多學者紛紛質疑《珠海經濟特區道路交通安全管理條例》的合法性，等等，這些事件都彰顯了社會公共生活中的公民責任的重要性。

基于客觀利益的公民參與，除了以公民個人的身份參與行政決策過程之外，非政府組織在行政民主決策過程中的作用也開始不斷凸顯，并促進了行政民主化進程。在國外，NGO組織在行政民主過程中發揮了重要作用。在我國，隨著經濟體制改革和政治體制改革的不斷演進，NGO在我國公共生活領域中的作用也開始顯現，并引起社會公眾和政府部門的關注。如在貢嘎山下的木格措水壩建設、與都江堰相鄰的楊柳湖水庫建設、怒江水壩建設、北京市動物園拆遷等事件中，由于NGO的積極參與而對公共決策產生了重要影響。

（三）基于專業知識的參與

基于專業知識的參與主要指的是專家參與。因為現代行政事務日益專業化、技術化，行政機關的決策必須經過對專業問題的科學論證才能實現決策的科學性與技術性，因此有賴于專家為其提供決策所必需的技術支持。如在電動自行車事件中，對涉及到的專業技術問題，如污染問題、安全技術標準問題、公共資源的使用問題、城市交通發展戰略問題，等等，都需要專家的廣泛參與和論證。（專家參與與其說是一種權利，倒不如說是一種義務更為恰當，因為如果沒有專家參與的話，行政決策的科學性與技術性無法得到保證。）但一項公共政策的出臺，不僅僅涉及專業技術問題，而且會涉及更廣泛的價值選擇和判斷問題，即使是同一領域的專家，也可能在專業方面不能達成共識，或者在達成共識的基礎之上作出截然不同的選擇，因此專家知識也并不能構成行政決策的惟一依據。

公民參與行政決策過程，并不意味著必然會左右行政主體的最后決策。決策權是行政權的核心，行政決策的最終出臺，取決于信息的充足性、事務的專業性、利益的權重性以及相關的政策判斷及價值取舍等多重要素，取決于行政機關的最終判斷。通過公民參與，可以使得在缺少法律明確規定的情況下，通過程序的正當性來獲致結果的可接受性，實現公共利益最大化。

四、公民參與行政決策的權利體系

公民參與行政決策是現代行政民主的必然要求，參與的實現需要一系列權利相互配合，其中最重要的權利是參與權、知情權和救濟權。

（一）參與權

公民對公共生活的參與權是人民原則的體現。在傳統行政法中，公民參與是通過選舉民意代表機關的代表來實現的。公民通過定期選舉的形式選舉代表組成代議機關，由代議機關以立法的形式約束行政機關權力的行使，從而實現公民對行政機關的間接控制。在現代社會中，由于行政疆域不斷拓展，立法機關通過大量的授權性法律授予行政機關廣泛的裁量空間，民主的重心隨之由通過立法實現的民主轉向通過行政實現的民主，因此必須賦予公民廣泛的參與權，包括行政決策過程的參與權、行政政策實施過程的參與權以及行政政策評價的參與權，其權利形態可以表現為投票權、參與聽證權、陳述權、申辯權、表明意見權，等等。

（二）知情權

“對于行政過程的參與機制來說，關鍵在于實現行政機關和公眾對目標、過程和成果的共有，而其基礎就是信息共享。”[3]信息共享取決于兩個方面，其一是公民的知情權；其二是行政機關的信息公開義務。公民的知情權是公民參與行政決策的基本前提條件。公民只有在了解行政決策的相關信息的前提下，才有可能積極表達意見，獻言立策，參與行政過程，否則不能有效參與行政決策過程。與公民的知情權相對應的則是行政機關的信息公開義務。行政機關在作出公共決策時，除法定保密事項之外，有義務全面、準確、真實地公布行政決策的基本目標、手段、事實根據、政策的形成過程、成本效益分析、替代方案等信息。為此有必要建立經常性的、規范化的政務信息公開制度，以保障公民及時獲得真實、有效的政府信息。[6]在信息共享的基礎上形成行政機關與公民之間信息輸入與信息輸出的互動機制，使公民能夠更有效地參與行政管理活動，使行政機關能夠獲得更加充分的決策信息。

