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第1篇

【關鍵詞】環境影響評價；環境影響評價法律制度；環境資源法

環境影響評價是指對環境有影響的人類活動進行預先評估，或者對擬議中的人類活動可能產生的環境后果進行分析，即對于擬議中可能對環境產生不良影響的活動進行環境影響評價。環境影響或環境后果包括對各種環境因素或環境介質的影響、對動植物和人類健康的影響，有時還涉及對社會、經濟和文化的影響。環境影響評價法律制度是環境影響評價工作的法定化、制度化和程序化，是環境資源法調整人與自然關系的重要機制。環境影響評價成為各國環境法的一項基本法律制度，是環境法的科技化的一個突出表現，是當代決策方法的重大發展，是科學決策、民主決策的基礎之一，是綜合決策的根據和前提。健全環境影響評價法律制度對于環境影響評價活動的順利推廣和有效開展，促進我國經濟和社會的可持續發展具有法律保障作用。

一、環境影響評價法律制度的概況

自1969年《美國國家環境政策法》規定實施環境影響評價法律制度以來，經歷了一個從單個項目的環境影響評價（EIA）──規劃計劃層次──政策法律層次──戰略環境影響評價（SEA）的發展過程，目前世界大多數國家和有關國際組織已通過立法或國際條約采納和實施環境影響評價。

1.外國的環境影響評價法律制度

到1996年初，有許多國家的環境法律對環境影響評價作了原則性的規定，環境影響評價已構成環境與發展之間關系的重要紐帶。例如，瑞典《自然資源管理法》（1987年第12號法律）第5章對環境影響評價作了明確規定，要求“開發設施或措施的許可申請應當包括環境影響評價”（第5章第1條）、開發活動必須依法“進行環境影響評價”（第2條）、“環境影響評價應當做到對開發計劃的整體評價”（第3條）。根據瑞典環境法的規定，一切開發建設項目的行為人，均要申請許可，并在申請許可時，提交環境影響報告（自1991年起）；政府部門在審查許可證時，不但要考慮到資源的利用，更重要的是資源與環境的保護。當一般的開發建設項目與敏感的生態環境保護或珍稀物種保護矛盾時，保護敏感的生態環境和珍稀物種處于優先地位。

2.中國的環境影響評價法律制度

中國的環境影響評價法律制度主要是在建設項目環境管理實踐中不斷發展起來的，它經歷了一個逐步形成、完善的過程，大體上可以分為三個階段。

從《環境保護法（試行）》（1979年9月）的頒布到《建設項目環境保護管理辦法》（1986年3月）頒布前，是環境影響評價法律制度的試驗、探索階段。《環境保護法（試行）》明確規定：“一切企業、事業單位的選址、設計、建設和生產，都必須充分注意防止對環境的污染和破壞。在進行新建、改建和擴建工程時，必須提出對環境影響的報告書，經環境保護部門和其他有關部門審查批準后才能進行設計。”之后，包括《關于基建項目、技措項目要嚴格執行“三同時”的通知》（1980年11月國家計委、國家建委、國家經委、國務院環境保護領導小組）在內的許多法規性、政策性文件都強調環境影響評價問題。從頒布《建設項目環境保護管理辦法》（1986年3月）至頒布《建設項目環境保護管理條例》（1998年11月），是環境影響評價法律制度逐步建立健全的階段。1986年3月《建設項目環境保護管理辦法》的頒布實行，標志著我國環境影響評價法律制度的初步建立。該《辦法》對環境影響評價的范圍、內容、程序、審批權限、執行主體的權利義務和保障措施等作了全面規定。之后一系列環境保護法律、法規和行政規章大都規定了有關環境影響評價的措施和要求。例如，《環境保護法》（1989年12月）第13條規定：“建設項目的環境影響報告書，必須對建設項目產生的污染和對環境的影響做出評價。”《國家環境保護局“三定”方案》（1994年2月）提到，國家環境保護局“組織對重大經濟政策的環境影響評價”。《國務院關于環境保護若干問題的決定》（1996年8月）規定：“在制訂區域和資源開發、城市發展和行業發展規劃，調整產業結構和生產力布局等經濟建設和社會發展重大決策時，必須綜合考慮經濟、社會和環境效益，進行環境影響論證”；《建設項目環境保護管理程序》（1990年6月）、《建設項目環境保護設施竣工驗收管理規定》（1994年12月）等行政規章，對環境影響評價的適用范圍、內容、程序和保障措施等問題作了具體規定。《建設項目環境保護管理條例》（1998年11月）的頒布實施，《中華人民共和國環境影響評價法》（2003年9月1日實施）《規劃環境影響評價條例》（2009年10月1日實施）標志著我國環境影響評價從項目到規劃的法律制度的全面建立。

二、環境影響評價法律制度的發展趨勢

1.國外環境影響評價法律制度的發展趨勢

作為環境法和可持續發展法的重要法律制度，國外環境影響評價法律制度的發展趨勢主要體現在四個方面：

第一，強調對政策法律等宏觀性、戰略的評價，使環境影響評價真正成為影響重大決策的重要工具。對具體建設項目進行評價較之對宏觀行為進行評價，更具有可操作性和簡便易行，并且也取得了一定成效。但是，對環境的全面、長期、重大影響主要是由政府宏觀行為所引起的，對政府宏觀行為進行環境影響評價往往能夠起到提綱挈領、抓一帶百、事半功倍的效益。

第二，強調對經濟、社會和環境發展的一體化評價，使環境影響評價成為協調經濟、社會、環境發展的重要手段。聯合國環境規劃署環境法與機構項目活動中心的官員佩吉？威爾遜等人認為：“進一步采納、執行和發展環境影響評價立法，是各國國家環境立法的最重要的一個趨勢，是實現可持續發展的良好跡象”，“全世界都普遍把環境影響評價看作是將環境與發展納入政府決策的主要手段，因而有助于各國進行可持續發展”。

第三，強調環境影響評價的科學性。例如美國、韓國等國家的環境影響評價法律非常重視“綜合運用自然科學、社會科學和技術科學等多學科的方法”。

第四，不斷提高環境影響評價的實效。國外環境影響評價的實踐證明，有效的環境影響評價取決于三個基本機制：公眾參與，內部部門間的協調和對可選方案的考慮。通過這些機制，環境影響評價在發展政策和計劃上可逐漸起到綜合性的預防作用。

三、對改進我國環境影響評價法律制度的建議

1.堅持正確的改革和發展方向

建立健全環境影響評價法律制度是一個不斷改進和完善的發展過程。

第一，在環境影響評價對象和范圍方面，應該堅持從具體項目評價到宏觀活動評價（如區域開發性活動評價、政策法律評價、規劃計劃評價）、從具體行政行為評價到抽象行政行為評價的轉變的方向。

第二，在環境監督管理思想方面，環境影響評價法律制度應該逐步實現從末端控制到源頭控制和全過程管理、從濃度控制到總量控制、從綜合利用“三廢”到清潔生產、從適應計劃經濟的監督管理到適應社會主義市場經濟體制的監督管理的轉變。

第2篇

關鍵詞：環境； 可持續發展； 影響評價

長期以來，人類的行為對環境的影響往往被忽視。隨著環境問題的日趨嚴重，人類對環境采取不自覺和漠不關心的那種時代已告結束。人們開始認識到，工業革命以來的那種不顧地球生態環境的高消耗、高投人、高污染的模式，屬于不可持續的生態和消費模式，它雖滿足了部分人的高水平享受，卻過度的消耗了自然資源，并破壞了生態平衡。人們也認識到，環境保護與經濟發展必須協調發展，孤立地就環保論環保，而沒有經濟發展和科技進步，環境保護也就沒有物質基礎。同樣，人類的生產、消費和發展如不充分考慮資源和環境，則又難以持續進行。