（三）救濟權

參與權是公民參與行政決策的資格，知情權是公民參與行政決策的前提，而救濟權則公民參與行政決策的制度保證。參與權作為一項程序性權利而非實體性權利，對該項權利的保障，應當在堅持窮盡行政救濟原則的基礎上保證司法最終救濟原則。

窮盡行政救濟原則是指“當事人沒有利用一切可能的行政救濟以前，不能申請法院裁決對他不利的行政決定。”之所以要堅持窮盡行政救濟原則，其理由在于，行政機關在立法機關授權范圍內作出行政決策，是行政機關行使職權的結果，當事人先利用行政救濟手段可以為行政機關自我改正錯誤提供機會，促使其反思行政決策過程，提高行政效率，減少司法資源的浪費。[4]

在此基礎之上，必須確保司法的最終救濟。為此，必須通過擴大行政訴訟主體資格范圍，以此來促成行政機關在作出行政決策時，為相關主體提供參與決策過程的機會，并充分考慮他們的利益訴求，并通過司法審查的最后手段來保證受到損害的利益能夠獲得有效的法律救濟。這樣的利益不必一定是“具體行政行為”所侵害的“合法權益”[7]，“任何一類利益主體，只要制定法（隱含地或明確地）要求行政官員在制定行政政策時必須予以考慮，就享有資格。”“大范圍存在的、未經組織的分散利益主體——諸如消費者或環境保護主義者，都可以獲得司法審查，即便這些個別主體在行政政策中的實質利益相對而言是非常微弱的。”[5]這里需要明確的是司法權力的界限問題。司法權的界入并不是要代替行政機關作出政策選擇，而是通過司法審查，促使行政機關在行政決策過程中，適當地考慮相關主體的利益。在此基礎上，行政機關如何決策是行政機關政策判斷的結果，司法機關無權界入。民主作為手段的意義及其限度也正在于此。

五、結語——我國公民參與行政決策的制度保障

我國目前法律制度中并不缺少公民參與行政決策的制度性規定。憲法第2條規定：“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務”。該規定為公民參與行政決策提供了憲法依據。除此之外的一系列法律、政策也對此作了相應規定，如《價格法》（1998.5.1）首次將聽證制度引入行政決策領域，《立法法》（2000.7.1）規定了公民有權參與行政立法過程，《國務院依法行政實施綱要》（2004.3.22）提出了要“建立健全科學民主決策機制”，《行政許可法》（2004.7.1）規定了公民參與行政評價制度，等等。但是在這些法律的原則性規定或者政策性規定之下，缺少一系列具體而微的精細的制度設計，包括決策信息公開制度、參與者的申請與審批制度、利益代表的遴選制度、專家制度、對話、協商制度，公布結果并說明理由制度等，以致我國現實中的公民參與行政決策機制在很大程度上形同虛設。[8]

在救濟制度方面，我國現行《行政復議法》和《行政訴訟法》是以人身權和財產權等實體性權利保障為目的的，參與權作為一種程序性權利在我國現有法律制度框架內的保障有其困難性，盡管如此，卻并非不存在法律救濟的制度空間。對參與權的救濟在我國也應遵循“窮盡行政救濟”的原則，首先通過正式的行政復議程序或非正式的行政申訴程序，由行政機關對其行政決策的民主性與正當性進行審視，由行政系統內部進行自律性救濟，并改進和完善其行政決策程序。在經由行政程序而救濟不得的情況下，可以向人民法院提起行政訴訟。[9]在法律有明確規定的情況下，可以以行政程序違法侵害其人身權或財產權為由提起行政訴訟；在法律沒有明確規定的情況下，同樣可以通過主觀訴訟的形式，由人民法院根據正當行政程序的基本要求對行政決策過程進行審查，如果違背正當程序的基本要求的，則應確定行政程序違法。在此，人民法院有必要超越形式法治意義上的制定法準據主義，通過法解釋學，從體系及行政法目的出發，綜合衡量各種要素，對公民是否享有參與權作出實質法治主義的判斷。這并不違背我國基本的制度，相反，通過此類司法實踐，可以有效地推動我國法治主義進程。（在現代社會，法院是“法治國家中不可替代的一種限制國家權力的形式”，其意義不限于“簡單的權力劃分”，更重要的意義在于“對——參與形成和執行國家決定的——各方力量之間的相互監督、制約與均衡”[6]，共同促進個人利益和公共利益的實現。）