一、環境影響評價

環境影響是指人類的行為對環境產生的作用以及環境對人類的反作用。人類行為對環境產生的影響可以是有害的，也可以是有利的；可以是長期的，也可以是短期的；可以是潛在的，也可以是現實的。總之，人類活動對環境產生的作用是多變的、復雜的。要識別這些影響，并制定出減輕對環境不利影響的措施，是一項技術性極強的工作，這種工作就是環境影響評價。

環境影響評價是一項技術，運用這項技術，可以識別和預測某項人類活動對環境所產生的影響，解釋和傳播影響信息，制定出減輕不利影響的對策措施，從而達到人類行為與環境之間的協調發展。

根據目前人類活動的類型及對環境的影響程度，環境影響評價可分為以下三種類型：

1.單項建設工程的環境影響評價

這種評價是環境影響評價體系的基礎，其評價內容和評價結論針對性很強。對工程的選址、生產規模、產品方案、生產工藝、工程對環境的影響以及減少和防范這種影響的措施都有明確的分析、計算和說明，對工程的可行性有明確結論。

2.區城開發的環境影響評價

與單項工程環境影響評價相比，區域開發環境影響評價更具有戰略性。它強調把整個區域作為一個整體來考慮，評價的著眼點在于論證區域的選址、建設性質、開發規劃、總體規模是否合理，同時也重視區域內的建設項目的布局、結構、性質、規模，根據周圍環境的特點，對區域的排污量進行總量控制。為使區域的開發建設對周圍環境的影響控制在最低水平，提出相應的減輕影響的具體措施。

3.公共政策的環境影響評價

這類環境影響評價主要指對國家權力機構的政策進行影響評價。這是一項戰略性極強的環境影響評價。它與前面兩種評價不同之處在于，評價的區域是全國性的或行業性的，識別的影響是潛在的、宏觀的，評價的方法多以定性的和半定量的各種綜合、判斷和分析。

總之，公共政策的環境影響評價是在最高層次上進行的環境影響評價，是為高層次的開發建設決策服務的，因此，它在環境保護工作中所起的作用也是巨大的、全局性的。

環境影響評價是正確認識經濟發展、社會發展和環境發展之間相互關系的科學方法，是正確處理經濟發展使之符合國家總體利益和長遠利益，強化環境管理的有效手段，是實現可持續發展的重要措施，對確定社會經濟發展方向和保護環境等重大決策問題起著重要作用。

環境影響評價合理確定一個地區的產業結構、產業規模和產業布局，正確地確定社會經濟發展方向。環境影響評價過程是對一個地區的自然條件、資源條件、環境質量和社會經濟發展現狀進行綜合分析的過程。它是根據一個地區環境、社會、資源的綜合能力，使人類活動對環境的不利影響控制到最小水平的強有力措施。

二、環境影響評價制度

歷史經驗告訴我們，要保護好人類環境，維護生態平衡，光靠消極被動的治理是不行的，不僅花錢多，收效小，甚至造成難以挽回的損失。積極的辦法是預防，不讓環境污染和破壞發生，或者把環境污染和破壞控制在盡可能小的限度之內。做到這一步，要有許多政策措施和工程措施，推行環境影響評價制度無疑是最基本的措施之一。

隨著中國經濟建設工作的不斷發展，我們還要興建大批工業、農業、水利、能源、交通和其他各項事業。原有的城市會有發展，新的城鎮將大量興建。在這種形勢下，預防環境的污染和破壞就具有更積極的意義。為了在經濟建設中保護好環境，基本方針是：預防為主，防治結合，綜合治理。要求把預防擺在環境保護工作的首位，把預防與治理結合起來；把單項治理與綜合治理結合起來；把工程措施與管理措施結合起來；把局部措施與區域措施結合起來。推行環境影響評價制度，正是實現這一方針的重要保障。

把環境影響評價工作以法津形式確定下來，作為一個必須遵守的制度，這叫做環境影響評價制度。

美國是世界上第一個把環境影響評價工作在國家環境政策法中肯定下來的國家，隨后瑞典、澳大利亞、法國、日本、加拿大、中國等也建立了不同形式的環境影響評價制度。

以法律形式確定的環境影響評價制度是帶有強制性的，凡是對環境有重大影響的開發項目必須作出環境影響報告書。報告書的內容必須包括開發此項目對自然環境、社會環境將會帶來何種影響，根據其影響的程度打算采取何種防治措施以減輕其危害程度。報告書必須上報有關環保部門，經批準后其開發項目才能實施。

中國環境領導部門吸取了國外的經驗教訓，早在1979年頒布的《中華人民共和國環境保護法（試行）》第六、第七條中明確規定了環境影響評價制度。在1989年頒布的《中華人民共和國環境保護法》第二章第十三條規定：“建設污染環境的項目，必須遵守國家有關建設項目環境保護管理的規定。建設項目的環境影響報告書，必須對建設項目產生的污染和對環境的影響作出評價，規定防治措施，經項目主管部門預審并依照規定的程序報環境保護行政主管部門批準。環境影響報告書經批準后，計劃部門方可批準建設項目設計任務書。”

第3篇

關鍵詞：環境影響評價；“環評風暴”；公眾參與；法律責任

中圖分類號：D920.4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）22-0158-02

《中華人民共和國環境影響評價法》（以下簡稱《環評法》）自2003年9月1日起施行，距今已有十余個年頭。在這十多年間，我國環境影響評價制度有了巨大的發展，但是在實踐中也逐漸暴露出諸多問題，其突出表現在建設單位違反《環評法》，“未批先建”、“先建后評”的情形層出不窮；環評機構缺乏資質、環評報告書弄虛作假的現象時有發生。這些問題的出現主要緣于現行環評制度規范不足所導致的功能缺失。

一、現實環評中的問題表現

（一）違反環評現象普遍存在

2005年，國家環保總局強勢叫停金沙江溪洛渡水電站等13個省市30個違法開工項目，掀起首次“環評風暴”。隨后幾年，國家環保總局幾乎被迫年年以同樣的方式叫停眾多大型建設項目。這些被環保總局明令停止建設的項目大都是未進行環境影響評價或者環境影響評價文件未獲批準的情況下就先行開工建設的，但是這些轟動一時的“環評風暴”幾乎都以違法開工的建設單位暫時停止建設并補辦環境影響評價手續，之后又全部恢復建設收場。

（二）公眾參與環評的渠道狹窄

公眾參與一直被認為是環境影響評價制度的核心，是確保環境影響評價的民主性和正當性的必要程序。然而，目前公眾參與條款在我國環境影響評價中的實際執行效率非常低。

（三）建設單位守法成本高、違法成本低

我國《環評法》第31條對建設單位違反環境影響評價的法律責任做了規定，從法律條文中來看，對于未評先建的情形，其所受的處罰僅僅是停止建設，限期補辦環評手續。只有逾期未補辦環評手續的，才會導致相應的罰款。這就意味著，這里的罰款似乎并非是針對“未評先建”的違法行為，而是為對建設單位未按照環保行政主管部門的要求在規定期限內補辦環評手續而設立。就法律規范而言，建設單位開工之前與開工之后在履行環評審批義務方面似乎無差別。這樣看來，建設單位的違法成本幾乎為零，而且，即便被處以罰款，最高限額二十萬的處罰對于動輒過億的大型建設項目而言，只是九牛一毛。

（四）環評機構的管理不規范

近年來，環保護環評司幾乎年年都要處罰一大批缺少資質的環評機構，出借個人證書、環評文件質量差或者超越專業類別的從業人員。2011年以來，被環保部取消資質、限期整改的環評機構不下百余家，被環保部處罰的從業人員也有數百人之多。由此，環評機構的亂象可見一斑。