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[1]見2004年《國務院依法行政實施綱要》。

[2]2002年8月1日北京市公安局以《關于加強電動自行車管理的通告》的形式，決定“對目前本市范圍內已有的電動自行車（本通告之前所購買的）實行核發臨時號牌和行駛證管理。”“自2006年1月1日起，禁止所有電動自行車在本市道路中行駛。”（2005年12月28日，北京市公安局又《北京市關于辦理電動自行車登記的公告》，決定“自2006年1月4日起，為符合國家標準的電動自行車辦理車輛登記。”）

[3]參見中國能源網：“電動自行車沖突要求變革公共決策機制”，/news/jichu/200505/200505310401.html；中國網：“電動自行車：一個政府不喜歡的產業”，/chinese/news/925807.htm.

[4]參見中國網：“一路尷尬，電動自行車駛向何處”，/chinese/2005/Aug/940579.htm

[5]如我國《價格法》第23條明確規定：“制定關系群眾切身利益的公用事業價格、公益價格、自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價，應當建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經營者和有關方面的意見，論證其必要性、可行性。”而國家計委的《關于公布價格聽證目錄的通知》（計價格[2001]2086號）明確列舉了國家計委舉行價格聽證的目錄。由法律的概括性規定到行政機關的明確列舉，行政機關在執行《價格法》規定的聽證制度時，對價格目錄之外的公益產品的定價，在我國目前的法律制度之下，成功地避開了正式聽證程序。

[6]目前我國許多地方政府已經建立了相應的信息公開制度，如福建、廣州、上海、深圳等地都出臺了相應的信息公開制度，國務院也于2002年啟動了《政府信息公開條例》起草工作。由此，我國政府信息公開制度逐步走向規范化。

[7]《行政訴訟法》第2條。

[8]相關分析可參見王萬華：“中國行政決策聽證的現狀及問題”，《法制日報》2003年12月18日第九版。

[9]“窮盡行政救濟原則”并不是要否認行政相對人的救濟程序選擇權。

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參考文獻

[1][美]理查德·B.斯圖爾特。美國行政法的重構[M].沈巋譯。北京：商務印書館,2002.3.

[2]楊建順。行政法上的公共利益辯析——《憲法修正案》與行政法政策學的方法論[A].修憲之后的中國行政法——中國法學會行政法學研究會2004年論文集[C].北京：中國政法大學出版社，2005.444-460.

[3]同上。

[4]王名揚。美國行政法[M].北京：中國法制出版社，1995.651-652.

第3篇

關鍵詞：基層公務員；薪酬；公共政策執行阻滯；路徑

公共政策執行是整個公共政策系統的關鍵環節，是政策實施過程的重要部分，是政策目標得以實現的關鍵所在。改革開放以來中央政府制定的系列政策經過基層公務員的認真貫徹執行取得了舉世矚目的成就。但是也有一些基層公務員在實際執行中央或上級政府的政策時，因不止確使用自由裁量權，“在法律規定范圍內自行判斷、自行選擇和自行決定以做出公正而適當的具體行政行為的權力”，導致了阻礙、延緩甚至扭曲了原政策目標的實現，產生了極其負面的影響。基層公務員薪酬問題不僅和國家經濟狀況有關，而且涉及到公民的切身利益，直接影響到社會的安定團結。如果薪酬水平、結構不合理，將加重公務員負擔，造成公務員的心理失衡，嚴重影響其事業心，給公務員隊伍的穩定性帶來不利影響。

1當前薪酬視域下基層公務員政策執行存在的問題

基層公務員處在國家改革和建設的第一線，是政府的執行主體，也是政府政策的詮釋者。在《中華人民共和國公務員法》出臺后，我國基層政府的公務員管理有了一個統一的原則和標準，使得公務員的薪酬管理有法可依。隨著社會主義市場經濟的快速發展和改革開放的深入，國民的綜合素質普遍得到提高，人們的各種追求也在上檔次并呈多元化態勢，這就給各級領導及公務員的執政能力及管理水平提出新的更高要求。當前，基層公務員在執行政策方面，存在執行缺損、歪曲執行、政策執行替代、政策執行附加等方面問題。