另外，在環評機構編制環評報告書的過程中，大量編制內容不嚴格遵守標準規范、單憑經驗編制或者相互借鑒等問題普遍存在。有些環評機構追求自身的經濟利益，缺乏社會責任感，或者與建設單位、政府主管部門存在利益關系，無法真實客觀地進行評估，導致環評結果的科學性、中立性、真實性、有效性都較為低下。

二、環評問題的制度困境檢視

（一）環評補辦規范不合理

環境影響評價是針對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響對策和措施的制度。由此可見，環境影響評價針對的是擬議中尚未發生的人為活動，因此前瞻性和預防性是環境影響評價制度的基本法律功能。然而，我國的《環評法》在法律責任一章中對補辦環評做出規定，這實際上大大消減了環評的預防。一旦項目付諸實施甚至建設完畢，對環境的不利影響就已經發生且往往是不可逆的，那時已不可能再有真正意義上的環評了。這樣的環評無法制止或預防可能發生的環境風險，實則成為一種補救手段。

與作為一般法的《行政許可法》相比，《環評法》應該屬于行政許可制度在環境決策領域中實施的特別法。那么，站在依法行政的立場上分析，環評制度的實施應當以事前評價為原則，事后補辦為例外[1]。但是在該法的第31條卻規定了“限期補辦手續”的條款。這種規定嚴重削弱了環境影響評價制度的預防，是對環境影響評價制度所追求的預防價值的根本否定。

（二）公眾參與制度缺失

環境影響評價中的公眾參與，是指除開發單位及審查環境影響評價的機關外，其他相關機關、團體、地方政府、學者專家、當地居民等，通過法定或非法定的方式，參與環境影響評價的制作、審查與監督等階段[2]。環境保護行政問題往往涉及眾多利益沖突，其性質上有必要借助公眾參與來增強決策的正當性。我國雖然在法律中規定了公眾有參與環境影響評價的權利，但公眾參與程序缺失，法律條文多是原則性規定，缺乏可操作性。

（三）法律責任設置不科學

我國《環評法》對于“未評先建”和“未批先建”這兩種違法行為規定了不同的處罰方式。從主觀上來看，未評先建的主觀惡性或客觀危害顯然比未批先建的大，但是對于未評先建的行為只要在規定內“補辦”環評文件即可免除所有處罰，而對于未批先建的情形則須面臨罰款和行政處分，顯然輕重失當。

事實上，我國環境處罰力度虛弱一直為實務界和理論界所詬病。我國目前環境立法中面臨的困境之一就是環境行政處罰種類單一，總以罰款為主，罰款額又過低，導致違法成本低、守法成本高、執法成本更高的問題不能得到解決。

（四）環評機構中立性缺乏制度規范

我國《環評法》雖然規定了環評機構對評價結論負責，且不得與負責審批建設項目環境影響評價文件的環境保護主管行政部門或者其他有關審批部門存在任何利益關系。但實際上，環評機構常常受制于委托單位以及環境保護主管部門。

三、環境影響評價的規范再造

制度本身存在缺陷是造成環境影響評價制度執行不力的根本原因。正因如此，要想走出環境影響評價目前面臨的諸多問題，僅僅靠近年來越發頻繁的“環評風暴”是無法從根本上得到解決的，必須追根溯源，從制度的改革與完善入手。

（一）廢除環評限期補辦的法律規定

在環境影響評價制度極高的執行率面前，廣大公眾體會到的卻是環境問題在中國越演越烈的殘酷現實，這時如果公眾說“限期補辦手續”這一規定是一個典型的“惡法”的話，也是不為過的[3]。環境影響評價制度的本質就是為了預防有可能發生的環境損害，并設法將該損害降到最低。因此“事后補辦”的規定存在以“事前預防”為主要目的的制度中是非常不合理的。縱觀世界其他國家和地區的環評立法，“補辦”程序也是不存在的。因此，筆者認為，為了恢復環境影響評價的前置性和預防性的本質，有必要取消“限期補辦手續”這一規定。環境影響評價必須在擬定活動實施前進行，否則就失去了環評的意義。