(1)政策執行缺損。一項政策是一個有機的整體，必須完整的執行才能達到預期的政策效果。但一些政策執行主體往往將政策為我所用，只執行符合自己利益的部分。基層公務員工作環境相對較差，特別是鄉鎮基層公務員薪酬更少，工作內容多、更繁雜，有些地方的基層公務員在執行政策時，會通過尋租方式來獲得經濟報酬或直接通過收取錢財方式來中飽私囊。只選擇那些對自身有利的政策內容執行，對自己利益受損的政策內容則有選擇性的不傳達、不執行。這種選擇性執行，使完整的政策在執行過程中變得殘缺不全，政策的整體功能難以有效的發揮，政策目標的實現也必然大打折扣。

(2)政策執行曲解。基層公務員在傳達和執行上級或中央政策時對政策精神或部分內容有意曲解，利用政策中某些抽象性、概括性的語言，借口本地區或部門的特殊性做出不同的解釋。在政策制定上，一些地方照搬照套，結合實際制定有特色的政策措施不夠；有的地方制定的政策缺乏連貫性等。在政策理解上，有的對政策掌握不夠全面、系統，甚至片面地理解政策。有的基層公務員還利用自己自由裁量權，從而嚴重損害公共政策的嚴肅性和權威性。

(3)政策執行替代。隨著社會主義市場經濟的快速發展和改革開放的深入，國民的綜合素質普遍得到提高，人們的各種追求也在上檔次并呈多元化態勢。當下，基層公務員面臨職務低、晉升空間小、工資待遇低等方面的問題。在面對升遷無望、待遇水平不滿意的情況，工作積極性普遍不高，也放松了對事業上的進取。為了平衡事業升遷無望的心理和提高原有物質生活水平，有些基層行政機關及其公務員面對執行的政策對自己不利時，就利用其自由裁量權制定與上級政策表面一致，而實際上卻違背上級政策的實施方案，替換上級的政策，從而導致政策失真，甚至被替換為與原政策完全不同的“新”政策。

(4)政策執行附加。公務員基本工資實行全國統一標準，由中央財政支付，至于津貼、補貼和獎金，完全看各地各部門的財政收入。從縱向看，中央、國家機關的公務員所受監管更多，所享待遇并非想象的那樣好。從橫向看，黨的機關、人大機關一般低于其他機關。基層行政機關及其公務員為了自身或地方、部門的利益，在執行中央或上級政策的過程中加進一些原政策所沒有的內容，從而使政策的調控對象、范圍、目標、力度超出了原來的要求。其附加的政策的主要是基層行政機關及其公務員在原政策的基礎上自行設置土政策，打著結合地方實際的旗號另搞一套，彌補薪酬待遇水平不高，從而導致政策變形。

2薪酬視域下基層公務員政策執行阻滯原因分析

由于基層公務人員的地位及背景的特殊性，在基層政府同一部門內的公務員往往有不同的文化背景和經歷，也就對薪酬制度有不同的認可度。因此，基層公務員在政策執行過程中難免會造成偏差，造成政策執行阻滯，主要表現在以下幾方面：

(1)政策制定一以貫之。由于一些難以預料的因素的影響，使得某些政策在付諸實施前就有先天性缺陷。表現為有些政策缺乏科學性、不完整性和不配套性。這樣就無法建立起政策的權威性和可信度，因而也就很難使人遵從。這一方面給政策執行帶來了困難，另一方面也為執行者尋找對策、鉆空子提供了可乘之機。由于公務員收入分配不規范，助長了一些權力部門公權尋租行為。基層公共部門濫用其手中的公共權力，危害公共管理和行政效率，為腐敗的產生提供了可能。所以基層公務員會憑借所擁有的自由裁量權肆意橫行，為一己私利，在平衡自己薪酬待遇低下的同時損害公民利益，這些都影響政策的執行。

(2)監管機制缺乏力度。基層政府在進行薪酬管理工作時對公務員進行“按勞取酬”的管理，必須注重滿足公務員的公平感。其濫用權力而獲得的隱性收入必然會影響國家的收入分配制度，導致分配秩序的紊亂。同時，在我國公務員薪酬政策的設計制定過程中，公務員既是這一政策設計的主體，也是這一政策的受體，因此，在目前這種缺乏有效監管的形勢下，此種薪酬制定方式很難保證薪酬的公平性和有效性，使得薪酬制度很大程度上缺乏科學性和社會公信力。并且，這種情況一旦形成，很難通過合法的渠道有效的消除這種不公平，使得基層公務員在執行政策時不當使用自由裁量權導致政策變形、走樣的情況時有發生。

(3)基層公務員素質較低。由于基層公務員政治素質、文化素質和業務素質偏低，不能正確理解政策，導致政策偏離。我國執行政策的基層公務員學歷偏低，大專以下學歷的公務員還占有相當的比例，“特別是在中西部地區，由于人員不足，同時受財政等方面的制約，還聘用一些未經專業訓練的或學歷低下的臨時工或合同工來協助執行政策”。同時一些基層行政機關的領導也缺乏對政策實質的準確理解能力，知識水平偏低，業務執行能力不強，不能結合本地區、本部門、以及具體事務的實際在把握政策實質的基礎上靈活處理，這就不可避免地會導致其行使行政權力的不當，而使政策目標發生偏離。

3薪酬視域下公共政策基層執行阻滯的解決路徑

基層公務人員在政策執行中的失控導致政策失敗，將會造成整個社會政治生活等各個領域的無序和混亂。科學合理的公務員薪酬是吸收和穩定公共部門人才，建立高效、廉潔的公務員隊伍的重要保證。因此，針對現存的問題，我們有必要在分析政策執行阻滯原因的基礎上，進一步探尋解決問題的具體對策，從而保證公共政策的順利實施。

(1)建立有效的監督機制，設計合理的薪酬體系。首先，要建立政策監管的嚴密機制，在制度上保證執行的力度與效度。目前，我國正處在新舊體制轉軌階段，關于公共政策的法律法規還很不健全。這就要求基層公務員必須在法律和政策允許的范圍內行事，不能夠享有不受法律和政策制約的各種特權。其次，可以將基層公務員的薪酬管理與崗位管理、績效管理相結合，形成科學合理的薪酬體系，以激勵每個公務員。固然，當公務員的薪酬太低，生活困難時，存在著較多的腐敗傾向，但這并不能成為腐敗的直接原因。不管在何種國家，何種社會，公務員隊伍中都存在腐敗問題，若能夠采取有效的管理約束，就能使腐敗控制在最低程度，不至于嚴重危害社會。

(2)平衡各方利益關系，完善薪酬管理政策。首先主要是各地方政治體系之間、各政策執行機關之間的利益整合。從這個角度來說，只有當公務員感覺自己在與同行業從事相同工作的人的比較中處于優勢地位時，才會有極強的“公平感”，進而對自己的薪酬水平很滿意，從而對組織產生認同感，也才能努力工作。其次，在一個單位內，由于大生產產生的分工和協作，使公務員很難有一個判斷個人成效和對單位的貢獻的標準，其身邊同事的情況，尤其是薪酬水平就成為其進行比較的對象，其公平與否會極大地影響公務員的積極性和凝聚力。要逐步提高公務員正規渠道的薪酬水平。同時逐步壓縮、歸并那些細碎、煩瑣的具體標準，適當拉開薪酬檔次，合理體現薪酬中崗位、年功、業績等不同要素。通過這種整合，從而避免因利益沖突而導致的公共政策規避。

(3)提高綜合素質，改善崗位待遇。作為基層公務員自身，必須有較高的知識水平，道德素質觀念，銳意進取的意識和駕馭政治經濟問題的能力，對政策理解掌握的程度如何，也是衡量政策水平高低的一個重要方面。美國經濟學家和人力資本理論的創始人舒爾茨認為，公務員薪酬水平與其人力資本含量密切相關。把黨和國家的方針政策落到實處，最終要靠公務員的自身素質的提高，以適應基層實際和社會主義市場經濟的需要。要向群眾正確宣傳黨和國家的方針政策，首先自己要正確理解。如果自己理解不深或者理解有偏差，執行中就會走樣，把群眾引導到錯誤的方向上去。因此，基層公務員要增強學習、理解和把握政策的能力和緊迫感。切實提高自身的政治思想水平、科學文化知識水平、政策理解水平和業務執行能力，提高整體素質。此外，基層政府要制定有效的薪酬管理政策，創造機制讓每個公務員獲得應得報酬，或讓公務員相信他能夠獲得應得報酬，從而努力工作。

參考文獻

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