（二）完善公眾參與制度

第一，豐富參與主體。受到開發活動影響或與開發活動及其后果存在利害關系的個人應當有權參與環境影響評價。另外，除了《環評法》規定的專家和有關單位外，筆者認為還應當吸收社會團體參與環境影響評價。

第二，拓展參與方式。我國法律法規規定的公眾參與方式為座談會、聽證會、論證會以及其他形式。目前大多數單位采取的調查問卷這種方式雖然比較簡易方便，但是問卷的內容和形式比較單一，獲取的公眾意見缺乏代表性。因而，在參與方式上應當多元化，除了既有的論證會、聽證會、問卷調查等，還可以利用新聞傳媒，互聯網，熱線電話等了解公眾的意愿。

第三，明確參與時間。根據我國法律的規定，在環保機關進行環評的初審階段公眾是無權參與的，因而導致許多污染嚴重的中小企業合法避開了公眾參與制度。

（三）嚴格法律責任

對于處罰形式單一和處罰金額過低的問題可以借鑒《深圳經濟特區建設項目環境保護條例》的規定，該條例在規定建設單位違法的法律責任時，一方面把罰款數額和建設項目投資總額相對應，投資總額越高，相應的罰款也就越多[4]。這種投入越大、罰款越高的處罰方式才能對大型項目建設者起到震懾作用，提高違法成本，減少意欲違法者的僥幸心理。同時，要增加環境行政處罰的責任形式，對于違反《環評法》且造成嚴重后果的建設或規劃單位的負責人、其他直接責任人依法追究行政責任，視情節嚴重與否給予警告、罰款甚至拘留的行政處罰。另外，改變《環評法》第31條規定的“未評先建”與“未批先建”的責罰不相適應的現象。無論是“未評先建”還是“未批先建”都要承擔停止建設和承擔罰款的處罰，且對于“未評先建”的罰款金額要高于“未批先建”的罰款。

同時，筆者建議引入“按日計罰”制度。具體而言，對于違反環境影響評價法的規定的情況，經環境保護主管部門處罰，違法行為人仍不停止違法行為或者逾期不改的，環境保護主管部門應當對違法行為人進行按日計罰。這種規定可以有效提高違法成本，從而減少違反《環評法》的行為的發生。

（四）規范環評機構管理

針對目前環評機構存在的問題，我們需要在制度上進行完善的首要問題就是從體制上將環評單位及其人員與政府行政主管部門徹底分離，使環評單位成為獨立于政府職能部門的第三方。這樣才會消除公眾對環境影響評價單位與環保部門之間“暗箱操作”的懷疑，增強環境影響評價結論的公信力。而對于環評機構編制環評報告不嚴謹、不規范的行為，筆者建議設立環評單位終身責任制，即環評單位需要對本單位進行環境影響評價的項目以及做出的環境影響評價結論終身負責。這樣一來，就能促使環評單位在環境影響評價過程中更加尊重客觀現實，嚴格依照法律規定進行評價，減少委托單位和其他方面意圖對環境影響評價的影響。只要環境影響評價的結論是依據客觀事實和環境評價技術規范做出的，就符合法律規定，就不存在任何與環境影響評價本身無關的現實風險。

四、結語

我國的《環評法》已經實施了十余年，但從日益惡化的環境問題以及頻發的“環評風暴”中，我們可以看到我國環評制度的實施效果不盡如人意。環評問題背后存在著深刻的制度根源。環評制度是環境保護與經濟發展之沖突在現實層面的集中體現，我們深知環評制度的完善是一個長期的，艱巨的過程。但是日益惡化的環境問題已經容不得我們再安于現狀，廢除環評限期補辦制度，完善公共參與制度，嚴格法律責任，規范環評機構管理才是走出環評困境的唯一出路。

參考文獻：

[1]汪勁.對提高環評有效性問題的法律思考――以環評報告書審批過程為中心[J].環境保護，2005（3）.

[2]葉俊榮.環境政策法律[M].臺灣月旦出版公司，1993：199.